Письмо ГТК РФ от 22.11.1993 № 01-20/11648

«Об организации таможенного контроля во внутренних таможнях»

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТАМОЖЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО от 22 ноября 1993 г. № 01-20/11648

ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ ВО ВНУТРЕННИХ ТАМОЖНЯХ

Направляем для сведения и руководства в практической деятельности методическую разработку «Особенности организации системы таможенного контроля за экспортно-импортными перевозками грузов в условиях внутренних таможен».

Начальник Управления организации таможенного контроля А. Г. Васильев

ИНСТРУКЦИЯ

ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ЭКСПОРТНО-ИМПОРТНЫМИ ПЕРЕВОЗКАМИ ГРУЗОВ В УСЛОВИЯХ Т.Н. «ВНУТРЕННИХ» (ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ) ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ

Новые подходы к вопросу таможенного контроля за товарами, официально принятые у нас в конце 80-х годов, потребовали кардинальных изменений во всех областях таможенного дела. Коренным образом изменились и принципы его организации, так как стратегическая задача о 100-процентном контроле за товарами, вывозимыми за пределы государства и ввозимыми на его территорию, в наших условиях могла быть решена только с помощью максимального приближения самого контроля к местам загрузки / разгрузки таможенных грузов. Так появилась сеть т.н. «внутренних» таможенных органов, т.е. таможенных учреждений, расположенных внутри государства и выполняющих, наряду с традиционными задачами — контроль за отдельно-следующим багажом, почтовыми отправлениями, — контроль за грузами, отгружаемыми для вывоза за границу или прибывающими из-за границы в адрес конкретных лиц в регионе своей деятельности. За короткий период число «внутренних» таможенных органов резко увеличилось и они заняли прочное место в системе государственного таможенного контроля, их значение и роль все увеличиваются. Тем не менее «внутренние» таможни — явление абсолютно новое для нашей системы и общества и до настоящего времени неисследованное (впрочем, и пограничные таможни — явление также пока «terra incognita»). Вопросы организации таможенного контроля всегда считались в нашем деле самыми трудными. В новых же условиях, когда количество участников внешнеэкономической деятельности несравнимо возросло, когда отсутствует развитая сеть брокерских услуг, связанных с оформлением таможенных грузов, когда наличествует почти полный научно-теоретический вакуум в вопросах теории и практики таможенного дела и т.д. и т.п. — проблема организации таможенного контроля за экспортно-импортными перевозками грузов как внутри страны, так и на госгранице превращается в камень преткновения, о который могут споткнуться новые начинания и устремления. Подготавливая настоящий материал, мы делаем попытку обобщить имеющийся в таможенной системе России опыт организации таможенного контроля по территориальному принципу и внести элементы научности в этот важнейший вопрос таможенного дела. При этом мы исходим из представления, что правильно организовать таможенный контроль на любом географическом пространстве — значит оптимально разместить сеть из пунктов таможенного контроля <*> на этом пространстве. И еще одно условие: создавая такую сеть, необходимо, на наш взгляд, отмежеваться от стереотипов, связанных с представлением о таможенном органе только как о некоем контрольно-пропускном пункте на погранпереходе: пункты пропуска на государственной границе, «находящиеся под одной крышей», весьма существенно отличаются от территориальных таможенных учреждений, выполняющих свои функции на обширных площадях, включая районы, города, области.

---

<*> Под «пунктом таможенного контроля» в настоящей работе понимается место, где производится таможенное оформление и контроль за товарами.

Мы знаем, что небольшой работой невозможно охватить проблему глубоко и всесторонне, поэтому рассматриваем, причем конспективно, только один ее вопрос, а именно: как строить таможенное прикрытие региона или, по-другому, как организовать таможенный контроль за тем, что поступает из-за границы в регион деятельности таможенного органа и / или за тем, что вывозится за пределы таможенной территории России из этого региона.

I. Первый этап: изучение обстановки

Как всякое строительство начинается с архитектурной проработки проекта, так и строительство таможенного прикрытия того или иного района (региона) начинается с детального изучения оперативной обстановки, которая складывается или уже сложилась в зоне деятельности таможенного учреждения или подразделения, т.е. фактически предстоит воссоздать архитектуру экспортно-импортных перевозок на определенной местности. Данный шаг крайне важен для дела — ведь от достоверности знания оперативной обстановки зависят все последующие решения. К тому же строительство сети таможенного контроля на определенной площади таможенной территории относится к вопросам стратегического порядка, а любые ошибки в стратегии всегда обходятся очень дорого. Центральными вопросами при изучении обстановки в регионе деятельности таможенного органа являются:

1. Где конкретно, что и сколько отправляется за границу и / или прибывает из-за границы.

2. Какие грузоотправители (грузополучатели) — участники ВЭС располагаются в данном регионе и что они перевозят.

3. Какими видами транспорта перевозятся таможенные грузы. Данные вопросы изучаются комплексно, во взаимосвязи. При проработке их важно вооружиться подробной картой района (региона) деятельности подразделения и вносить в нее получаемые данные, пользуясь при этом условными обозначениями, цветными карандашами и т.д. Решающее значение для овладения оперативной обстановкой в условиях территориальных таможенных органов является «оседлание» транспорта, которым перевозятся таможенные грузы. А они, как известно, могут перевозиться железнодорожным, автомобильным, воздушным и / или речным транспортом. Особо подчеркиваем, что без решения проблемы организации контроля за транспортными перевозками грузов никакого контроля за ввозом / вывозом грузов в условиях «внутренних» таможен не получится. Каждый из видов транспорта уникален и требуется немало знаний и умения от работников таможни, чтобы правильно не только организовать свою работу, но и выполнять простые контрольные функции. Ввиду крайней важности вопроса, рассмотрим специфические особенности каждого вида транспортных перевозок.

1.1 Железнодорожный транспорт

Перевозки грузов ж.д. транспортом традиционно занимают ведущее место как в СНГ, так и в России среди прочих видов перевозок (до 70%). К сожалению, продолжительное время таможенный контроль за грузами, перевозимыми ж.д. транспортом, у нас концентрировался на государственной границе, т.е. проводился только пограничными таможнями. Под данный порядок заведена и вся регламентирующая база организации перевозок грузов ж.д. транспортом, в том числе приняты многосторонние (СМГС) и двусторонние международные соглашения. После распада СЭВ и СССР многие международные договоры действуют как бы по инерции и изменить здесь что-либо под новые реалии сейчас весьма проблематично. Новые же подходы к вопросу контроля за товарами требуют решительных изменений и в этой сфере, так как таможенный контроль в условиях «внутренних» таможенных органов вошел в сильное противоречие с устоявшимся годами порядком организации перевозок таможенных грузов ж.д. транспортом. Это очень затрудняет работу таможенных органов на местах и одновременно парализует нормальную работу ж.д. транспорта. Анализируя современные перевозки с точки зрения организации таможенного контроля за товарами внутри государства, мы считаем, что ж.д. перевозки являются самыми трудными для таможенной системы в деле овладения обстановкой, т.е. организации полного контроля за грузами, перевозимыми ж.д. транспортом. Такие выводы продиктованы прежде всего следующими обстоятельствами:

1. Ж.д. транспорт крайне статичен, как в плане организации перевозок грузов, так и в плане принятия каких-либо новшеств. Десятками лет существующая система перевозок внешнеторговых грузов (с 20-х годов) настроена на централизованные поставки по линии внешнеторговых объединений. В условиях децентрализации внешней торговли бывшие методики организации контроля утратили для таможенных органов смысл, а к новым — железные дороги никак не могут приспособиться.

2. Ответственность железных дорог за доставку грузов по принципу «От таможни к таможне» крайне размыта и базируется на солидарной ответственности дорог, что в условиях рыночных отношений ведет к безответственности. К тому же на железной дороге почти не существует персональной ответственности работников за процессы транспортировки таможенных грузов, как это имеет место при других видах перевозок. Результатом такого положения дел является весьма значительное количество нарушений таможенных правил, как то: недоставление грузов по назначению, выпуск грузов без таможенного контроля, грузовые и иные операции с таможенными грузами без разрешения таможни, в том числе т.н. «переадресовки» — изменение места получения таможенных грузов, и многое другое.

3. Ж.д. транспорт — единственный вид транспорта, не имеющий специальных площадей для приема, обработки, хранения таможенных грузов. Они транспортируются наряду с внутригосударственными грузами. Единственное отличие — международные накладные, однако при смешанных перевозках (через порты, припограничные терминалы и т.д.) даже это различие стирается. Товары в 80% загружаются / разгружаются непосредственно на базе предприятий — отправителей / получателей. Из-за отсутствия условий для работы на ж.д. станциях таможенные органы вынуждены проводить контрольные функции на предприятиях, что сильно снижает эффективность таможенного контроля.

4. В настоящее время отсутствует технология и техника взаимодействия в работе таможенных органов и железных дорог РФ в новых условиях. Здесь каждый пока тянет в свою сторону, что приводит к конфликтам и очень осложняет процессы обработки грузов.

5. Не определены ж.д. станции, на которые могут поступать импортные грузы и с которых могут отправляться экспортные, поэтому, руководствуясь установленными в разные годы (начиная с 30-х годов) планами формирований, железные дороги обрабатывают таможенные грузы на любых ж.д. станциях, не считаясь с возможностями и спецификой таможенного контроля. Ситуация ухудшается еще и тем, что многие внешнеторговые грузы обрабатываются на подъездных путях предприятий, причем зачастую в круглосуточном режиме (например, на производствах с непрерывным циклом работы). Вышеозначенные, а также другие проблемные моменты для таможенных органов в деле организации контроля за ж.д. перевозками таможенных грузов являются, на наш взгляд, следствием единожды проложенного ж.д. полотна, объективных законов движения и специфики перевозок грузов ж.д. транспортом, а также укоренившейся традиции системы МПС решать многие вопросы, относящиеся объективно к таможенным, но волею судеб возложенные когда-то на железные дороги. Так, например, железнодорожники до сих пор требуют от отправителей экспортных грузов контракты, лицензии, разрешения карантинных служб и т.д. При перевозках импортных грузов также возникает много недоразумений между железнодорожниками и таможенными органами, что в большинстве своем является результатом упрощенного понимания со стороны железнодорожников целей и задач современного таможенного контроля («Груз таможенный и таможня обязана нести ответственность за него», «Груз таможенный и таможня обязана „проталкивать“ его, т.к. наше дело — возить грузы» и т.д. и т.п.). Имеется также тенденция и к тому, что полноценный таможенный контроль железнодорожники размывают принципом «Кто платит, тот и музыку заказывает». Работники таможенной службы обязаны и могут изменить укоренившуюся традицию МПС весьма произвольно распоряжаться экспортно-импортными грузами, можно пересмотреть и схему перевозок таможенных грузов и их обработки, однако в объективных законах организации движения изменить ничего нельзя. Здесь применение властных полномочий должно быть предельно минимальным и деликатным, в противном случае существует угроза дезорганизации не только перевозок, но и производства, с которым железная дорога неразрывно связана и под нужды которого собственно и проложено железнодорожное полотно. Как представляется, выход из положения только один, а именно: изучить специфику приема, обработки, движения таможенных грузов и вписаться в эти процессы. Именно по такому пути мы идем, советуя следующее:

1. Любая железная дорога (а их в Российской Федерации — 19) состоит из ж.д. отделений, и важно отметить на железнодорожной карте — схеме отделения <*> те станции, которые попадают в регион деятельности таможенного органа и с которых грузы отправляются (загружаются или принимаются) на экспорт или на которые прибывают по импорту. На данную карту — схему наносятся отправки за 1 месяц (как правило). При этом весьма эффективно использовать цветные карандаши и условные обозначения. Например, кружок, закрашенный полностью или наполовину тем или иным цветом, показывает, что и где поступает (отправляется), а цифра рядом в виде дроби — сколько таможенных грузов поступает / отправляется через определенную ж.д. станцию (см. Схему 1) <**>.

---

<*> Карты — схемы отделений имеются на любой железной дороге. <**> Схема 1 не приводится.

Примечание. Иногда в зоне деятельности тех или иных таможенных органов могут располагаться несколько ж.д. отделений и даже несколько железных дорог. Бывают и весьма сложные схемы ж.д. перевозок (см., например, Схему 2) <*>.

---

<*> Схема 2 не приводится.

2. Процесс таможенного контроля за ж.д. перевозками крайне сложный и состоит, как правило, из нескольких этапов. Так, перевозка на экспорт начинается с разрешения таможни на загрузку груза в перевозочное средство и уж затем — разрешения на вывоз; импортный груз прибывает на ж.д. станцию и неизбежно простаивает от нескольких дней до нескольких месяцев ожидая «добро» таможни, полностью зависящего от распорядительности получателей или их декларантов. Все эти моменты требуют расположения постоянных пунктов таможенного контроля в оптимальных местах и применения специальных методик и приемов проведения таможенного оформления. При этом, как представляется, звенья сети таможенного контроля должны прежде всего располагаться или охватывать те ж.д. станции, где экспортно-импортные перевозки значительны и не реже одного раза в день, и, во-вторых, должны быть созданы возможности для осуществления контрольных функций там, где зафиксированы особые условия перевозок: подъездные пути предприятий, станции с эпизодическими экспортно-импортными перевозками и т.д. Самая простая и наиболее распространенная сейчас методика организации таможенного контроля — это когда контроль организуется с какого-либо пункта и работники таможни осуществляют контроль за грузами не только в данном пункте (на ж.д. станции), где располагаются, но и на близлежащих ж.д. станциях и подъездных путях предприятий, работая в подвижном (выездном) режиме (см. Схему 3) <*>. Этот прием мы называем «круговым» и именно с использованием его построено таможенное прикрытие ж.д. перевозок в г. Москве (см. Схему 4) <**>.

---

<*> Схема 3 не приводится. <**> Схема 4 не приводится.

Интересен метод, используемый т/п «Вычегодский» Архангельской таможни (рук. Мансуров В.В.). Хорошо изучив направления движения таможенных грузов, работники тампоста осуществляют основные контрольные функции на сортировочной ж.д. станции, куда грузы неизбежно попадают, двигаясь за границу или прибывая из-за границы. Контроль «через сортировку» очень удобен, требует небольшого количества работников, однако имеет и слабые стороны, связанные, в основном, с передачей информации, взаимодействием с периферийными ж.д. станциями, отсутствием возможностей для досмотровых операций и т.д. Тем не менее, как нам представляется, данный метод весьма перспективен и может с успехом внедряться в практику «внутренних» таможенных органов. В настоящее время широко применяются т.н. «специальные» технологии, которые варьируются в зависимости от складывающейся ситуации, местных условий, знаний и умения работников таможни организовать контроль. Эти технологии трудно поддаются описанию, и здесь необходимы дальнейшие усилия таможенной системы, чтобы их типологизировать, описать и свести к понятным и удобным для работы схемам.

3. Комплекс новых задач для таможенных органов на железной дороге не решить без создания ж.д. терминалов, складов временного хранения, организации брокерских услуг и т.д. Именно на это должны быть направлены усилия местных таможенных органов в текущий период.

4. При наличии крупных перевозок на подъездных путях предприятий, в том числе имеющих круглосуточный цикл перевозок, целесообразно создавать непосредственно на данных предприятиях пункты таможенного контроля. В данных пунктах обязательно разрабатывается особая технология обработки таможенных грузов, которая согласовывается между: предприятием, железной дорогой и таможней.

1.2 Автомобильный транспорт

Современные автотранспортные перевозки таможенных грузов отличаются высокой мобильностью и интенсивностью, особенно в районах (регионах), где имеется хорошая сеть автодорог, отправители и получатели расположены сравнительно недалеко друг от друга, отсутствует железнодорожная сеть и аэропорты. Квалификационные автотранспортные предприятия перевозят таможенные грузы, руководствуясь правилами перевозок, базирующимися на международных соглашениях: конвенции МДП, соглашении АГТ, ТТ и пр. Такие перевозки сравнительно упорядочены, т.е. грузы перевозятся в специальных перевозочных средствах (автоприцепах, контейнерах, etc.) под таможенным обеспечением (пломбами). Автотранспортные предприятия — участники международных соглашений гарантируют доставку грузов по назначению, грузы страхуются и везутся под ответственностью определенных лиц (шофер — он же экспедитор груза). Правила перевозок таможенных грузов разработаны с учетом внутригосударственных перевозок, поэтому со стороны квалифицированных перевозчиков допускается сравнительно небольшое количество нарушений таможенных правил, да и те являются по сути дела следствием недостатков в организации таможенного контроля (особенно в текущий период). Подавляющее большинство нарушений при перевозках грузов автомобильным транспортом допускается неквалифицированными или т.н. «дикими» перевозчиками, которые берутся за транспортировку таможенных грузов, не имея достаточных для этого возможностей и навыков, а иногда прямо выполняя «заказ» нечестных лиц, пользующихся недостатками в организации таможенного контроля и прорехами в законодательстве. Автотранспорт очень удобен для перевозок сравнительно небольших партий товаров. При этом возможны варианты организации погрузки / разгрузки грузов:

а) «с колес», т.е. непосредственно с / на базе отправителя / получателя;

б) через «перевалку», т.е. когда грузы разгружаются / загружаются на / с транспортное средство через склады предприятий, специально созданных для данного вида услуг. Отмечая отличительные особенности автомобильных перевозок, следует иметь в виду следующее:

1. При изучении схемы перевозок, пожалуй, неважно знать, по каким дорогам и что возится, как это имеет место при ж.д. перевозках. Гораздо важнее установить местонахождение грузовладельцев и ориентировочные объемы автотранспортных перевозок, чтобы затем «привязать» данные перевозки к стационарному пункту таможенного контроля. Примечание. Многие таможенные учреждения по тем или иным причинам располагаются в центре города, куда, как правило, въезд грузовых автомашин запрещен или ограничен. Такой нюанс зачастую делает весьма проблематичным таможенное оформление автоперевозки прежде всего по той причине, что пункт таможенного оформления недосягаем для большегрузных автопоездов.

2. Работники ГАИ могли бы оказывать существенную помощь таможне в деле овладения обстановкой при автоперевозках таможенных грузов. Важно установить рабочий контакт с ними и определить порядок взаимодействия.

3. Автоперевозки таможенных грузов «дикими» перевозчиками должны сводиться до минимума. Они разрешаются только в тех случаях, когда у таможенных органов имеется полная уверенность в том, что груз будет доставлен по назначению и в надлежащей сохранности, или когда введены особые технологии и методики контроля за доставкой грузов перевозчиками по назначению.

4. Стационарные пункты таможенного контроля, или, другими словами, таможенные терминалы, куда грузы доставляются автотранспортом из-за границы или с которого вывозятся за границу, является лучшим способом решения проблемы контроля за грузовыми автоперевозками. К тому же этот способ требует относительно небольшого количества работников, эффективен и надежен.

1.3 Воздушный транспорт

Авиаперевозки таможенных грузов являются самым современным видом транспортных перевозок и, как показывает практика, с точки зрения целей и задач таможенного контроля, наиболее упорядочен. Правила авиаперевозок по соображениям безопасности полетов весьма жестки, а международные перевозки регламентированы многосторонними межгосударственными соглашениями (Берлинское соглашение, Варшавская конвенция, Гаагский протокол и др.). Специфика воздушного транспорта такова, что грузы обязательно следуют через аэропорты (аэродромы), которых в регионе деятельности того или иного таможенного органа бывает не так уж много. Именно по данной причине изучение географии перевозок здесь не составляет больших проблем, также как и не сложно установить, какие конкретно грузы и сколько их перевозится через «воздушные ворота»: перед тем как загрузиться на борт или после разгрузки с борта самолета грузы обязательно сначала принимаются, хранятся, обрабатываются на складе авиатранспортного предприятия. На специально оборудованных складах авиапредприятий относительно несложно и с большой эффективностью можно организовать таможенный контроль, тем более что, как показывает практика, усилия таможенного органа в этом направлении всегда встречаются авиаторами с пониманием. Таможенные грузы могут перевозиться как пассажирскими, так и грузовыми самолетами, причем как в прямом международном, так и внутригосударственном сообщении. И хотя в целом таможенный контроль за авиаперевозками экспортно-импортных грузов не составляет больших трудностей, тем не менее характер сообщений («прямые — непрямые») требует некоторых пояснений:

1. Прямые международные авиационные перевозки осуществляются с пунктов, которые всегда имеют статус пограничных. Пункты пропуска на госгранице, как известно, открываются специальными актами высших органов государственной власти, и в них всегда требуется решение комплекса вопросов, выходящих за компетенцию таможенных органов (паспортно-визовый контроль, фитокарантинный контроль, службы организации международных перевозок и т.д.).

2. Внутригосударственные авиаперевозки таможенных грузов могут осуществляться через аэропорты немеждународного статуса, что требует повышенного внимания со стороны таможенных органов. Работники такого рода авиатранспортных предприятий и складов зачастую не знают о порядке работы с таможенными грузами, и здесь местный таможенный орган должен взять на себя организующе — распорядительную роль.

3. Особое место в деле организации контроля за перевозками таможенных грузов занимают воздушные суда военно-транспортной авиации. Традиционно работая с грузами по принципу «с колес» и на аэродромах мало приспособленных для деятельности таможенных органов, данные перевозчики склонны переносить характер экстремальности, имеющий место при обработке грузов военного назначения, и на грузы таможенные, в том числе грузы коммерческого характера. Это ни в коем разе нельзя допускать. Руководство аэродромов такого характера прежде должно создать условия для обработки таможенных грузов и работы сотрудников таможни, а уж затем разрешать выполнение коммерческих перевозок. В противном случае самолеты будут превращаться в склады, а таможенникам придется работать «в чистом поле под крылом самолета».

1.4 Речной транспорт

Имеются регионы, где интенсивны перевозки таможенных грузов речным транспортом, хотя в целом доля таких перевозок в общих объемах международных перевозок незначительна. Рассматривая варианты организации таможенного контроля за перевозками грузов речным транспортом, следует прежде всего, как и при ж.д. перевозках, изучить их географию, что аналогично действиям, предпринимаемым таможенными органами при изучении ж.д. перевозок (см. выше). При этом необходимо учитывать, что подавляющее большинство грузов поступает на таможенную территорию государства и отправляется за рубеж «с перевалкой» через морские порты, ж.д. станции и пр., т.е. не в прямом международном сообщении (хотя в последнее время предпринимаются усилия по развитию и прямых международных перевозок грузов по типу «река — море»). Считается, что контроль за перевозками таможенных грузов речным транспортом ничем не отличается от контроля за морскими перевозками. Однако практика показывает, что в деле организации контроля за такими перевозками имеется ряд специфических моментов. Здесь многое совпадает с действиями таможенных органов по овладению ситуацией на аэродромах внутригосударственного статуса (естественно, применительно к перевозкам речным транспортом), о чем подробно сказано выше.

II. Второй этап: воссоздание общей картины перевозок

После тщательного изучения ситуации, складывающейся с экспортно-импортными перевозками на отдельных видах транспортных перевозок, проводится работа по воссозданию общей картины перевозок экспортно-импортных (а в особых случаях и транзитных) грузов в регионе деятельности таможенного органа. Это достигается путем перенесения на географическую карту региона обобщенных данных, полученных в результате изучения обстановки. При этом также важно использовать условные обозначения, цветные карандаши и т.д. (см. Схему 5) <*>.

---

<*> Схема 5 не приводится.

Общая география перевозок с точным указанием количества экспортно-импортных перевозок является весьма важным компонентом при создании плана — концепции организации таможенного контроля. Наглядность, точность и другие важные элементы карты — схемы сослужат добрую службу при организации таможенного контроля за экспортно-импортными отправками, чем бы их ни перевозили в регионе деятельности таможенного органа.

III. Третий этап: создание плана — концепции

Теоретическая проработка «архитектуры» экспортно-импортных перевозок обязательно, по нашему мнению, заканчивается созданием плана — концепции, т.е. намеченной на определенный период программой организационных действий, в основу которых положен единый определяющий замысел по созданию сети таможенного контроля. Составление проекта нового образования диктуется прежде всего следующими обстоятельствами:

1. План — концепция имеет организующее значение, так как нацеливает всех и каждого работника, все службы и подразделения на выполнение единой задачи.

2. План — концепция определяет последовательность действий, вооружает методами и методиками достижения цели, указывает путь, по которому следует двигаться, а также устанавливает примерные сроки или временные рамки достижения результата.

3. План — концепция является документом, который незаменим при решении многих сопутствующих задач, обосновании кадровой политики, решении вопросов материально-технического обеспечения, etc. Создаваемый документ, как и иные разработки творческого характера, имеет классическую структуру, которая адекватна логике развития творческой мысли: введение, основная (аналитическая) часть, заключение (синтетическая) часть.

3.1 Введение

Во введении кратко излагается ситуация, складывающаяся с экспортно-импортными перевозками в регионе деятельности таможенного органа. Материал основывается на фактических данных, полученных в результате скрупулезного изучения оперативной обстановки. Прилагается карта — схема экспортно-импортных перевозок. Указываются ключевые (проблемные) задачи, которые следует решать или на которые необходимо прежде всего обращать внимание при создании сети таможенного контроля.

3.2 Основная (аналитическая) часть

В данном разделе плана — концепции содержится полное и систематизированное изложение проекта создания сети таможенного контроля в регионе деятельности таможенного органа. Естественно, что данная часть документа является центральной и определяющей. Важно, чтобы в ней все было глубоко аргументированным, но одновременно простым и доступным для понимания каждого работника таможни. Как показывает опыт, последнее достигается в том числе и широким применением наглядности: графиков, планов — схем, моделей, etc. Всякое теоретическое построение, как известно, процесс очень творческий и несущий печать автора. Критерием истинности при теоретическом построении является практика. В нашей конкретной разработке все идет от практики и служит одновременно сугубо практическим задачам, а именно: осуществлению таможенного контроля за объектами, чем и куда бы их ни перевозили. Исходя из данного факта каждый план — концепция уникален, так как едва ли сыщутся регионы с идентичными экспортно-импортными перевозками. Опыт создания нескольких планов — концепций показывает, что решение приходит в результате изысканий, глубоких проработок материала, фактуры, которые получены после изучения экспортно-импортных перевозок отдельными видами транспорта. Естественно, решение зачастую найти довольно нелегко. Приводим ряд положений, которые, на наш взгляд, являются типичными при создании плана — концепции и в той или иной степени помогут определиться.

1. В поле зрения планирующего в первую очередь должны быть «статичные», т.е. привязанные к одному месту, виды транспорта: воздушный, речной, железнодорожный. Автомобильный транспорт может доставить груз на таможенный контроль в любое указанное таможенным органом место.

2. Пункты таможенного контроля удобно располагать в местах наибольшего «скопления» экспортно-импортных грузов и особенно там, где грузы перевозятся 2 — 3 видами транспорта. Можно расширять зону ответственности данного пункта, включая в нее эпизодические перевозки грузов прежде всего «статичными» видами транспорта (через аэродром, порт). И, напротив, интенсивные перевозки грузов тем или иным видом транспорта могут привести к организации инфраструктуры непосредственно на этом виде транспорта.

3. «Командные» пункты (руководство отдела, поста, таможни) располагаются в местах, удобных с точки зрения транспортных коммуникаций и географии, имеющих возможности для надежной телефонной и иных видов связи.

4. Если на карте — схеме явно просматриваются возможности для объединения ряда пунктов таможенного контроля по условиям небольших расстояний, удобных коммуникаций и пр., то данные пункты можно объединить в одно структурное подразделение (отдел, пост). Такое подразделение будет состоять из разноудаленных частей, объединенных в одно целое и под единым руководящим центром.

5. Даже если в каком-либо регионе в момент изучения обстановки не зафиксированы экспортно-импортные перевозки, возможности для охвата таможенным контролем и данных площадей должны создаваться.

6. Степень надежности в работе структурных оперативных подразделений обязательно учитывается. Она зависит от многих факторов и прежде всего:

• количественных — количество оформляемого в день, которое приходится на одного работника таможни; Примечание. При расчетах это количество должно составлять в среднем до 10 отправок в день.

• географических — удаленность мест контроля от базы подразделения;

• организационных — возможности к расширению зоны деятельности подразделений, увеличение количества решаемых задач, взаимоподстраховка;

• кадровых — степень квалификации работников таможни, их взаимозаменяемость;

• материально-технических — наличие в подразделении средств связи, автотранспорта, средств организационной техники и т.д.

7. Специфика транспортных перевозок в принципе не исключает друг друга, а дополняет. К тому же транспортные перевозки могут хорошо вписываться в административное деление города или области, что также важно при разработке плана — концепции. В основной (аналитической) части вся содержательная сторона преследует только одну цель: создание автономно работающей сети таможенного контроля, т.е. системы. Звенья этой системы рассеяны на обширной территории, и важно помнить, что они должны взаимодействовать и взаимодополнять друг друга, причем все обязаны демонстрировать в работе единые требования и подходы при решении задач, связанных с контролем и пропуском через таможенную границу грузов, транспортных средств, багажа пассажиров, при начислении и взимании таможенных платежей, в вопросах борьбы с контрабандой и нарушением таможенных правил, etc.

3.3 Заключительная (синтетическая) часть

Завершающий шаг в структуре плана — концепции — заключение, как правило, очень краткое, но важное тем, что в нем приводятся конкретные предложения: как и с чего начать работу, в какие сроки (этапы), что сделать в первую очередь, во вторую, в последующие. Здесь же могут представляться и основные принципы взаимодействия в работе новых (планируемых) структурных подразделений, а также иные (на взгляд автора) существенные положения, без которых строительство системы будет затруднительно.

IV. Четвертый этап: практическое воплощение плана — концепции и решение «сопутствующих» задач

Если практическое воплощение плана — концепции начинается с «нулевого» цикла, то задачей момента является решение прежде всего двух проблем:

1. Решение кадровых вопросов.

2. Решение т.н. «сопутствующих» задач.

4.1 Решение кадровых вопросов

В настоящее время это, пожалуй, самый тяжелый вопрос для руководителей «внутренних» таможенных органов. Наряду с отсутствием системы отбора и подготовки кадров для таможенных органов дело усугубляется еще и отрывом (децентрализацией) подразделений друг от друга и от руководящего центра. К тому же действует множество факторов «на разъединение» людей. При подборе кадров каждый руководитель должен четко представлять, кто должен занимать то или иное место, т.е. прежде определить круг обязанностей, которые предстоит выполнять, и затем подбирать людей, руководствуясь принципом «Дело и профессионализм — прежде всего». Подразделения целесообразно строить с подбора руководителя. Кадры подбираются из числа тех граждан, которые, во-первых, недалеко живут от места работы и, во-вторых, после прохождения испытательного срока пригодны для выполнения определенных ранее функциональных обязанностей. Из нашего опыта отмечаем следующее:

1. Подготовку вновь принятых работников, а также стажировку опытных работников важно организовать централизованно и на базе руководящего центра. Здесь же проводится и учеба квалифицированных сотрудников, работников среднего звена руководства, как по принципиальным, так и по текущим вопросам таможенного дела. Крупные посты и отделы, звенья которых рассеяны на значительной территории, проводят учебу и другие централизованные мероприятия регулярно, не реже 1 раза в месяц.

2. Постоянная работа с кадрами, решение всех насущных проблем значительно улучшает кадровую ситуацию.

3. Хорошая связь между подразделениями: телефонная, телексная, факсная, компьютерная и т.д. — это фактор, действующий «на соединение», и без него работа крупного таможенного органа в режиме единого звена таможенной системы РФ весьма проблематична. Лучшая методика работы с кадрами: от малого к большему, к овладению обстановкой с помощью новых сотрудников таможенных органов.

4.2 Решение т.н. «сопутствующих» задач

При создании в том или ином регионе системы таможенного контроля каждому руководителю приходится решать ряд вопросов, которые так или иначе осложняют или облегчают движение к цели. Среди таковых отмечаются следующие:

1. Разъяснительная работа среди участников ВЭС, находящихся в регионе деятельности таможенного органа.

2. Взаимодействие с местными органами власти, а также органами правопорядка.

3. Связь с прессой и другими средствами массовой информации.

4. Организационные мероприятия с брокерами, владельцами таможенных складов, декларантами. Перечень «сопутствующих» задач может быть продолжен исходя из местных условий, в которых разворачивается система таможенного контроля. Главное здесь — найти оптимальное решение. Оно также приходит в результате глубокого изучения обстановки и сути вопроса.

V. Заключение: советы руководителям

1. Не начинайте создание сети таможенного контроля, скрупулезно не разобравшись где, что и сколько следует за / из-за границы в зоне деятельности возглавляемого вами подразделения. Строить «в темную» — значит двигаться незнамо куда с завязанными глазами.

2. Изучение оперативной обстановки начинайте с изучения вопроса, какими видами транспорта перевозятся таможенные грузы. Установите рабочий контакт с транспортными организациями, а также со смежными контролирующими и правоохранительными органами.

3. Незаменимую роль в ваших организационных мероприятиях сыграет подробная карта местности с указанными на ней транспортными артериями.

4. Создание плана — концепции — процесс творческий, и вы в нем должны участвовать непосредственно. Перепоручать его кому-либо, тем более на стороне, — значит затем петь чужую песню, выдавая ее за свою и не понимая смысла происходящих процессов. План — концепция обязательно подписывается (утверждается) руководителем таможенного органа и является обязательной к исполнению любыми нижестоящими работниками.

5. Правильно организовать таможенное прикрытие фактически означает — завести автономно работающую систему, все звенья которой имеют достаточный запас прочности, взаимоподстраховываются, гибки, легко управляемы.

6. В разработанной вами системе таможенного контроля все должно быть продумано до мелочей, так как зачастую мелочи превращаются в губительные факторы, перечеркивающие усилия целых коллективов.

7. Работа с кадрами — вопрос № 1 при практическом воплощении намеченных планов и достижении поставленных целей. Организационные мероприятия в условиях внутренних таможен — весьма нелегкая задача и справиться с ней в состоянии действительно неординарные организаторы, которые в совершенстве овладели не только знаниями об оперативной обстановке в своем регионе, но знают и специфику транспортных перевозок, а также основы таможенного дела. Дорогу осилит идущий.

П. В. Волынский 4 октября 1993 года

Разработка П.В. Волынского. Работа защищена авторским правом.

Автор выражает признательность т. т. Васильеву А.Г., Галактионову А.В. и проф. Кисловскому Ю.Г., высказавшим ценные замечания в процессе подготовки настоящего материала.

---