Письмо ГТК РФ от 10.04.1996 № 01-15/6466

«К вопросу о практике применения таможенного законодательства»

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТАМОЖЕННЫЙ КОМИТЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПИСЬМО

от 10 апреля 1996 г. № 01-15/6466

К ВОПРОСУ О ПРАКТИКЕ ПРИМЕНЕНИЯ ТАМОЖЕННОГО

В соответствии с поручением председателя ГТК России А.С. Круглова направляю Вам справку о практике применения таможенного законодательства, подготовленную Правовым управлением ГТК России к заседанию коллегии ГТК России, состоявшейся 1 марта 1996 г., для изучения и устранения имеющихся недостатков в целях существенного улучшения практики применения таможенного законодательства.

Прошу в обязательном порядке ознакомить с указанной справкой должностных лиц таможенных органов.

I. В ГТК России практика применения таможенного законодательства таможенными органами выявляется посредством:

а) ежемесячных, квартальных и годовых отчетов о правовой деятельности, подготавливаемых юридическими службами таможенных органов;

б) проведения комплексных и целевых проверок работы таможенных органов;

в) участия в разбирательстве дел в судах и рассмотрения протестов прокуроров;

г) работы по линии Отдела контроля за соблюдением законности;

д) рассмотрения жалоб юридических и физических лиц;

е) рассмотрения заявлений, обращений, запросов и оказания платных консультаций юридическим и физическим лицам;

ж) участия в работе различного рода форумов, на которых присутствуют представители участников внешнеэкономических связей, в том числе чтение лекций;

з) анализа публикаций в средствах массовой информации;

и) рассмотрения запросов таможенных органов;

к) участия в работе семинаров и тому подобных мероприятий, проводимых таможенными органами.

Только в рамках отчетов о правовой деятельности (а на каждый месяц дается отдельная тема) от юридических служб по состоянию на 1 января 1996 года поступило более 2550 аналитических материалов объемом более 38000 страниц (Материал № 1 будет представлен во время заседания). Правовое управление обобщает эти материалы и использует их для работы при подготовке новых и изменении действующих нормативных актов (Материал № 2 будет представлен во время заседания).

Практикуется также совместная работа по конкретному вопросу, например, изменение Таможенного кодекса России (Материал № 3 будет представлен во время заседания), подготовка новых положений о таможенных органах.

II. На основе работы, которая проводится посредством указанных в пункте I Справки методов, можно прийти к двум основным выводам.

а. Если рассматривать практику применения таможенного законодательства таможенными органами в общем контексте состояния и развития таможенной системы России, т.е. с учетом следующих факторов:

• общей ситуации в стране, вызванной переходом от одной политико-экономической системы к другой, полной сменой средств и методов государственного воздействия на экономику и общественную жизнь и т.п.;
• радикального изменения таможенной системы страны — от монополии внешней торговли к реализации государственных задач через активную таможенную политику;
• формирования в стране принципиально новой таможенной службы, основные задачи, статус, функции и полномочия которой были сформулированы и законодательно закреплены в 1993 году, т.е. 2,5 года тому назад, причем этот процесс еще не завершен;
• потребности в качественно ином кадровом составе таможенников (100 процентов личного состава необходимо было обучить с азов либо полностью переобучить), то существующую сегодня практику применения таможенного законодательства можно признать нормальной.

б. Если рассматривать практику применения таможенного законодательства таможенными органами через призму задач и требований к таможенной службе, предъявляемых Таможенным кодексом России и высшими государственными органами страны, то такая практика во многих случаях далека от того, чтобы считать ее неудовлетворительной.

Среди наиболее важных проблем выделяются следующие.

1. Поверхностный уровень знаний сотрудниками таможенных органов Таможенного кодекса России и нормативных актов ГТК России. Особенно тревожит то, что и уровень профессиональных знаний руководителей различных звеньев не превышает общего уровня. Кадровый вопрос — главный вопрос для практики применения таможенного законодательства. В подтверждение этого можно сослаться хотя бы на следующий пример. В ГТК России поступает множество запросов, ответы на которые уже даны в Таможенном кодексе России либо нормативных актах ГТК России. Из этого можно сделать нелицеприятный вывод о том, как применяется таможенное законодательство в целом.

2. Правовой нигилизм. Таможенный кодекс России и нормативные акты ГТК России рассматриваются как «рекомендации», «пожелания», в лучшем случае — как общее руководство к действию, но не как документы, которые должны неукоснительно соблюдаться. Хотя такое отношение к праву сформировалось не сегодня, но кардинальных изменений, как этого требуют новые реалии в государстве и обществе, не произошло. Один весьма примечательный пример, который достаточно характерно высвечивает всю ситуацию в целом. После выхода Постановления Правительства Российской Федерации № 1322 (о перемещении товаров и транспортных средств физическими лицами) и приказов ГТК России от 1994 г. № 408 и № 416 мы зафиксировали более 20 писем из таможен на тему несправедливости этого Постановления и приказов ГТК России. Многие нормативные акты ГТК России, в том числе и зарегистрированные в Минюсте России, на местах ставятся под сомнение относительно их законности.

При выяснении оснований для таких сомнений и выявляется крайне слабая ориентация в российском праве, отсутствие логики, тем не менее вывод делается однозначно.

3. Самовольные действия вопреки прямо и однозначно написанному в Таможенном кодексе Российской Федерации и нормативных актах ГТК России либо такое понимание и такое исполнение правовых норм, которые идут в обратном направлении от их содержания. Особую тревогу вызывает то, что всем таким действиям присуща одна ориентация — потери для федерального бюджета. Самовольных действий или произвольного толкования, которые вели бы к увеличению поступлений в федеральный бюджет, не зафиксировано.

4. Ряд региональных таможенных управлений обособились от ГТК России до такой степени, что начали создавать свое собственное законодательство. Дело иногда доходит до того, что РТУ игнорируют предписания об отмене своих незаконных правовых актов, в результате чего суды принимают решения, приносящие таможенной службе прямые материальные потери.

III. Основными направлениями исправления негативных явлений, имеющихся в практике применения таможенного законодательства таможенными органами, видятся следующие:

а) принятие более действенных мер по повышению профессиональной подготовленности таможенников;

б) усиление общей дисциплины и повышение требовательности в таможенной службе;

в) большие резервы имеются в правильном использовании такого звена таможенной службы как региональное таможенное управление.

В настоящее время РТУ еще не нашли своего места в таможенной службе.

Если сравнивать две управленческие структуры (ГТК и РТУ), то нельзя не прийти к выводу, что результативность деятельности обратно пропорциональна численности (численность аппарата ГТК России — 491 единица; численность аппарата РТУ (без функциональных управлений) — 3452 единицы). ГТК России буквально завален рядовыми, не требующими глубокой проработки запросами таможен, что во многом лишает ГТК России возможности заниматься разрешением стратегических проблем таможенного дела. Причем, во многих запросах указывается, что обращение в РТУ не дало никаких результатов. Сами РТУ по запросам таможен часто выполняют только функции «почтового ящика» — перенаправляют эти запросы в ГТК России без какого-либо анализа, без своего видения проблемы и без каких-либо предложений. За все время в Правовое управление не поступило ни одного запроса РТУ, в котором говорились бы о своем видении проблемы и которое бы сопровождалось выработанными предложениями по урегулированию этой проблемы;

г) усиление контроля за деятельностью таможен по реализации таможенного законодательства. Нам представляется, что именно в этом должна заключаться одна из основных задач РТУ. Целесообразно рассмотреть вопрос о выделении в РТУ специальных структур, которые бы организовывали систематические комплексные и целевые проверки деятельности таможен. Помимо «вертикальной» системы контроля нелишней представляется и «горизонтальная» система контроля в таможнях. Такую функцию могли бы выполнять юридические службы;

д) упорядочение структуры таможенных органов. В частности, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о подразделении в РТУ и таможнях, которые занимались бы «льготными» таможенными режимами (временный ввоз, переработки, реимпорт, реэкспорт), а также лицензируемой деятельностью в области таможенного дела (таможенный склад, склад временного хранения, свободный склад, магазин беспошлинной торговли, таможенный брокер, таможенный перевозчик, специалист по таможенному оформлению). В части «льготных» таможенных режимов взаимодействие этого подразделения с отделами таможенного оформления могло бы быть построено по аналогии взаимодействия отделов таможенной стоимости и валютного контроля с отделами таможенного оформления.

IV. В 1995 г. в практике применения таможенного законодательства таможенными органами выявилась еще одна тенденция: увеличение числа обращений юридических и физических лиц в арбитражные суды и суды общей юрисдикции с исками и жалобами на решения, действия или бездействие таможенных органов и их должностных лиц. Если в 1993 — 1994 гг. обращения в судебные органы лиц носили эпизодический характер, то анализ практики в 1995 г. показывает, что в правовой деятельности таможенных органов формируется, по сути, целостное направление.

Если в 1994 г. общее число судебных дел с участием таможенных органов составило 487, стоимостная оценка которых 48 миллиардов рублей, то по данным за 1995 г. это число составило 1688 дел на сумму более 277,7 миллиардов рублей. В ряде таможен каждые 3 — 6 дней в суде рассматривается дело (Кингисеппская, Омская, Новгородская, Краснодарская). С учетом динамики роста (более 300 процентов) ожидаемое количество судебных дел в 1996 г. может составить 4500 (600 миллиардов рублей), в 1997 г. — 8000 (2 триллиона рублей), а к 2000 — более 15000 (3 — 5 триллиона рублей). Этот процесс вполне закономерен. Однако ситуация вызывает обеспокоенность тем, что результаты такой деятельности могут быть весьма негативными: моральные и материальные потери, которые возникают в результате проигранных в судах дел с участием таможенных органов, становятся все более значительными. Так, если в 1994 г. по всем проигранным делам финансовые потери таможенных органов (возврат таможенных пошлин и налогов, судебные издержки, возмещение материального ущерба и т.д.) составили около 10 миллиардов рублей (25% от общей стоимостной оценки), то в 1995 г. эта цифра составляет уже 54 миллиарда рублей (20% от общей стоимостной оценки дел). Из общего числа дел в 1995 г. (1688) таможенными органами проиграно 431 дело (30% от общего числа рассмотренных дел).

Управление провело выборочный анализ 93 проигранных дел, который показал следующее. 61 дело таможенными органами проиграно исключительно по вине самих таможенных органов, что составляет 66 процентов. Наибольшее количество проигранных дел связано с привлечением лиц к ответственности за нарушения таможенных правил. «Лидирующие» позиции по проигранным делам занимают Пермская (75% от общего числа рассмотренных дел), Костомукшская (67%), Астраханская (60%), Мурманская (55%), Омская (51%), Алтайская (50%), Балтийская (47%), Липецкая (43%), Красноярская (43%) таможни. Наиболее характерными причинами, повлекшими принятие решений не в пользу таможенных органов, являются:

• несоблюдение процессуальных сроков и порядка рассмотрения дел о нарушении таможенных правил;
• отсутствие аргументированной позиции таможни либо слабый уровень знаний таможенного законодательства;
• слабая ориентация судей в таможенном законодательстве.

Причем, если раньше практически все судебные споры были связаны с делами о нарушении таможенных правил, то в 1995 г. такие дела составили только 62%. Но и споры по делам о нарушении таможенных правил становятся качественно иными — например, о невозвращении валютной выручки, о занижении таможенной стоимости, о классификации товаров.

Представляется, что настала пора рассмотреть вопрос об организационном подкреплении системы судебно-правовой защиты таможенных органов. Предлагается создать в правовом управлении отдел, который бы занимался этими вопросами.

V. Существенного улучшения практики применения таможенного законодательства вряд ли можно ожидать без решения вопроса об укреплении юридических служб.

Деятельность юридических служб таможенных органов сталкивается с рядом организационных и кадровых проблем и трудностей.

а) Юридические службы образованы в соответствии с Приказом ГТК России от 11 мая 1994 г. № 189. При выделении численности юридическим службам в 1994 г. учитывались те задачи, которые должны были выполнять юридические подразделения на начальном этапе организации (формирование службы, подбор квалифицированных кадров, общая юридическая помощь в условиях отсутствия нормативно закрепленных задач и функций. Значительное расширение и усложнение функций (Приказ ГТК России от 23 сентября 1994 г. № 485) не было подкреплено штатной численностью. В 1995 г. ГТК России буквально с каждым месяцем повышал планку требований к юридическим службам. В результате, на сегодняшний день сложилась ситуация, когда численность юридических служб совершенно не соизмерима с объемом решаемых задач, да и с их вкладом в общее дело. Труд в юридических отделах является самым интенсивным. Сейчас и профессиональная подготовленность сотрудников большинства юридических служб существенно выделяется на общем фоне, хотя стаж их работы в таможенных органах не превышает 1 — 2 лет.

Несмотря на то, что выделенная ГТК России численность для юридических служб таможенных органов была символической, ряд руководителей таможенных органов после издания Приказа ГТК России от 27.04.95 № 289 «О расширении прав руководителей таможенных органов при проведении организационно-штатных мероприятий» поспешили сократить имеющуюся численность юридических служб. Непонятна ситуация, когда, с одной стороны, начальники региональных таможенных управлений сократили штатную численность юридических служб, а, с другой — начальники таможен направляют в ГТК России предложения о выделении дополнительной численности для юридических служб (конкретные данные о численности юридических служб приведены в Приложении). Кроме того, важность и необходимость хорошо организованной юридической службы в таможенном органе воспринимается рядом руководителей весьма неоднозначно. Нередко руководители таможенных органов отдают предпочтение структурным подразделениям правоохранительного блока, отделам таможенного оформления. В Шереметьевской, Одинцовской таможнях до настоящего времени юридические службы практически не созданы.

б) Резко увеличился объем и сложность аналитической работы, проводимой юридическими службами. К примеру, чтобы подготовить анализ практики применения нормативно-правовых актов по теме «таможенные платежи и льготы по таможенным платежам» требуется обобщить правоприменительную практику и проанализировать более 500 документов. Решить такую задачу только силами юридической службы невозможно, необходимо привлекать для этой работы сотрудников других структурных подразделений. Даже и в самих юридических отделах, прежде всего в региональных таможенных управлениях требуется создание аналитических групп юридических отделов в региональных таможенных управлениях.

в) Юридические службы таможенных органов не обеспечены всеми нормативно-правовыми актами, в таможенных органах не созданы юридические библиотеки, копии поступающих нормативных актов ГТК России не передаются в юридические службы для взятия на юридический учет, все имеющиеся в таможенных органах нормативные документы не сконцентрированы в юридической службе, практически отсутствуют правовые акты о таможенном деле, изданные в бывшем Союзе ССР. Усилия, которые предпринимают руководители юридических служб для налаживания работы по формированию юридической библиотеки, не всегда находят поддержку у руководителей таможенных органов. Средства, выделенные на эти цели, ничтожно малы. Большая часть имеющейся в юридических службах юридической литературы сформирована за счет личных библиотек сотрудников. Кроме того, в ряде регионов Российской Федерации практически отсутствует возможность приобретения такой литературы. Региональные таможенные управления проявляют пассивность в налаживании этой работы.

г) Юридические службы таможенных органов крайне слабо оснащены необходимыми материально-техническими средствами. Несмотря на то, что Приказом ГТК России от 23.09.94 № 485 предусматривалось еще в 1994 г. обязательное целевое обеспечение юридических служб компьютерами, факсами и ксероксами, до настоящего времени соответствующие структуры ГТК России не выполнили требования указанного Приказа.

В настоящее время юридические службы таможенных органов обеспечены:

компьютерами на 22% от минимально необходимого;

факсами на 8%;

ксероксами на 45%.

Усилия, предпринимаемые Правовым управлением, до настоящего времени не дали существенных положительных результатов.

Отсутствие, например, компьютеров не позволяет иметь в юридических подразделениях информационно-правовую систему «Юрист-2», которая крайне необходима для практической работы. Правовое управление к середине 1996 г. уже будет иметь полнотекстовую ИПС «Юрист-2», но использовать ее в юридических отделах не смогут из-за отсутствия компьютерной техники.

д) Руководители таможенных органов отдают приоритет в комплектовании правоохранительным подразделениям таможенных органов, юридические же службы комплектуются по остаточному принципу. Кроме того, региональные таможенные управления слабо используют в своей практике организацию специальных курсов для повышения квалификации сотрудников юридических служб.

Вопрос привлечения в юридические подразделения наиболее квалифицированных кадров тесно увязан с уровнем заработной платы в таможенных органах. В ряде таможен с трудом приходится удерживать квалифицированных юристов, которым в коммерческих организациях предлагается заработная плата в 5 — 10 раз выше. В отношении работников других профессий эта проблема не имеет такой остроты.

е) В течение 1995 г. выявилась проблема правового статуса сотрудников, работающих в юридических службах. Должность инспектора прерывает стаж работы по специальности. Полагаем необходимым внести дополнения в наименование должностей сотрудников, работающих в юридических службах таможенных органов, в виде «главный инспектор — юрисконсульт», «ведущий инспектор — юрисконсульт», «старший инспектор — юрисконсульт», «инспектор — юрисконсульт».

ж) Статус и значение юридической службы в таможенных органах неоправданно занижены. Если юридическая служба таможенного органа осуществляет правовую работу для всех структурных подразделений таможенного органа и несет ответственность за состояние всей выполняемой в таможенном органе правовой работы, то разумно ожидать, что это будет проявляться при присвоении специальных званий, установлении максимально возможного уровня должностного оклада, установлении процентных надбавок к должностных окладам за выполнение особо важной работы и т.д. Однако, этого не происходит.

з) При обобщении практики применения таможенного законодательства сотрудники юридических служб встречаются с тем, что их заключения по тому или иному правовому вопросу применения нормативных актов не принимаются за основу принимаемых решений в таможенном органе. Несмотря на то, что Общим положением о юридическом отделе, юридической группе, юрисконсульте таможенного органа Российской Федерации, утвержденного Приказом ГТК России от 23.09.94 № 485, юридическая служба выполняет функцию головного юридического подразделения таможенного органа, на практике руководители таможенных органов и подразделений таможенных органов это обстоятельство игнорируют.

VI. В целях устранения некоторых из отмеченных недостатков и создания условий для существенного улучшения практики применения таможенного законодательства коллегии ГТК России представляется проект решения по обсуждаемому вопросу.

(в количественно выражении)

Наименование там. органа	Кол-во исков, рассмотренных в судебных органах, в которых стороной является там. орган (вкл. по делам о НТП)	Кол-во рассмотренных дел, решения по которым приняты в пользу там. органа	Процентное соотношение кол-ва рассм. дел и кол-ва дел, решения по кот. приняты в пользу там. органа (в %)	Кол-во рассмотренных дел, решения по которым приняты не в пользу там. органа	Процентное соотношение кол-ва рассм. дел и кол-ва дел, решения по кот. приняты не в пользу там. органа (в %)
ДВТУ	85 (39)	50	59	18	21
УТУ	124 (60)	76	60	34	27
КТУ	47 (16)	38	81	4	9
СКТУ	277 (153)	178	64	72	26
ВСТУ	57 (17)	34	60	18	32
ЗТУ	252 (135)	157	62	57	23
ЗСТУ	160 (92)	84	53	70	44
ТТУ	8 (8)	7	88	1	13
ДТУ	8 (3)	5	63	3	38
ПТУ	117 (77)	81	69	27	23
СЗТУ	510 (425)	267	52	121	24
МТУ	30 (15)	20	67	3	10
Там. центр. подчинения	13 (10)	9	69	1	8
ВСЕГО	1.688 (1.050)	1.006	60	429	25

(в стоимостном выражении)

Наименование там. органа	Кол-во исков, рассмотренных в судебных органах, в которых стороной является там. орган (вкл. по делам о НТП)	Стоим. оценка рассм. дел в судебных органах (руб.)	Стоим. оценка рас. дел, решения по кот. приняты в пользу там. органа (в руб. и в % от стоим. оценки рас. дел)	Стоим. оценка рас. дел, решения по кот. приняты не в пользу там. органа (в руб. и в % от стоим. оценки рас. дел)
ДВТУ	85 (39)	47.889.094.289	23.858.743.753 (50)	4.632.666.601 (10)
УТУ	124 (60)	7.902.413.294	6.388.925.475 (81)	363.710.110 (5)
КТУ	47 (16)	1.862.672.142	1.169.284.332 (63)	434.277.823 (23)
СКТУ	277 (153)	15.874.809.312	5.086.859.156 (32)	4.689.219.964 (30)
ВСТУ	57 (17)	13.475.947.223	4.425.185.080 (33)	8.229.489.530 (61)
ЗТУ	252 (135)	82.066.926.413	76.299.226.883 (93)	5.063.140.471 (6)
ЗСТУ	160 (92)	3.232.144.389	2.598.818.278 (80)	172.300.688 (5)
ТТУ	8 (8)	3.812.748.391	3.068.488.490 (80)	721.891.167 (9)
ДТУ	8 (3)	285.792.750	115.008.000 (40)	49.784.750 (17)
ПТУ	117 (77)	15.191.313.402	5.846.354.111 (38)	800.417.696 (5)
СЗТУ	510 (425)	80.459.057.912	14.538.366.401 (18)	29.304.424.238 (36)
МТУ	30 (15)	2.755.393.440	1.936.962.818 (70)	74.668.895 (3)
Там. центр. подчинения	13 (10)	2.920.765.071	2.015.837.171 (69)	71.500.000 (2)
ВСЕГО	1.688 (1.050)	277.729.078.028,00	147.348.059.948 (53)	54.607.491.933 (20)

Наименование там.	Кол — во	Стоим. оценка рас. дел,	Кол-во дел, проигр. по вине там. органов и в % от общего числа проигранных						Кол-во решений, принят.
органа	проигранных дел	решения по кот. приняты не в пользу тамож. органов (в тыс. руб.)	всего	недост. аргум. своих требований	неправ. квалиф. действий лиц	наруш. процесс., сроков и действий	необос. требов. там. органов	халатность и др. причины	не в пользу там. орг. в рамках компет. суд. орг.
1. ДВТУ	1	-	1 (100%)	-	-	1 (100%)	-	-	-
2. УТУ	13	773.123	6 (46%)	2 (15%)	1 (8%)	1 (8%)	1 (8%)	1 (8%)	7 (54%)
3. КТУ	1	21.093	1 (100%)	-	-	-	1 (100%)	-	-
4. СКТУ	20	130.192	12 (60%)	5 (25%)	2 (10%)	1 (5%)	1 (5%)	3 (15%)	8 (40%)
5. ЗТУ	8	158.599	7 (87,5%)	2 (25%)	-	2 (25%)	3 (37,5%)	-	1 (12,5%)
6. ЗСТУ	18	971.188	12 (67%)	5 (28%)	1 (5,5%)	4 (22,2%)	1 (5,5%)	1 (5,5%)	6 (33,3%)
7. ПТУ	12	113.820	7 (58%)	4 (33,3%)	1 (8,3%)	1 (8,3%)	1 (8,3%)	-	5 (41,6%)
8. СЗТУ	20	3.232.362	15 (75%)	8 (40%)	3 (15%)	2 (10%)	2 (10%)	-	5 (25%)
ВСЕГО	93	5.400.378	61 (66%)	26 (28%)	8 (8,6%)	12 (13%)	10 (11%)	5 (5,3%)	32 (34%)

---