Отчет о проверке центральных аппаратов Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом, Российского фонда федерального имущества, Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе России

(утв. Счетной палатой РФ)

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОТЧЕТ О ПРОВЕРКЕ ЦЕНТРАЛЬНЫХ АППАРАТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОМИТЕТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО УПРАВЛЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ, РОССИЙСКОГО ФОНДА ФЕДЕРАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА, ФЕДЕРАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО ДЕЛАМ О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ) ПРИ ГОСКОМИМУЩЕСТВЕ РОССИИ

1. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОВЕРКИ

1.1. Основания

Постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 20.10.95 № 1239-1 ГД и коллегии Счетной палаты РФ от 18.10.95 № 21.

1.2. Цели

1. Тематическая проверка и оценка эффективности использования федеральной собственности, включая распоряжение имуществом (в т.ч. его приватизацию, продажу), находящимся в федеральной собственности, и управление закрепленными в федеральной собственности пакетами акций приватизированных предприятий;

2. Проверка законности, эффективности и целесообразности использования средств, полученных от приватизации государственного и муниципального имущества или от использования федеральной собственности.

3. Оценка деятельности Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом (далее ГКИ), Российского фонда федерального имущества (далее РФФИ) и Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе России (далее ФУДН) по обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации государственного и муниципального имущества и доходов от федеральной собственности;

1.3. Предмет

Нормативная база, организация и итоги деятельности по владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью.

1.4. Объект

Центральные аппараты ГКИ, РФФИ и ФУДН.

1.5. Документы, изученные в ходе проверки

• законы Российской Федерации;
• указы Президента Российской Федерации;
• постановления Правительства Российской Федерации;
• ведомственные нормативные акты;
• ведомственная распорядительная документация;
• первичная документация проверяемых организаций;
• бухгалтерская и финансовая отчетность;
• статистические данные о состоянии экономики;
• заключения и отчеты различных организаций и комиссий, в т.ч. иностранных, о состоянии российской экономики и ходе приватизации.

1.6. Участники проверки

1.6.1 Руководство проверкой

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации Соколов В.С.

1.6.2 Оперативное руководство и координация работы комиссий

Главный инспектор Счетной палаты Мешалкин В.И.

1.6.3 Составы комиссий по проверке:

Госкомимущества России

1. Бойко А.Н. — начальник инспекции Счетной палаты Российской Федерации (руководитель)

2. Кулак О.М. — ведущий инспектор Счетной палаты Российской Федерации

3. Кормнова Л.А. — старший инспектор Счетной палаты Российской Федерации

4. Шаронова А.К. — старший инспектор Счетной палаты Российской Федерации

5. Губинец М.Ф. — главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации

6. Грицко С.М. — старший инспектор Счетной палаты Российской Федерации

7. Таперо Н.М. — старший инспектор Счетной палаты Российской Федерации

8. Сотская А.Н. — старший инспектор Счетной палаты Российской Федерации

привлеченные специалисты:

9. Гришин В.Н. — эксперт — консультант

Российского фонда федерального имущества

1. Никулищев Е.И. — главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации (руководитель)

2. Грибов В.М. — ведущий инспектор Счетной палаты Российской Федерации

3. Давыдова О.П. — старший инспектор Счетной палаты Российской Федерации

4. Славина Р.А. — старший инспектор Счетной палаты Российской Федерации

привлеченные специалисты:

5. Макиров Э.К. — эксперт — консультант

6. Ефимова Л.Л. — эксперт — консультант

7. Дудыкина Г.С. — эксперт — консультант

Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе России

1. Хохлов О.А. — главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации (руководитель)

2. Иванов В.Н. — главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации

3. Филимонов С.Т. — главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации

4. Тулупова В.П. — ведущий инспектор Счетной палаты Российской Федерации

5. Алексеева Т.А. — старший инспектор Счетной палаты Российской Федерации

6. Жуковский С.В. — ведущий специалист Счетной палаты Российской Федерации

привлеченные специалисты:

7. Дитятев В.Л. — эксперт — консультант

8. Философов Л.В. — эксперт — консультант

1.6.4 Проверка финансово-хозяйственной деятельности

проводилась специалистами аудиторского направления по контролю расходов на государственное управление и правоохранительные органы, возглавляемого Кушнарем А.Л., оперативное руководство и координация проверки осуществлялись начальником инспекции Счетной палаты Пытко В.Г.

1.6.5 Анализ экономического и финансового аспектов

приватизации

1. Соколов В.С. — аудитор Счетной палаты Российской Федерации

2. Бойко В.В. — главный инспектор Счетной палаты Российской Федерации

2. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

2.1. Предпосылки приватизации

Оценка деятельности учреждений, ответственных за осуществление политики приватизации, требует хотя бы краткого анализа как самой проводимой политики, так и ее истоков.

В свою очередь оценка последствий приватизации не может быть дана в рамках самого процесса приватизации. Необходимо коснуться более общих вопросов.

Понятие и явление собственности весьма сложны и в теоретическом отношении и еще более многообразны в практическом плане.

Сразу же отметим, что необходимость кардинальных преобразований, в том числе, форм собственности в нашей стране была и остается объективной потребностью.

Жестокая централизация, сосредоточение в руках государства всей полноты управления хозяйственной деятельностью давно стали главным, решающим тормозом в развитии отечественной экономики. Поэтому вопрос децентрализации был ключевым во всей проблеме преобразований, в том числе применительно и к государственной собственности, как практически единственной форме собственности в СССР.

Однако, как показывает мировой и имеющийся отечественный опыт, проблему преобразования форм собственности нельзя сводить к какому-то простому процессу, в частности, только к приватизации, т.е. передаче государственной собственности в частное владение (частные руки).

Дело в следующем. Собственность имеет две сущности, два взаимосвязанных проявления.

С одной стороны, это владение, обладание имуществом или в обыденном понимании само имущество. С другой стороны — это конкретная совокупность всех экономических отношений общества.

По мере развития, усложнения производительных сил общества прежде всего за счет постоянно возрастающей роли и доли интеллектуальной, научной составляющей меняется само содержание понятия собственности — имущества, например, уже вполне распространенным является понятие «интеллектуальное имущество».

Принципиально меняются и производственные отношения, т.е. меняется понятие собственности в его втором проявлении. Рост производительности труда за счет наукоемких технологий, новых подходов в организации производства приводят к постепенному вытеснению человека из сферы материального производства; происходит замена одних производственных отношений другими, т.е. такими, когда отношения между людьми в процессе производства преобразуются в отношения между неодушевленными элементами производительных сил. При этом все большее число людей через науку, образование, организацию, управление производственным процессом влияет на эффективность производства и тем самым все меньшее число людей непосредственно участвует в материальном производстве, соответственно все более выраженный общественный характер приобретает собственность.

В этом и состоит сущность постепенного «уничтожения» частной собственности: от частного (единоличного) владения физическими средствами производства к общественному формированию, управлению и владению постоянно возрастающей долей всей совокупности производительных сил общества. Такова главная тенденция и сущность происходящих преобразований в области собственности и производственных отношений во всем цивилизованном мире, начиная с середины XX столетия.

В нашей стране, в СССР, была сделана попытка опередить историю, забежать вперед. «Обобществление» было произведено без учета реального уровня развития производительных сил. Однако, с одной стороны, это позволило сделать мощный рывок в развитии науки, наукоемких производств, образовании, в создании широкого слоя высококвалифицированных работников; с другой стороны — обусловило и привело в конечном счете к резкому снижению эффективности всего народнохозяйственного механизма.

Поэтому проблема разгосударствления, децентрализации как глобальная задача, а применительно к собственности — как специфическая задача — имела для страны объективную основу и актуальнейшую потребность.

С рассматриваемых позиций в момент начала приватизации прежде всего необходимо было определить границу допустимого разгосударствления, т.е. в структуре производительных сил выделить ту часть, которая действительно является общественным достоянием. Задача эта не очень сложная, ибо здесь речь идет о производствах, требующих усилий всего общества через долговременные программы научных исследований, подготовки высококвалифицированных кадров и огромные капитальные вложения, т.е. создания и поддержания таких производств, которые в принципе неосуществимы в рамках частного капитала. Об этом свидетельствует весь мировой опыт.

«Решительность», радикализм реформаторов первой волны был построен не только на игнорировании этого обстоятельства. До сих пор они пытаются убедить общественное мнение и специалистов внутри страны в том, что отечественная промышленность ни по одному виду продукции, кроме военной, не обладала и не обладает конкурентоспособностью на мировом рынке. Позиция, легко опровергаемая реальной статистикой, но тем не менее до сих пор играющая роковую роль в осуществлении экономической политики и, в частности, приватизации.

Кроме того, при определении границы разгосударствления необходимо было конечно учитывать и специфические особенности нашей страны, в частности, природно-климатические условия, огромные расстояния, исторические традиции и, конечно, вопросы военной безопасности.

Определение границы разгосударствления с указанных позиций не означало неизменность, консервацию старых методов управления в зоне прямых государственных интересов. Наоборот, именно в этой сфере наиболее острой и актуальной проблемой была потребность поиска и выработки методов управления и организации, адекватных высочайшему уровню, соответствующему мировому, развитию производительных сил. Это означало в практическом плане одновременную постановку и решение двух равноценных задач:

• разгосударствление, приватизация в том секторе экономики, который не соответствовал современному уровню развития производства;
• активная политика в выработке наиболее эффективных способов управления и организации в государственном секторе экономики.

Мировой опыт однозначно свидетельствует, что в современных условиях эффективность экономики в минимальной степени зависит от формы собственности и в максимальной — от качества управления.

Вместо этого в основу процесса было положено утверждение о недопустимости прямого участия государства в хозяйственной деятельности — тезис, взятый из теоретического арсенала прошлого века и противоречащий мировому опыту второй половины XX века.

Как следствие этого постулата началось последовательное, целенаправленное разрушение прежде всего наукоемкой составляющей отечественных производительных сил, интеллектуального потенциала и, самое главное, той среды, которая в состоянии его поддерживать и усиливать.

Приватизация было организована как формально-юридический процесс смены собственника (владельца) материального имущества. В понятие имущества, как правило, не включалась интеллектуальная компонента. Только за счет этого стране нанесен трудноизмеримый ущерб. При этом вопросы управления только сейчас по истечении четырех лет начинают возникать, не имея под собой практически никакой базы для их разрешения.

Игнорирование организаторами и исполнителями процесса приватизации — второй сущности собственности — как совокупности производственных отношений отбросило страну на многие годы назад.

Разрушение той части производительных сил и построенных на них производственных отношений, которые отличают современное, цивилизованное постиндустриальное государство, отодвинуло Россию к странам, только вступающим на этот путь развития.

Официально признанным является тот факт, что за годы реформ структура российской экономики изменилась в сторону увеличения доли сырьевых отраслей и отраслей низшей степени переработки. Так, если в СССР доля ТЭК составляла около 8%, то сейчас эта доля превышает одну треть. При общем снижении уровня производства на 51% в 1995 году к 1990 году снижение объемов производства в легкой промышленности составило в 6 (!) раз; в пищевой — в 2,5 раза; в машиностроении — в 2,5 раза.

Общие итоги приватизации нельзя рассматривать вне рамок всей проводимой экономической политики, особенно в части финансово — кредитных отношений.

Нарушение системы денежного обращения, в результате чего возникло массовое явление неплатежеспособности, особенно в производствах с длительным, наукоемким циклом, неслучайно. Создана «объективная» предпосылка, возможность объявить любое предприятие банкротом и, соответственно, продать его за бесценок.

В практике наиболее развитых стран мира действует следующее правило, характеризующее мониторизацию (денежное обеспечение) валового внутреннего продукта (ВВП): стоимость ВВП равняется массе денег, находящихся в обращении (Западная Европа); в США денежная масса превышает на 20% стоимость ВВП; в России уровень обеспеченности с 76% в 1991 году снизился до 8,5% в 1995 году, т.е. рублевая масса, находящаяся в обращении, ниже нормы в 10 — 12 раз.

Направленность этой политики хорошо иллюстрируется статистикой. Так, например, за 1995 год производство алюминия в стране выросло на 9% к уровню 1994 года, а производство алюминиевого проката составило лишь 51% от объемов 1994 года. К настоящему времени алюминиевая промышленность почти полностью контролируется иностранным капиталом (результат приватизации!). Уже в силу подобных явлений как бы само собой отпадает возможность развития современных, «цивилизованных» отраслей народного хозяйства.

2.2. Краткая история

Приватизация началась в стране в 1988 г., после принятия Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)» и осуществлялась в отсутствие необходимой нормативной базы. Ее реальные размеры в масштабах страны до сих пор неизвестны <*>.

<*> По оценкам Организации экономического сотрудничества и развития (Экономические обзоры, Российская Федерация, 1995 г., стр. 52) «Летом 1992 г., до начала осуществления программы приватизации, 2 тыс. предприятий уже были приватизированы стихийно». Постановлением Верховного Совета РСФСР от 03.07.91 «О порядке введения в действие Закона РСФСР „О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР“ ГКИ поручено до 01.10.91 осуществить проверку приватизации, осуществленной до момента издания Закона: договоров аренды с правом выкупа, заключенных без проведения аукциона; законности передачи имущества госпредприятий на баланс кооперативов, АО и товариществ; иных правонарушений при сделках приватизации и принять меры по их расторжению. Однако эта работа ГКИ выполнена не была.»

Лишь только в 1991 г. начата разработка законодательства по приватизации. Начало положено Законом РФ от 03.07.91 № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» (далее — Закон о приватизации) и до середины 1992 г. Верховным Советом РФ был принят ряд законов и постановлений, регламентирующих процессы приватизации и банкротства хозяйствующих субъектов. В их числе Закон РФ от 03.07.91 «Об именных приватизационных счетах и вкладах в РСФСР».

Законом о приватизации организация и проведение единой государственной политики приватизации, включая ее нормативное и методическое обеспечение, были возложены на ГКИ и его территориальные подразделения.

В качестве временного владельца и продавца госимущества был определен РФФИ. ГКИ был подотчетен Правительству РФ, РФФИ — Верховному Совету РФ.

ФУДН создан Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 20.09.93 № 926 в целях реализации государственной политики, направленной на предотвращение несостоятельности (банкротства) предприятий, признанных несостоятельными (банкротами) в соответствии с Указом Президента РФ от 07.10.93 № 1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в РФ».

С ноября 1991 года начался этап форсирования приватизации. В его основу положен Указ Президента РФ от 29.12.91 № 341, утвердивший «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 г. (далее — Основные положения программы на 1992 г.). Их реализация началась с 01.01.92. Следующий основополагающий Указ № 66 „Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий“, утвердивший положения, регулирующие практический механизм приватизации был подписан 29.01.92. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий на 1992 г. (далее — Госпрограмма приватизации) была принята Верховным Советом РФ в июне 1992 г. Этим документом были провозглашены следующие цели:»

• повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;
• создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства;
• привлечение иностранных инвестиций; социальная защита населения и развитие объектов социальной инфраструктуры за счет средств, поступивших от приватизации;
• содействие процессу стабилизации финансового положения в Российской Федерации;
• создание условий и организационных структур для расширения масштабов приватизации в 1993 — 1994 гг.

Однако уже в самом начале реализации этой Программы возникли разногласия между законодательной и исполнительной властью о механизме и конечных целях приватизации. В результате концепция и ход приватизации были кардинально трансформированы. Так, даже по мнению западных экспертов: «экономические соображения были во многом подчинены политическим задачам», при этом «почти не принималась во внимание роль управления деятельностью предприятий в повышении их эффективности» <*>.

<*> Экономические обзоры Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Российская Федерация, 1995 г.

Более того, как пишет один из идеологов и теоретиков российской приватизации, сыгравший серьезную роль в выработке практической приватизационной политики, эти провозглашенные в программе цели имели чисто формальный, пропагандистский характер. «Реальная цель ... была лишь одна: временное массовое перераспределение и закрепление прав частной собственности в российском обществе при минимуме социальных конфликтов в расчете на последующие трансакции в пользу действительных эффективных ответственных собственников» <*>.

<*> Рыдгин А.Д., Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее, М., «Республика», 1994.

При этом, как следует из вышеизложенного, государство с позиций идеологов этой политики принципиально не относится к числу эффективных собственников.

Таковы исходные посылки, положенные в основу нормативной базы и практической деятельности по приватизации.

3. НОРМАТИВНАЯ БАЗА

3.1. Формирование нормативной базы

В ходе экономической реформы все многообразие процессов, связанных с преобразованием форм собственности, владением, пользованием и распоряжением ею было сведено к узкой задаче приватизации, т.е. приобретению гражданами и акционерными обществами (товариществами) в собственность у государства и местных органов управления в частную собственность предприятий, цехов, производств, отдельных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов предприятий; долей (паев, акций) государства и местных органах управления в капитале АО (товариществ) ... (Закон о приватизации, ст. 1).

Приватизация проводится на основе Закона о приватизации, указов Президента, постановлений Правительства Российской Федерации и ведомственных нормативных актов. После октября 1993 г. разработка и принятие нормативной базы приватизации полностью осуществлялась исполнительной властью.

Прежним составом Государственной Думы за два года деятельности были приняты: Гражданский Кодекс Российской Федерации (утвержденный Президентом РФ 30.11.94); Закон об акционерном обществе (утвержденный Президентом РФ 24.11.95); Постановления от 09.12.94 № 378-1 ГД «Об итогах первого этапа приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ» и от 24.11.95 № 1392-1 ГД «Об обращении к Президенту РФ о передаче в залог закрепленных в федеральной собственности пакетов акций АО, созданных в процессе приватизации и производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности страны». Однако эти документы не оказали влияния на ход приватизации.

Новый состав Государственной Думы сразу уделил внимание вопросам приватизации и принял два Постановления: от 09.02.96 № 66-2 ГД «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по анализу итогов приватизации» и от 21.02.96 № 102-2 ГД «О ходе приватизации РАО „Норильский никель“ и вызванных этим социально-экономических проблемах и о создании Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания РФ по проверке хода приватизации РАО „Норильский никель“ и вызванных этим социально — экономических проблемах».

Вместе с тем к разработке нормативной базы, регулирующей владение, пользование и распоряжение собственностью, а также преобразование ее из одной формы в другую, федеральная исполнительная власть активно привлекала иностранных специалистов и организации. Только в центральном аппарате Госкомимущества постоянно пользовались услугами в среднем 15 иностранных советников. В разработке принимали участие также международные и зарубежные организации: Европейский банк реконструкции и развития (письмо ГКИ от 13.01.93 № ДВ-184), фирмы «Морган Гренфелл», «Клиффорд Чанс», «Бейн энд компани», «Бейкер энд Маккензи», «Кредит коммерсиаль де Франс», «Купер энд Лайбренд», «Делойт энд Туш», «Уайт энд Кейс», Комиссия Европейских Сообществ и др. В частности, Европейским банком реконструкции и развития было подготовлено «Руководство по приватизации» объемом около 600 страниц, изданное фирмой «Сентрал Юропиан». Несмотря на это, при разработке нормативной базы не был учтен в полной мере положительный мировой опыт преобразования форм собственности, в частности, стран Западной Европы, связанный с фазой постиндустриального развития.

3.2. Состояние нормативной базы на момент проверки

Сформированная таким образом и действующая нормативная база не отвечает целям Госпрограммы приватизации, характеризуется внутренней противоречивостью, взаимоисключающими положениями, нарушением принципа верховенства Закона. Нормы Закона подменяются указами Президента РФ, а последние — инструкциями и положениями ведомственных органов исполнительной власти, которые в свою очередь не исполняются.

Многие нормативные и методические акты межведомственного характера, издаваемые ГКИ, РФФИ и ФУДН, не только произвольно и недопустимо расширительно трактуют акты высших органов законодательной и исполнительной власти, но и вопреки Указу Президента РФ от 21.01.93 № 104 «О нормативных актах центральных органов государственного управления РФ» не проходят правовую экспертизу и регистрацию в Минюсте России. Согласно этому Указу «акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений». Примером служит распоряжение ГКИ от 10.10.95 № 1458-р об утверждении Положения о порядке проведения аукционов на право заключения договоров кредита, залога, находящихся в федеральной собственности акций и комиссии в целях обеспечения поступления в федеральный бюджет на 1995 г. средств от использования принадлежащего государству имущества. В связи с указанным нарушением Счетной палатой РФ направлены письма в адрес Председателя Правительства Российской Федерации и Генпрокуратуры Российской Федерации (приложения 19 и 21). Письмом от 20.02.96 № 7/3-1-1745-95 Генеральная прокуратора проинформировала Счетную палату РФ о сделанном ею представлении в арбитражный суд о расторжении залоговых сделок в связи с их незаконностью (приложение 24).

3.3. Недостатки действующей нормативной базы

Действующая нормативная база приватизации не отвечает уровню производительных сил страны и их дальнейшего развития.

Она не предусматривает возможности учета в процессе приватизации интеллектуальной собственности, современных высоких технологий, наукоемкости производства, ноу-хау (авиационная промышленность, судостроение, ракетно-космическая и т.п.).

Не сформулированы требования к новым собственникам, по защите окружающей среды; правовые и экономические механизмы, ограничивающие размещение на территории страны экологически вредных производств, недопустимое наращивание их объемов.

Не разработаны нормативные акты и механизмы управления госсобственностью во всех ее видах.

Не определены место и роль государственной собственности в обеспечении экономической независимости страны, ее безопасности и обороноспособности.

Не установлен перечень и реальные критерии значимости производств, находящихся в сфере особых интересов государства, где приватизация недопустима. В частности, для предприятий оборонного комплекса <*> и сопряженных с ними предприятий других отраслей <**>. Не определены меры, препятствующие утрате госконтроля за стратегически важными предприятиями, нарушению их кооперации и обеспечивающие безусловное производство стратегической продукции, включая вооружение и боевую технику.

<*> За 1992 — 1995 гг. акционировано 1110 предприятий ВПК, из них около 20% уже объявлены неплатежеспособными. Это в свою очередь является аргументом для избавления от государственных пакетов акций и забот о государственном контроле. За 1992 — 1994 гг. из 1666 предприятий машиностроения акционировано 1389 (83,4%), что привело к падению производства (1992 г. — 11,5%; 1993 г. — 14,9%; 1994 г. — 43,9%).

<**> Это предопределяет произвол в формировании запретительных Перечней, включение и исключение из них. На практике даже 90% оборонный заказ не является препятствием для приватизации: НТК «Союз», г. Москва — оборонный заказ 95,7%; КБ «Гранит» — 85,4%; Иркутское авиационное ПО — 85,1%; «Гидромаш», г. Нижний Новгород — 50,4% и т.п.

Не предусмотрены действенные меры по защите национального суверенитета и прав отечественных предпринимателей <*>.

<*> Единственное действенное ограничение наложено Госпрограммой приватизации 1992 г. (п. 8.1) на приватизацию иностранцами предприятий ТЭК, по добыче и переработке руд, драгметаллов и драгкамней, радиоактивных и редкоземельных элементов. Введенные позже согласованные с ФСБ возможности приобретения акций иностранцем — победителем торгов и декларирование источников денежных средств при приватизации на практике не выполняются. В частности, из-за возможности использования посредников.

Не урегулированы отношения центра и регионов по управлению и распоряжению госсобственностью; распределению прав и ответственности <*>; назначению представителей государства в АО.

<*> Так, нереальность выполнения процедур в сроки, установленные для них Указом Президента РФ от 01.07.92 № 721 «Об организационных мерах по преобразованию госпредприятий, добровольных объединений госпредприятий в АО» (п. п. 4, 6, 7 Положения) фактически предоставляли исполнительной власти всю полноту прав для произвольной и бесконтрольной приватизации. Например, одно из крупнейших в стране машиностроительных предприятий стратегического значения — Уралмаш приватизирован решением Свердловского КУГИ.

Превратно трактуется монополизм. Ограничивающие его нормы рассчитаны на внутренний рынок, непригодны для открытой экономики и не обеспечивают конкурентоспособности российских предприятий на мировом рынке.

От управления приватизированной собственностью практически устранены трудовые коллективы. Невелико разнообразие форм приватизации.

Не урегулированы вопросы приватизации и национализации банков и контроля их деятельности со стороны государства.

Отсутствуют нормы и критерии, ограничивающие объемы преобразования одной формы собственности в другую, не разработаны механизмы взаимных преобразований. Не использованы сбалансированные механизмы приватизации — национализации. Отсутствует сам термин «национализация».

Не разработаны меры постприватизационного контроля и аудита, не определены ответственные организации и источники необходимых средств. Не предусматриваются меры, препятствующие подавлению отечественных товаропроизводителей, и не применяются предусмотренные договорами санкции за невыполнение постприватизационных обязательств.

Отсутствует связь между нормативными актами по приватизации жилого фонда и предприятий, что приводит к частичной приватизации объектов, включенных в запретительный перечень (п. 2.1 Госпрограммы приватизации).

Отсутствие ограничений и мер государственного регулирования при скупке контрольных пакетов акций (далее КПА) предприятий без принятия необходимых обязательств коммерческими структурами приводит к нарушению технологического единства крупных объединений и ущемляет макроэкономические интересы страны.

Не предусмотрена возможность контроля за монопольной скупкой акций стратегически и экономически значимых для России предприятий иностранным капиталом на вторичном рынке <*>.

<*> Так, компания «Ник энд Си Корпорейшн» (США) через подставные фирмы приобрела пакеты акций оборонных предприятий — АО «Курский прибор» (16%); «Авионика» (34%); Тушинский машиностроительный завод (16,3%), МПО им. Румянцева (8%); АО «Рубин» (6,89%) — всего 19 авиационных предприятий. Таких примеров множество.

Создание для иностранных и российских инвесторов равных условий участия в приватизации при неравных финансовых возможностях ущемляют права российских граждан, наносят ущерб национальным интересам, способствуют перекачиванию национального богатства за границу. По официальной оперативной информации Госкомстата РФ «Социально-экономическое положение России» (январь 1995 г.), паритет покупательной способности (ППС) рубля к доллару США составил в 1993 г. — 241, 1994 г. — 988, в 1995 г. — 2759 при валютном курсе рубля в 1993 г. — 932, в 1994 г. — 2204, в 1995 г. — 4554. Соответственно разрыв между ППС и валютным курсом рубля составил в 1993 г. — 3,87, в 1994 г. — 2,231, в 1995 г. — 1,651.

Отсутствует едина правовая база аренды (арендной платы, оформление договоров об аренде и т.п.) <*>.

<*> Так, для расчета арендной платы используются одновременно две централизованные методики и обе утверждены ГКИ (от 14.09.92 № 209 и от 10.06.94 № 1456). В дополнение имеются методики, разработанные на местах. В силу этого не обеспечено поступление соответствующих доходов в бюджет, невозможен эффективный контроль за обеспечением их поступления, а также за использованием и сохранностью имущества, находящегося в федеральной собственности. Положение осложняется и другими несовершенствами правовой базы аренды. Существуют разночтения между ГК РФ (ст. 295, п. 2) и Указом Президента РФ от 14.10.92 № 1230 (п. 3) в части определения субъекта аренды и др.

Несовершенна система истребования долгов через принудительное обращение взыскания на имущество банкрота. Ее экономический смысл отвечает условиям только развитой рыночной экономики. Это тем более нецелесообразно в условиях, когда Указы Президента РФ от 22.12.93 № 2264, от 02.06.94 № 1114 и Постановление Правительства РФ от 20.05.94 № 498 значительно расширяют права ФУДН в отношении неплатежеспособных предприятий по сравнению с предусмотренными Законом о банкротстве.

Положение о порядке принятия решений о добровольной ликвидации предприятий — должников (п. п. 2, 3), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 20.05.94 № 498 (приложение 19) противоречит ГК РФ (ст. 65, ч. 2, ст. 103, ч. 1, п. 5). Поэтому распоряжения ФУДН о добровольной ликвидации акционерных обществ, в капитале которых доля (вклад) Российской Федерации составляет более 25%, не могут носить обязательного характера.

Организационно-правовой и имущественный статус РФФИ и ФУДН не соответствует действующему законодательству, что позволяет их руководству отвлекать значительные государственные средства на нецелевые расходы. В ней отсутствуют четкое определение и перечисление источников доходов (средств) полученных от приватизации и в процессе приватизации, а также регламентации их использования. Это позволяет различным субъектам приватизации и государственным органам произвольно толковать существующие нормы. Согласно Государственной программе приватизации (п. 5.7), утвержденной Указом Президента РФ № 284 победитель инвестиционного конкурса в месячный срок с момента заключения договора купли — продажи обязан внести денежные средства «не менее 20 процентов от общего объема инвестиций на расчетный счет предприятия — эмитента, в т.ч. 0,5% от этой суммы в равных долях на счета соответствующего КУГИ и фонда имущества». В «Основных положениях Государственной программы приватизации после 01.07.94», утвержденных Указом Президента РФ № 1535 от 24.07.94 данное положение отсутствует, однако в п. 3.4.2 предусматривается, что продажа пакетов акций по инвестиционному конкурсу осуществляется в соответствии с положением, утверждаемым Правительством Российской Федерации. До настоящего времени такое Положение Правительством РФ не утверждено, и действует Положение «Об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий», утвержденное распоряжением ГКИ № 342-р от 15.02.94, зарегистрировано в Минюсте РФ 14.03.94 № 518. Данное Положение продублировало п. 5.7 Госпрограммы приватизации от 24.12.93. Отсутствие утвержденного Правительством РФ Положения «Об инвестиционной конкурсе» позволило органам приватизации произвольно толковать этот пункт Программы <*>.

<*> Первый заместитель председателя ГКИ П.П. Мостовой в своем письме от 21.02.95 № ПМ-1482 председателям КУГИ и фондов имущества национально-государственных, национально- и административно — территориальных образований п. 5.7 Программы и п. 1.5 Положения толкует следующим образом:

«1. Победитель инвестиционного конкурса обязан внести в месячный срок с момента заключения договора купли — продажи денежными средствами не менее 20 процентов от общего объема инвестиций, в том числе:»

• 19,5 процентов от общего объема инвестиций на расчетный счет предприятия — эмитента;
• 0,25 процента от общего объема инвестиций на счет комитета по управлению государственным имуществом, утвердившего план приватизации предприятия — эмитента;
• 0,25 процента от общего объема инвестиций на счет соответствующего фонда имущества, осуществившего продажу пакета акций».

Т.о., сумма отчислений денежных средств, подлежащих отчислению победителем инвестиционного конкурса соответствующим комитетам и фондам, повышается в пять раз. Договоры купли — продажи пакетов акций с победителями инвестиционных конкурсов, включающие перечисление покупателями на счет РФФИ 0,25% от общего объема инвестиций начали заключаться РФФИ с июня 1994 года, а первые средства поступили на счет РФФИ в июле 1994 г. (договоры РФФИ № 1-11-3/379, № 1-14-1/304, № 1-11-3/460). С июня 1994 г. по октябрь 1995 г. по 80 договорам купли — продажи пакетов акций, в результате проведенных инвестиционных конкурсов РФФИ, сумма денежных средств, поступивших на его специальный счет и остающихся в распоряжении РФФИ в размере 0,25% от общего объема инвестиций, составила 11,3 млрд. руб. вместо 2,3 млрд. руб. (0,25% от 20% общего объема инвестиций). Т.о. по мнению комиссии, разница в сумме 9 млрд. руб. составляет денежные средства, неправомочно изъятые из инвестиций, подлежащих внесению покупателями — победителями конкурсов на счета предприятий — эмитентов.

4. ВЛАДЕНИЕ, ПОЛЬЗОВАНИЕ И РАСПОРЯЖЕНИЕ СОБСТВЕННОСТЬЮ

4.1. Органы управления и распоряжения федеральной собственностью

В ходе осуществлению программы приватизации была создана сеть специализированных учреждений: Государственный комитет по антимонопольной политике РФ (далее ГКАП), Российское агентство международного сотрудничества и развития, Государственный информационный центр содействия инвестициям, Российский центр приватизации, Комиссия по ценным бумагам и фондовым биржам, Российский федеральный центр проектного финансирования и консультационно-технического содействия при Минэкономики РФ и ряд других.

Ответственными за проведение приватизации, использование и распоряжение объектами федеральной собственности были определены ГКИ, РФФИ, ФУДН и их территориальные отделения. Целью данной проверки являлись только эти органы и их деятельность по реализации процесса приватизации.

4.1.1 Госкомимущество России

Организовано Постановлением Совета Министров РСФСР от 21.01.91 № 35 как федеральный орган исполнительной власти. На основании Положения, утвержденного этим Постановлением (не приведенного в соответствие с Законом о приватизации), ГКИ действовал до 1996 г., новое Положение утверждено в декабре 1995 г.

Согласно Положению на ГКИ возложено: проектирование и реализация нормативной базы приватизации; организация работ по оценке приватизируемых объектов; анализ хода приватизации и учет его результатов в практической деятельности; распоряжение и управление государственной собственностью; организация контроля за эффективностью использования и сохранностью имущества, находящегося в федеральной собственности.

Финансирование ГКИ осуществляется из средств республиканского бюджета и за счет отчислений от доходов приватизации <*>.

<*> Согласно Указу Президента РФ от 19.01.96 № 66 «О мерах по обеспечению своевременности выплаты заработной платы за счет бюджетов всех уровней, пенсий и иных социальных льгот». В настоящее время практические меры по применению этого Указа к условиям внебюджетного финансирования ГКИ, РФФИ и ФУДН находятся в стадии согласования.

4.1.2 Российский Фонд федерального имущества

Образован на основании Закона РСФСР от 03.07.91 № 1531-1.

В соответствии с Положением о Фонде, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 17.12.93 № 2173, РФФИ действует при Правительстве РФ в качестве специализированного финансового учреждения и осуществляет функции по продаже переданных ему объектов федеральной собственности. До момента продажи осуществляет права собственника, получает и перечисляет дивиденды и выручку от приватизации в бюджет Российской Федерации. Фонд является юридическим лицом и обладает обособленным имуществом, принадлежащим ему на праве оперативного управления <*>.

<*> ГК РФ, ст. 296 относит право оперативного управления к вещным правам и определяет его содержание в отношении закрепленного за учреждением имущества как осуществление в пределах, установленных Законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества — права владения, пользования и распоряжения им.

Финансируется за счет отчислений от доходов, полученных от приватизации и в процессе приватизации. Бюджетного финансирования не имеет.

4.1.3 Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве)

Организовано Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 20.09.93 № 926.

Согласно Положению, утвержденному этим Постановлением ФУДН является государственным учреждением. Его основные функции: проведение госполитики, направленной на предотвращение несостоятельности (банкротства) предприятий и учет неплатежеспособных предприятий; представление интересов государства при решении вопросов, связанных с возбуждением производства по делам о несостоятельности и принятии решений о санации госпредприятий; оказание помощи предприятиям, имеющим признаки несостоятельности; внесение предложений по кандидатурам арбитражных и конкурсных управляющих и разработка требований к их профессиональному уровню; издание актов по вопросам, отнесенным к его ведению; организация работ по привлечению отечественных и зарубежных инвестиций к проведению реорганизационных процедур; организация работы по созданию нормативной и методической базы для реализации процессов, вытекающих из Закона о несостоятельности (банкротстве).

Впоследствии этой функции были расширены Указами Президента РФ от 02.06.94 № 1114 «О продаже государственных предприятий — должников» и от 22.12.93 № 2264 «О мерах по реализации законодательных актов о несостоятельности (банкротстве) предприятий» <*> и Постановлениями Правительства РФ от 20.05.94 № 498 «О некоторых мерах по реализации законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий»; от 29.08.94 № 1001 «О порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенностях продажи предприятий — должников, являющихся градообразующими»; от 25.04.95 № 421 «О дополнительных мерах по реализации законодательства РФ о несостоятельности (банкротстве) предприятий и организаций».

<*> Пункт 7 этого Указа предусматривал его рассмотрение Федеральным Собранием. Однако этого сделано не было.

ФУДН финансируется за счет средств федерального бюджета, отчислений от продаж предприятий — должников и имущества ликвидируемых предприятий.

Закон о приватизации (ст. 15., п. 6) предписывает ГКИ и РФФИ ежегодно, в месячный срок после утверждения Госпрограммы приватизации заключать соглашения, определяющие порядок передачи приватизируемых предприятий, долей (паев, акций) в их капитале, активов ликвидируемых и ликвидированных предприятий и пр. Единственное соглашение, заключенное 28.10.92 до настоящего времени не обновлялось.

Отношения между ГКИ и ФУДН регулируются Положением, утвержденным распоряжением ГКИ от 22.07.94 № 1981-р «О порядке рассмотрения дел по приватизации неплатежеспособных предприятий».

4.2. Деятельность ГКИ по организации приватизации, пользованию и распоряжению государственной собственностью

В результате проверки установлено, что в нарушение Положения о ГКИ Комитет не занимался вопросами управления госсобственностью и организацией контроля за эффективностью использования государственного имущества.

Основные усилия ГКИ сосредоточил на издании нормативных актов по организации приватизации, причем в объеме большем, чем Президент и Правительство РФ и со значительным превышением установленных полномочий.

4.2.1 Организация учета государственной собственности

Внутриведомственные реестры организованы формально. Большинство из них сформировано в 1995 г. Их наполнение и качество собранной информации крайне неудовлетворительно <*>.

<*> Например, представленные комиссии из разных источников сведения о закреплении госпакета акций в АО находятся в диапазоне от 3200 до 5602 ед., в т.ч. в ВПК — 167 и 388 соответственно.

Межведомственные государственные реестры, отвечающие задачам и функциям ГКИ, не организованы до сих пор.

Отсутствует целостно отработанная методика сбора и использования информации.

Учет госпредприятий ведется на основе неполных данных Госкомстата России. Содержание его недостоверно, особенно по таким регионам как Москва, С.-Петербург, Татарстан, Башкортостан, большинству федеральных министерств и ведомств.

В ГКИ и его региональных подразделениях отсутствуют полные сведения о передаче госимущества в оперативное управление и хозяйственное ведение.

Как правило, он не располагает полными и точными сведениями о размерах и местонахождении госкомимущества, переданного по тем или иным основаниям в коммерческие структуры, включенном в уставные капиталы акционерных обществ, не осуществляет контроль за его использованием.

Учет федеральной собственности за рубежом фрагментарен. Отсутствуют исчерпывающие данные о ее наличии, стоимости, операциях с этой недвижимостью (продаже, сдаче в аренду, залоге, дарении, внесении в уставные капиталы и пр.). Контролируются только операции, осуществляемые по специальным распоряжениям Правительства РФ.

Незавершено документальное оформление правопреемства России на бывшую собственность СССР за рубежом, в т.ч. в странах СНГ.

Недостоверна информация о пакетах акций, закрепленных в федеральной собственности <*>.

<*> Так, при формировании проекта Перечня стратегически значимых предприятий обнаружилось, что около 200 включенных в него пакетов уже проданы. Второй пример — это залоговые аукционы пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности 29 крупнейших российский предприятий. После опубликования списка оказалось, что в 5 из них такой пакет отсутствует, 4 имеют «Золотую акцию», а Оскольский металлургический завод — арендное предприятие.

Отсутствует учет покупателей госпакетов акций, специальный учет иностранных покупателей и их финансовой деятельности на вторичных фондовых рынках. Это препятствует реализации требований антимонопольного законодательства и обеспечению условий для развития конкуренции. ГКИ, его региональные подразделения и специально созданная в этих целях Федеральная комиссия по ценным бумагам процесс не контролируют и не управляют им. Это препятствует созданию единой системы регистрации и хранения акций, необходимой для укрепления и регулирования их рынка и обеспечения мер по защите прав акционеров.

Не выполнен Указ Президента РФ от 27.10.93 № 1769 «О мерах по обеспечению прав акционеров» в части создания независимых организаций для ведения реестров АО с численностью акционеров более 1000. До сих пор реестры, в большинстве случаев, ведут сами АО.

4.2.2 Управление государственной собственностью

В соответствии с Постановлением Правительства РФ № 96 от 10.02.96 Госкомимущество должно управлять федеральными предприятиями как имущественными комплексами <*>, отраслевые министерства и ведомства должны осуществлять оперативное управление производством <**>.

<*> Согласно указанному Постановлению учредителями от имени государства в предприятиях, создаваемых с участием иных лиц, выступают Госкомимущество и РФФИ по решению Правительства Российской Федерации. Представители государства в указанных предприятиях назначаются Правительством Российской Федерации или по его поручению Госкомимуществом и РФФИ.

<**> В соответствии с этим Постановлением федеральным органам исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления) предоставлено право: утверждать уставы федеральных предприятий, назначать на должность и освобождать от нее руководителей федеральных предприятий, заключать с ними контракты.

Однако ГКИ вопросами управления фактически не занимался.

Неудовлетворительно организовано управление госпакетами акций (передача акций в уставные капиталы холдингов и ФПГ, передача их в залог и доверительное управление, управление Золотой акцией, осуществление полномочий собственника через назначение представителей государства в органах управления АО). Из общего количества представителей государства в органах управления акционерных обществ 80% — работники министерств и ведомств, 20% — ГКИ, РФФИ и их территориальных подразделений, органов исполнительной власти субъектов РФ. Качество управления единодушно признается неудовлетворительным. Представители государства нарушают установленный законодательством порядок голосования на выборах руководящих органов АО и вместо защиты интересов государства и усиления его роли в части контроля за деятельностью АО способствуют уменьшению размера госпакета для увеличения уставного капитала АО <*>. Отчеты об их работе формальны, не содержат конкретных оценок и рекомендаций по деятельности АО, в т.ч. нерентабельных и с неудовлетворительной структурой баланса <**>. Большинство из них отчетов не представляют вообще.

<*> АО НИИ «Дельта» — с 25% до 17%, Иркутское авиационное ПО — с 25,5 до 14,5 и др.

<**> НИИ «ГАЛС» и «Сапфир», завод «Сигнал», Ставропольское СКБ «Звук» и др.

Комиссия обратила внимание на деятельность в этом качестве руководителей ГКИ. Начальник управления ГКИ Б.Н. Веретенников наряду с основными выполняет функции представителя государства в 18 акционерных обществах. Заместитель председателя ГКИ О.Ю. Качанов — в 6 (АО «Аэрофлот», Всероссийский Выставочный центр, Туапсинский морской порт и др.). Первый заместитель председателя ГКИ П.П. Мостовой — в 3 крупнейших акционерных обществах: НК «Юкос», «Лензолото», «Алмазы России — Саха».

ГКИ полностью игнорирует Указ Президента РФ от 30.09.95 № 986, изменивший порядок принятия решений о распоряжении госпакетами акций.

Отсутствует централизованный и системный подход к регулированию вопросов аренды федеральной собственности и арендных отношений. Не организована систематизация договоров аренды <*>, выкупа или приватизации арендованного имущества по административным районам, видам аренды, причинам сдачи объектов в аренду, нецелевому использованию арендованных объектов. Не осуществляется сбор данных по организациям — нарушителям арендных отношений и причинам нарушений и т.п.

<*> По данным ГКИ по всей России за 1991 — 1992 гг. оформлено договоров аренды — 117, в 1993 г. — 293, в 1994 г. — 396 и на 18.07.95 — 258, в то же время по г. Москве с 18.07.95 по 05.12.95 — 289. Сравнение этих данных как нельзя лучше характеризует работу ГКИ в области учета.

При исполнении Указа Президента РФ от 05.10.94 № 1982-сс «Об административных зданиях и служебных помещениях, предназначенных для размещения федеральных органов государственной власти и управления» ГКИ, как правило, ограничивается констатацией нарушений <*>, уклоняясь от принятия мер по наведению порядка и наказания виновных. Не принимаются меры воздействия к бюджетным организациям (в т.ч. к министерствам и ведомствам), сдающим в аренду до 60 — 70% своих площадей, не согласующим договоры аренды с ГКИ или не заключающим их вовсе <**>. Так, в декабре 1995 года по нарушениям в части аренды ГКИ направил в арбитраж только 7 дел (неуплата арендной платы, передача площадей в субаренду без согласия ГКИ, неправомерная продажа помещения, находящегося в федеральной собственности), хотя подобные нарушения повсеместны.

<*> Только за 10 месяцев 1995 г. не перечислена в бюджет арендная плата Минатомом РФ — 34,3 млрд. руб.; Минсоцзащиты РФ — 3,6 млрд. руб.; МВЭС РФ — 51 млрд. рублей.

<**> Так, по адресу: ул. Мясницкая, д. 20/3, стр. 1, 2 в здании общей площадью 14106,4 кв. м., 55 организаций — арендаторов занимают 10091,3 кв. м, или 71,5%. Из них 5 — на основании договоров аренды с Госкомимуществом РФ и 50 — без оформления соответствующих документов.

В нарушение Указа Президента РФ от 14.09.92 № 1230, письма Минфина РФ и Госналогслужбы РФ от 08.12.93 № 143, ЮУ-4-15/194н «О сроках и порядке перечисления в бюджет дивидендов и арендной платы» в ГКИ отсутствует систематический контроль за полнотой и своевременностью перечисления в бюджет арендной платы. Он осуществляется на территории России эпизодически.

4.2.3 Оценка стоимость объектов государственной собственности

ГКИ не организовал работу по оценке стоимости приватизируемых или сдаваемых в аренду объектов госсобственности с позиций соблюдения государственных интересов. На первом этапе приватизации она проводилась самими предприятиями на основе их балансовых отчетов. По свидетельству экспертов ОЭСР «... администрация предприятий была заинтересована в занижении этих данных. Поэтому ... в первоначальных оценках стоимость фондов предприятий была занижена» <*>. При этом следует учитывать, что и последующая переоценка имущества в условиях высокой инфляции проводилась с временной задержкой, достаточной для его многократного обесценивания по отношению к реальной стоимости.

<*> Бюллетень «Индепендент стрейтеджи» от 12.09.94: «Большая часть основных производственных фондов России продана в процессе приватизации за какие-то 5 млрд. долл. Даже если считать, что в России стоимость основных производственных фондов равна ее ВВП (в ведущих странах Запада они превышают ВВП в 2,4 — 2,8 раза), т.е. 300 — 400 млрд. долл., сумма, вырученная при приватизации ничтожна. Поэтому агентство рекомендует английским инвесторам не упустить шанс и принять участие в покупке российских предприятий». Так, если рыночную стоимость Газпрома (владеющего 30% разведанных мировых запасов природного газа) поделить на объем его разведанных запасов, получится, что удельная стоимость равна 0,3 цента США за баррель нефтяного эквивалента (по состоянию на осень 1994 г.). Аналогичный показатель компании «Бритиш Гэс» — около 10,3 ам. долларов за баррель. Другой пример: компания «Ростелеком», владеющая 80% телефонных линий в России, имеет удельную стоимость около 50 ам. долларов за каждую линию доступа; у японской компании NTT этот показатель составляет 2430 ам. долларов.

4.2.4 Организация процесса приватизации

ГКИ не выполняет своих функций по анализу хода приватизации и учету его результатов в практической деятельности. О важнейшем, чековом этапе приватизации ГКИ располагает лишь докладом «Об итогах приватизации государственных и муниципальных предприятий в 1994 году и мерах по повышению эффективности приватизации в реформировании экономики РФ». Согласно докладу, за 1991 — 1992 гг. приватизировано 46,8 тыс. предприятий (18,6% от общего их числа). В 1993 г. их количество возросло до 88,6 тыс. (36,1%), в 1994 г. — до 112,6 тыс. (47%). На 01.01.96 приватизировано 118,8 тыс. госпредприятий (56,7%), зарегистрировано около 27,8 тыс. АО. Более 60% ВВП в 1995 году было произведено в негосударственном секторе. Эти данные весьма приблизительны и противоречат другим источникам.

Отсутствует анализ нормативной базы первого этапа приватизации, оценка его организации, недостатков и достоинств, эффективности способов и форм приватизации, ее последствий. Предложения в основном касаются финансовых аспектов и активизации инвестиций. Авторы доклада признают, что чековая приватизация преследовала количественные, но отнюдь не качественные цели (стр. 19). Анализ порядка проведения и организации этапа отсутствует, несмотря на имеющиеся в РФФИ материалы о нарушениях, допущенных органами приватизации в ходе чековой приватизации <*>.

<*> Так, при подготовке и проведении закрытого чекового аукциона по продаже акций АО «Энергия» распоряжением ГКИ от 09.06.94 № 453-р была нарушена Конституция РФ (ст. 19) в части равенства прав граждан в зависимости от места жительства — большинство граждан РФ к участию в данном аукционе допущены не были. По информации управления ФСБ по Тульской области и прокурора г. Тулы от 08.11.95 № НЭК/3-1245 и № 300795 в ходе чековой приватизации АО «Ковдорский горно-обогатительный комбинат» и «Апатит» имели место факты хищения госимущества в крупных размерах посредством зачет 120 тысяч несуществующих приватизационных чеков. Продажу акций на аукционе проводил фонд имущества Тульской области. В результате указанных манипуляций контрольные пакеты акций АО «Ковдорский ГОК» и «Апатит» оказались в АКБ «Еврокосмос».

Не проводится анализ применения нормативной базы приватизации в целях ее последующей корректировки.

Так, практика применения Положения о коммерциализации госпредприятий с одновременным преобразованием в АООТ (п. п. 5, 6, 7), утвержденного Указом Президента РФ от 01.07.92 № 721 «Об организационных мерах по преобразованию госпредприятий, добровольных объединений госпредприятий в АО» сразу же выявила недостаточность сроков, установленных им для процедур преобразования госпредприятий в АО. Однако они не были своевременно скорректированы. Это предоставляло руководству ГКИ и его территориальных комитетов (далее КУГИ), возможность самостоятельно решать судьбу многих предприятий, отнесенных к компетенции Правительства РФ (п. 2.2 Госпрограммы приватизации) <*>, способствуя тем самым осуществлению нерегулируемой обвальной приватизации.

<*> Так, в распоряжении от 30.04.93 П. Мостовой, ссылаясь на истечение 2-недельного срока, установленного Правительству РФ для рассмотрения вопроса приватизации, принимает самостоятельное решение по перечням оборонных предприятий стратегического значения. В первом 17 предприятий, среди которых Московский машиностроительный завод «Знамя», Таганрогское авиационно — производственное предприятие, Долгопрудненское НПП, НПО «Взлет» и др. Во втором (приватизация с Золотой акцией) — 40 предприятий, среди которых Тульский оружейный завод, НПО «Сатурн», ПО Тульский патронный завод, Воронежский завод «Электроприбор», ЦНИИ систем управления (г. Тула) и др. Третий перечень включает 3 предприятия с закреплением контрольного пакета акций (далее — КПА): «Старт», г. Нижний Новгород; ПО «Красногорский завод»; Вятско-полянский машиностроительный завод «Молот». Госпакеты акций по части из них были закреплены задним числом — Рыбинские моторы, Смоленский авиазавод, Московский вертолетный завод им. М.Л. Миля, Рыбинский КБ моторостроения, Саратовский НИТИ, Самарское предприятие «Старт», Уфимское моторостроительное ПО, Балтийский завод и др.

В ГКИ не ведутся приватизационные дела. Поступающие документы накапливаются по датам регистрации и в установленные сроки сдаются в архив. ГКИ не располагает планами приватизации объектов, решения по которым принимались вне центрального аппарата (Правительством РФ и субъектов РФ, КУГИ). Поэтому проверить процедуру и законность приватизации конкретного объекта не представляется возможным.

Не осуществляется контроль за ограничениями, налагаемыми на приватизацию государственной собственности действующим законодательством <*>.

<*> Госпрограммой приватизации с 1 января 1994 г. (п. 10.1) предусматривается, что при совершении сделок с иностранными инвесторами продавцов государственного и муниципального имущества выступают исключительно соответствующие фонды имущества или КУГИ. В нарушение этого пакеты акций АО «Лазурь», МНПК «Авионика», «Электроприбор», КБ «Аэросила», Воронежское акционерное самолетостроительное общество, завод «Новатор», завод «Ленинец», «Электропроект», «Балашихинский литейно-механический завод», МПО «Знамя революции» и др. были проданы иностранным покупателям через посредников. Согласно п. 5.18.6 той же Программы при приобретении госимущества за цену выше определенной необходима декларация источника денежных средств и их законности. Во многих случаях это требование не выполняется. Так, в декабре 1995 года при посредничестве Федеральной фондовой корпорации (ФФК) на специализированном денежном аукционе по продаже акций АО «Новороссийское морское пароходство» иностранные фирмы: Medeve Ltd. (Кипр) и Renaissance Group (Великобритания) приобрели акции указанного АО на сумму 15 млрд. руб.; АОЗТ ИК «Финвест» Лтд. приобрело на сумму 3,5 млрд. рублей акции АО «Ювелирпром»; иностранные фирмы: Renaissance Group Ltd. (Великобритания), Renaissance Nominees (Кипр), Renaissance Securities (Кипр), Comed Enterprises Ltd (Кипр) приобрели акции НК «Сиданко» на общую сумму 99,55 млрд. руб. При этом три последние зарегистрированы по одному адресу и имеют тот же номер телефона. Справки об источниках денежных средств от них не запрашивались. На специализированном денежном аукционе по продаже акций РАО «ЕЭС России», проводимом РФФИ при посредничестве ФФК в декабре 1995 г., свыше 60 физических лиц приобрели акции на сумму от 400 млн. до 5 млрд. руб. каждый. Справки об источниках доходов у них не запрашивались. В пояснениях Фонда указывается, что данные лица действовали на основании доверенностей (заявок — поручений) работников системы РАО «ЕЭС России», аккумулируя их денежные средства. Эти «доверенные лица», став победителем аукциона, не подлежат внесению в реестр акционеров, т.к. выступают по поручению. Но предъявленные комиссии документы свидетельствуют об обратном. В Реестре победителей специализированного аукциона для передачи в реестр акционеров, они все перечислены. А работники АООТ РАО «ЕЭС России», сдавшие им деньги, в реестр акционеров не включены. Наряду с этим РФФИ и ФФК в комиссию представлена информация, что за все время продаж отсутствовали случаи покупок на суммы, требующие их декларирования.

Несмотря на первостепенную важность проблемы, разработанную нормативную базу и выделенные средства <*> ГКИ не организует и не осуществляет послеприватизационный надзор и поддержку предприятий.

<*> На реализацию первого этапа (1993 — 1994 гг.) «Программы поддержки приватизации и структурных преобразований в РФ» выделено 3 млрд. долларов, из которых около 2,3 млрд. долларов — кредиты Всемирного банка, ЕБРР и экспортно-импортных банков, предоставленных под 7% годовых. Координация работ по использованию этих средств возложена на Минфин России. Сведения об их использовании комиссии предоставлены не были под предлогом их отсутствия в ГКИ. Минфин РФ комиссия не запрашивала.

Как известно, реальной формой постприватизационной поддержки являются инвестиции по результатам инвестторгов. Однако изданное ГКИ распоряжение от 15.02.94 № 342-р устанавливает, что договоры купли — продажи предоставляют покупателям право собственности на акции сразу после их оплаты. Это не стимулирует покупателя к выполнению инвестпрограммы, предоставляет ему возможность подчинения себе предприятия — эмитента и использования в своих интересах его прибыли и оборотных средств. Утверждаемые ГКИ инвестиционные программы во многих случаях не содержат условий целевого расходования инвестируемых средств (приобретение конкретного оборудования, лицензий, технологий и т.п.).

Как известно, формой приватизации, обеспечивающей привлечение инвестиций, являются инвестторги. Однако их доля в продажах составила примерно 2,3%. Инвестиции в производство в постприватизационный период согласно заключенным договорам, как правило, не производятся <*>. Валютные инвестиции в основном направляются в добывающие отрасли. Исполнение инвестиционных обязательств иностранными инвесторами с учетом сроков оценивается на уровне 45 — 50% (от общей суммы примерно 1,5 млрд. долл.). При этом контроль за их выполнением со стороны ГКИ не осуществлялся. Анализ носит выборочный характер. Отсутствует также контроль за использованием приватизированными предприятиями, передаваемого им на инвестиции процента выручки от продаж.

<*> Яркий пример — АО «Микродин», владеющий контрольными пакетами акций АО «Зил» и «Пермские моторы», не вложил в них ни копейки.

В ГКИ поступает большое количество писем с нареканиями на неправомерные действия центральных и местных органов приватизации <*>. Их анализ свидетельствует, что основная масса нарушений допускается на стадии создания, реорганизации или ликвидации предприятий (в основном это принятие соответствующих решений без согласования с трудовыми коллективами).

<*> При реорганизации и приватизации треста «Краснодартрубопроводстрой» и его структурных подразделений выявлены грубые нарушения законодательства со стороны руководства треста в части разделения и закрепления имущества. Значительное количество основных средств треста переданы коммерческим структурам. Не решен вопрос о базе отдыха «Магистраль». Не обеспечено разделение баланса между бывшим «Краснодартрубопроводстрой» и его подразделениями в отношении объектов спорного имущества. Однако местный КУГИ игнорирует указания ГКИ и Контрольного управления Президента РФ, решение арбитражного суда Краснодарского края от 04.03.94 по делу № 443-11 по указанным вопросам. Незаконно образовано АОЗТ «Олимпиец», в уставной капитал которого внесены основные фонды государственного предприятия «Олимпиец».

В результате расширительного толкования законодательной нормы о принадлежности предприятию государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения имеет место распоряжение госсобственностью без разрешения ГКИ и КУГИ.

Многочисленные нарушения норм права, регулирующих отношения об аренде (особенно с правом выкупа имущества) и арендных отношениях, особенно в части оформления договорных отношений. Часто в качестве арендодателей выступают не представители собственника (КУГИ), а хозяйствующие субъекты.

Отмечены случаи регистрации учредительных документов, противоречащих действующим нормативным актам; «лоббирования» через должностных лиц ГКИ и КУГИ решений, ущемляющих имущественные интересы государства или конкурентов; внесения руководителями госпредприятий в уставный капитал коммерческих структур своей высоко оцененной «интеллектуальной собственности»; использования должностными лицами в своих интересах несовершенства законодательства (об аренде, акционировании, интеллектуальной собственности и ноу-хау и т.д.) в целях извлечения прибыли и установления контроля за движимым и недвижимым имуществом предприятий.

Отдельные руководители предприятий, главы администрации и представители Президента РФ оказывают давление на КУГИ по принятию противоправных решений в интересах «своих» людей. Осуществляются незаконные сделки по приватизации с иностранными лицами или их посредниками <*>.

<*> Генпрокуратурой направлен иск в Арбитражный суд о признании недействительными результатов чекового аукциона по продаже акций НПК «Авионика» фирме «Ник энд Си Корпорейшн», которая через посредников в нарушение ГК РФ (ст. ст. 170, 185) и Закона РФ «О приватизации...» (ст. 9) приобрела более трети акций этого оборонного предприятия.

В 1994 г. ГКИ предъявлен и рассмотрен арбитражными судами 201 иск. Из них удовлетворено — 56. За 9 месяцев 1995 г. рассмотрено 115, удовлетворено — 29. Часть из них о признании недействительными актов ГКИ <*>.

<*> По данным Правового управления ГКИ в 1994 г. из 125 исков о признании недействительными актов ГКИ, рассмотренных арбитражными судами, удовлетворено 38. За 9 месяцев 1995 г. арбитражными судами рассмотрено 73 таких иска, из них удовлетворено 24.

4.3. Деятельность РФФИ по проведению приватизации, владению и распоряжению государственной собственностью

4.3.1 Организация учета государственной собственности

Согласно Закону о приватизации и Положению о РФФИ Фонд временно владеет переданными ему (до момента продажи) долями участия (паями, акциями), свидетельствами о собственности на предприятия или иные объекты приватизации и осуществляет в этот период полномочия РФ как собственника, несет риск, связанный с деятельностью в пределах принадлежащей РФ доли в уставном капитале предприятий.

Имущественный состав Фонда, находящегося в его оперативном управлении, с учетом специфики его деятельности и специальной правоспособности постоянно изменяется. Он состоит:

• из имущества безвозмездно преданного ему государством при его учреждении;
• госкомимущества в виде долей (паев, акций) в капитале АО, предприятий, переданных ему для продажи; долей участия (паев, акций) в капитале АО (товариществ), где он является учредителем в пределах предоставленных полномочий;
• государственных денежных средств, полученных от продажи объектов приватизации;
• средств, полученных в форме 0,25% отчислений от общего объема инвестиций, в соответствии с договорами купли — продажи на инвестиционных конкурсах;
• средств, полученных от размещения доходов от продаж на депозитных счетах.

При этом необходимо отметить, что средства от приватизации, иные средства, направленные в распоряжение РФФИ, являются государственными. В отношении всего названного имущества РФФИ действует как собственник, осуществляя триаду содержания права собственности: владения, пользования и распоряжения.

На практике это находит свое отражение в многочисленных договорах купли — продажи и ведомственных нормативных документах <*>.

<*> Например: распоряжение РФФИ от 19.12.95 № 263 «О порядке осуществления РФФИ полномочий государства как собственника акций (долей, паев) в органах управления акционерных и других обществ».

Соглашением между ГКИ и РФФИ от 28.10.92 установлен перечень документов, передаваемых в РФФИ при принятии решений о приватизации материальных и нематериальных активов действующих и ликвидированных предприятий по конкурсу или аукциону, аренды с правом выкупа и других видов продаж.

При приватизации предприятий в форме продажи их акций после их преобразования в АО ГКИ передает Фонду по акту:

• план приватизации;
• акт оценки стоимости имущества;
• свидетельство о передаче прав учредителя фонду;
• сертификат, удостоверяющий право собственности государства на передаваемые акции;
• пакет акций АО в виде записей на счетах;
• протокол о результатах закрытой подписки на акции среди членов трудового коллектива и лиц, приравненных к ним.

В Фонде не разработана и не принята единая внутренняя учетная политика. Бухгалтерский учет ведется с нарушениями существующих положений и инструкций.

Государственное имущество, находящееся во временном владении Фонда и в отношении которого он осуществляет правомочия собственника, не отражаются в бухгалтерском учете. По материалам, представленным комиссии, учет госсобственности в Фонде заключается в ведении реестра АО, документы по приватизации которых поступают в РФФИ из ГКИ и регионов. Это противоречит Положению «О порядке уплаты, распределения, учета и контроля за поступлениями средств от приватизации государственной и муниципальной собственности», принятому ГКИ, Минфином РФ, Госналогслужбой РФ и РФФИ, и зарегистрированному в Минюсте РФ 18.10.95.

Информация о госсобственности, имеющаяся в РФФИ <*>, разрознена по его различным подразделениям.

<*> Информация о переданной во временное владение госсобственности; реализации госсобственности, находящейся во временном владении; поступлении и распределении средств от реализации госсобственности; вложении средств, находящихся в оперативном управлении РФФИ в ценные бумаги и прочие нематериальные активы; затратах на приобретение товарно — материальных ценностей и содержание сотрудников за счет средств, находящихся в оперативном управлении РФФИ.

Документы, поступившие в Фонд без первичного оформления, передаются в отдел ценных бумаг. Сертификаты на проданные акции также хранятся в отделе ценных бумаг, а не передаются новому владельцу.

Сведения о реализации госимущества регистрируют независимо друг от друга 4 отдела Фонда в формах и методами, разработанными их сотрудниками.

Выручка от реализации учитывается и распределяется в бухгалтерии Фонда. Документально подтвержденной информации о движении ценностей, предшествующем получению выручки, бухгалтерия не имеет.

Подобное состояние учета недопустимо для специализированного финансового учреждения при Правительстве РФ. И тем более для учреждения, распоряжающегося государственным имуществом.

Это искажает отчетность, представляемую надзорным организациям (баланс и приложения), и приводит к необоснованности информации об использовании госсобственности, предоставляемой государственным организациям, т.к. она не в полной мере отражает остатки, движение и результат.

Информация, представляемая руководству учреждения, не дает возможности принять оперативное решение по использованию средств, находящихся в его распоряжении, и одновременно предоставляет возможность неправомочного их использования.

На балансе РФФИ не отражено имущество, находящееся в его владении.

В отчете о финансовых результатах отсутствует выручка от реализации госимущества. Невозможно определить ни объект реализации, ни результат от реализации объекта; остаток средств на определенную дату (в Фонде находятся сертификаты акций, переданных в 1992 г. и по разным причинам не реализованные), ни полноту реализации имеющегося пакета акций и своевременность перечисления средств за реализованное имущество.

Регистрация информации в Фонде ведется в форме, доступной только для его сотрудников, игнорируя права других пользователей, оговоренные в Положении «О бухгалтерском учете и отчетности в РФ», Приказ Минфина от 26.12.94 № 170, раздел I, п. 2.

Изложенное свидетельствует, что управление имуществом РФ на основе данных учета малоэффективно и препятствует анализу и контролю хода приватизации правоохранительными, надзорными и контролирующими органами.

Свидетельством неэффективности управления госсобственностью является также отсутствие в РФФИ информации о получении дивидендов от акций (паев, долей), в отношении которых Фонд осуществляет правомочия собственника и проведении соответствующих контрольных мероприятий.

4.3.2 Инвестиционная деятельность

РФФИ проводит работу по привлечению в производство инвестиций, в т.ч. иностранных; путем продаж находящихся в федеральной собственности предприятий и пакетов акций на условиях инвестирования на инвестиционных и коммерческих (с инвестиционными условиями) конкурсах. Они проводятся РФФИ и территориальными фондами как порознь, так и совместно.

РФФИ организует конкурсы по наиболее крупным предприятиям. За 1993 — 1995 гг. было проведено 125 таких конкурсов, в т.ч. 121 инвестиционный. Предложенные инвестиции составили 1426 млрд. руб. и 1499 млн. долларов США. Иностранные фирмы и СП с иностранным капиталом стали победителями 21 конкурса (17% от их общего числа). Их инвестиции составили 18% и 6% от общих объемов в рублях и долларах соответственно.

В 1994 г. 23 конкурса из 30 было проведено с одним участником. С начала 1995 г. такая практика была запрещена ГК РФ (ст. 447, п. 5).

Из 125 заключенных договоров по конкурсам 23 были признаны РФФИ выполненными, причем некоторые досрочно <*>. Однако выборочная проверка ряда из них не подтвердила эти выводы <**>.

<*> В их числе: договор по продаже 19% акций АО «Братский алюминиевый завод» с условием дополнительной эмиссии и передачи покупателю 50% акций при внесении инвестиций в размере 92,557 млрд. руб. в течение 2,5 лет; договор по продаже 15,5% акций АО «АвтоВАЗ» с условием дополнительной эмиссии и передачи покупателю (АО «АВВА») еще 50% акций при внесении инвестиций в размере 111 млн. долл. США (в рублевом эквиваленте) до конца 1995 г.

<**> Еще при проведении конкурса по Братскому алюминиевому заводу было допущено необоснованное отстранение от конкурса двух из трех участников: АО «Ваш финансовый попечитель» и СП «РЕНОВА». В результате приняты условия единственного участника — АОЗТ «Малахит» под гарантии банка Менатеп. Покупатель обязался инвестировать 92,557 млрд. руб. с июня 1994 по 1996 г. включительно. Это соответствовало инвестпрограмме, утвержденной ГКИ. Однако при заключении договора о выполнении инвестпрограммы между ПО «БрАЗ» и АОЗТ «Малахит», обе стороны нарушение условий договора купли — продажи заменили обязательство об инвестировании 92,57 млрд. руб. в течение 2,5 лет на обязательство внесения в месячный срок 36,909 млрд. руб. с зачетом 100%-го выполнения инвестпрограммы. При этом стороны не подтвердили использование инвестсредств по назначению. В нарушение договора купли — продажи пакета акций АО «АвтоВАЗ» и инвестиционной программы № 1 АО «АВВА» вместо перечисления денег на р/с АО «АвтоВАЗ» перевело их на р/с АОЗТ «Автомобильная финансовая корпорация» (далее «АФК»). Учредительные документы АО «АВВА» и АОЗТ «АФК», документы, подтверждающие договорные отношения между ними и взаимные расчеты в рамках выполнения инвестпрограммы комиссии представлены не были. Инвестпрограмма составлена неконкретно. В договоре купли — продажи РФФИ с АО «АВВА», в разделе «Гарантийные обязательства», есть совершенно неприемлемый п. 5 (в случае невыполнения своих инвестиционных обязательств АО «АВВА» обязуется передать РФФИ взамен денежных средств свои акции). Существенные замечания имеются по другим договорам.

Анализ выполнения заключенных РФФИ договоров купли — продажи и инвестиционных программ выявляет определенную закономерность. На 100% выполняются договорные обязательства, передающие покупателю право собственности на предлагаемый по инвестиционному конкурсу пакет акций; на 70% — обязательства по перечислению РФФИ и ГКИ 0,5% от общего объема инвестиций, примерно в 50% случаев — обязательства по перечислению на р/с эмитентов 19,5% от общего объема инвестиций.

Хуже всего выполняются инвестпрограммы и, как правило, с нарушениями <*>. По данным РФФИ фактическое выполнение инвестобязательств по завершенным этапам программ на 31.12.95 по 125 договорам составило 393,96 млрд. руб. (53%) против 737,68 млрд. руб. и 217,1 млн. долл. США (47%) против 465,98 по обязательствам.

<*> По действующим договорам невыполнение инвестобязательств составляет АО «Волжский трубный завод» — 31,8 млрд. руб. на 31.12.94; АО «Новокузнецкий алюминиевый завод» — 3,1 млн. долл. США на 31.12.94; АО «Ставропольполимер» — 68,2 млрд. руб. на 31.12.94; АО «Дальполитметалл» — 6,4 млн. долл. США на 30.06.95; АО «Ситценабивная фабрика» — 7 млрд. руб. на 30.06.95, 3,6 млрд. руб. по этапу на 30.09.95 и 2,6 млрд. руб. на 31.12.95. В 1995 г. по всем договорам купли — продажи РФФИ было выявлено 85 случаев нарушений покупателями условий договорных (не только инвестиционных) обязательств, из которых непредставление в срок документов о внесении инвестиций — 41; просрочка внесения инвестиций — 35; внесение инвестиций в неполном объеме — 9. По 50 договорам были выставлены 53 претензии. Общая сумма санкций по этим претензиям составила 56,37 млрд. руб. и 22,5 млн. долл. США, что составляет 2,9% от общей суммы претензий, предъявленных в рублях. Фактических нарушений без предъявления претензий со стороны РФФИ значительно больше.

Анализ состава участников конкурсов показывает, что большинство из них принадлежит к банковским группам Менатепа, Инкомбанка, Российского Кредита, Промрадтехбанка, Онэксимбанка, РАТО-банка и др. Наиболее крупной и активной является группа покупателей Менатепа <*>.

<*> Это 5 — 6 не обладающих значительными собственными средствами структур (АО, АОЗТ), работающих по банковским гарантиям Менатепа. С ними заключено 16 договоров (значительно больше, чем с любой другой банковской группой) на инвестиции в сумме 1130,2 млрд. рублей и 410,32 млн. долларов США. Это составляет 79% от общего объема инвестиций в рублях и 27% в долларах США по всем договорам, заключенным РФФИ на инвестиционных конкурсах. На банковскую группу «Менатеп» приходится и наибольшее количество нарушений. По 18 договорам с истекшим сроком инвестирования, основная часть недополученных инвестиций приходится на АОЗТ «Стронмет» из группы Менатепа. По 5 заключенным договорам купли — продажи пакетов акций АО «Красноярский металлургический завод» с объемом инвестиций в 160 млрд. руб. АОЗТ «Стронмет» не внесло 127 млрд. руб. После запроса РФФИ «Стронмет» перепродала акции фирме «Краз-брокер» с переводом на нее своих задолженностей.

Выявлены случаи необоснованного отстранения от конкурсов участников с зарегистрированными заявками <*>.

<*> Среди них инвесткомпании «Финвест» (конкурс по АО «Внуковские авиалинии»); АО «Ваш финансовый попечитель» (конкурс по АО «Братский алюминиевый завод») и др.

При проведении инвестконкурсов не проверяется платежеспособность претендентов и особенно их гарантов. Это приводит к многочисленным невыполнениям инвестпрограмм и договорных обязательств.

Крайне примитивен организационно-методический и практический механизм привлечения инвестиций в российскую экономику. От инвесторов и эмитентов не требуется проработка инвестпрограмм в соответствии с требованиями, принятыми в международной практике и в практике работы ведущих российских банков; привлечения к разработке или экспертизе подготовленных инвестпрограмм независимых экспертов; согласования инвестпрограмм с эмитентами. От РФФИ — целенаправленного поиска и привлечения в российскую экономику надежных инвесторов, отвечающих требованиям Госпрограммы приватизации.

Среди инофирм и СП — участников и победителей конкурсов почти не представлены известные зарубежные фирмы и корпорации, способные привнести в российскую экономику масштабные инвестиции, а в промышленность — современные технологии и оборудование.

Недостаточны сроки, отводимые для информирования потенциальных инвесторов о проводимых конкурсах <*>.

<*> Анализ публикаций в газете «Реформа» о датах проведения конкурсов показывает, что РФФИ выдерживает сроки от момента публикации сообщений о конкурсах до момента их проведения на уровне 30 — 35 дней. Этого времени недостаточно для доведения информации о конкурсах до потенциальных инвесторов и подготовки ими всех необходимых документов. Этим, в частности, объясняется значительное количество несостоявшихся конкурсов, а также конкурсов с одним участником.

Во многих случаях РФФИ формально подходит к проверке выполнения инвестпрограмм, довольствуясь просмотром платежных поручений и банковских выписок. Дальнейшее прохождение и использование денег не проверяется. Зачастую эмитент открывает или имеет расчетный счет в банке — гаранте покупателя. В этом случае инвестирование производится внутренней проводкой банка на момент подтверждения выполнения инвестиционных обязательств тем же банком-гарантом. Такая операция часто имеет «демонстрационный» характер и нуждается в проверке фактического использования средств по целевому назначению <*>. Судьба перечисленных средств в дальнейшем не прослеживалась, а выполнение инвестпрограмм засчитывается по факту указанных операций.

<*> Такие внутрибанковские операции проводились по АО «Братский алюминиевый завод», АО «Торговый дом „Березка“ и др.»

Оценка стоимости (с учетом научно-технического уровня и актуальности) передаваемых в порядке инвестиций — интеллектуальной собственности, технологий, «ноу-хау», оборудования, имущественных прав и т.п. — производится покупателем и эмитентом без привлечения независимых экспертов. Кроме того, покупатель должен подтверждать свое право собственности на инвестируемые средства. Судя по документам АО «Монтажспецстрой», «Взлет», «Красный богатырь» и «Климатехника», приведенные покупателем и эмитентом оценки стоимости принимаются на веру, а принадлежность покупателю передаваемого оборудования (особенно импортного) надлежащими документами не подтверждаются.

В условиях недостаточно проработанных инвестпрограмм, множества возможностей их фиктивного выполнения, поверхностно проводимого РФФИ контроля их реализации представляется неправомерным распоряжение ГКИ РФ от 28.01.93 № 151-р, предписывающее передачу победителю инвестконкурса (по его требованию) пакета дополнительной эмиссии акций в размере 50% уставного капитала при осуществлении им инвестиций в размере не менее 50% уставного капитала <*>.

<*> Внеся их, покупатель получает в совокупности контрольный пакет акций. Это ему дает возможность игнорировать интересы эмитента, «консервировать» производство, устранив эмитента как конкурента. Во избежание таких ситуаций (особенно со стратегически важными предприятиями) действие этого распоряжения следует строго ограничить и контролировать.

Контроль за выполнением покупателями договорных обязательств и инвестпрограмм не сопровождается принятием своевременных и жестких мер в отношении нарушителей. РФФИ лишь один раз расторг договор купли — продажи с ТОО «Крам+» по АО «Радуга» (г. Санкт-Петербург) и то по требованию эмитента и ФСБ. Результативность принимаемых мер составляет 2,9% оплаченных претензий на сумму 1,626 млрд. руб. из 56,37 млрд. руб. по предъявленным претензиям.

4.3.3 Продажа закрепленных в государственной собственности пакетов акций акционерных обществ

В период июнь — август 1995 г. Фонд через Федеральный фонд корпорации организовывал аукционы по продаже принадлежащих государству акций <*>.

<*> АО «Первый строительно-монтажный трест»; АО «Нефтеавтоматика»; АО «Центрстроймеханизация»; АО «Оптювелир»; АО «Ювелирпром»; АО «Медэкспорт»; АО «Московское речное пароходство»; АО Издательство «Новости»; АО «Мегионнефтегазгеология»; АО «Ростелеком»; АО «Нижегородский авиастроительный завод „Сокол“; АО „Мослес“; АО „Издательство „Радуга“.»

Продажу акций приватизированных предприятий в 1995 году РФФИ вел всеми способами, предусмотренными Законом о приватизации и Основными положениями Госпрограммы приватизации после 01.07.94.

Акции наиболее крупных АО были проданы на всероссийских и межрегиональных специализированных аукционах. Территориальные фонды осуществляли продажу акций АО в соответствии с планом — графиком, утвержденным распоряжением ГКИ от 02.06.95 № 765-р.

Для компенсации средств, недополученных в 1995 г. от продажи акций запланированных предприятий и выполнения установленных бюджетных заданий, ГКИ инициировал продажу наиболее высокорентабельных предприятий топливно-энергетического и химического комплексов, объектов морского и воздушного транспорта, газового хозяйства, лесной и лесоперерабатывающей промышленности, связи <>. Распоряжением ГКИ от 02.08.95 № 1053 утвержден график продаж акций наиболее привлекательных для инвесторов 136 АО, включая ТЭК. Из них проданы пакеты 57 <>, не состоялись продажи по 16 <>.

<*> ГКИ направлены в Фонд дополнительные планы — графики продаж акций, утвержденные распоряжениями ГКИ от 02.08.95 № 1053-р (объекты речного и воздушного транспорта, лесной и лесоперерабатывающей промышленности, топливно-энергетического и химического комплексов), от 03.08.95 № 1067-р (объекты топливно — энергетического комплекса), от 11.08.95 № 1097-р (объекты газового хозяйства, от 16.10.95 № 1496-р (объекты речного, морского, воздушного транспорта, связи).

<**> По этим АО проданы пакеты акций номинальной стоимостью 8925 млн. руб. на общую сумму 469 млрд. руб., в т.ч. на инвестторгах — 5395 млн. руб. на сумму 131 млрд. руб. (объем инвестиций — 1565,6 млрд. руб.).

<***> Не опубликованы информационные сообщения о продаже акций 42 АО, в т.ч. в связи с непредставлением КУГИ необходимых документов — 22, закреплением акций в федеральной собственности — 9, запретом администрации субъектов Федерации — 7; признанием банкротами — 4.

С позиций экономической целесообразности такой порядок приватизации и продаж является абсурдным.

В 1995 г. по утвержденным планам — графикам предусматривалось провести 8860 продаж. Фактически проведено 8890 продаж. При суммарной цене акций, подлежащих продаже, равной их номинальной стоимости в 155 млрд. руб., фактически реализовано акций номинальной стоимостью в 67,6 млрд. руб. Таким образом было реализовано 43,6% совокупной номинальной стоимости акций, общая сумма выручки от которых составила 1127 млрд. рублей.

Плохо реализуются акции Фонда акционирования работников предприятия (18% срывов планов — графиков). Основные причины — не закончены другие способы продаж и нежелание (или отсутствие возможности) трудового коллектива выкупать акции по складывающейся цене.

<*> Так, не состоялись продажи акций ФАРП по Тульской области (50 продаж), г. Санкт-Петербургу (30 продаж), Свердловской области (16 продаж).

Важнейшей причиной срывов продаж остается непоступление (или поступление с опозданием) документов в фонды имущества из КУГИ и АО и внесение ими изменений в планы приватизации (18% и 6% срывов планов — графиков соответственно) <*>.

<*> Фонд имущества Красноярского края — 73 случая, г. Санкт — Петербург — 82. Часто продажи срываются из-за появления актов о неплатежеспособности (6% срывов).

Отрицательно влияет на продажу наличие контрольного пакета у одного инвестора <*>.

<*> Например, АО «Эра», Ленинградская область, контрольный пакет у фирмы «Хенкель», Германия. Аукцион 03.11.95 не состоялся при начальной цене акции равной ее номиналу.

В числе других причин:

• отказ победителей аукциона от заключения договоров купли — продажи или от внесения денежных средств;
• рассмотрение конфликтов арбитражными судами;
• изменение планов приватизации в соответствии с постановлениями Правительства РФ и распоряжениями ГКИ.

Всего за 1995 г. из КУГИ в фонды имущества переданы документы на приватизацию 700 объектов федеральной собственности с общей величиной уставного капитала около 70 млрд. руб.

По состоянию на 31.12.95 получено средств от продажи объектов государственной и муниципальной собственности на 3596 млрд. руб., из них перечислено в федеральный бюджет 1105 млрд. руб.

По оперативным данным, фактически поступило в федеральный бюджет за 1995 г. 6236,2 млрд. руб., в т.ч.:

• за счет продажи акций АО и других объектов государственной и муниципальной собственности — 1105 млрд. руб.;
• по облигациям АО Лукойл — 896,7 млрд. руб.;
• от сделок по залоговым операциям — 3573 млрд. руб.;
• от погашения задолженности АО перед федеральным бюджетом — 1167,5 млрд. рублей.

Недополучен доход в сумме 1917 млрд. руб. в связи с аннулированием договора купли — продажи акций АО «Связьинвест».

Несмотря на большой объем работы Фонда в 1995 г. по обеспечению поступлений доходов от приватизации в федеральный бюджет, следует отметить, что в его работе имеются многочисленные недостатки.

На основе соглашения между РФФИ и АКБ «Мосдепозитбанк» (уполномоченный банк) и последующими договорами — поручениями РФФИ предоставил банку право выступать от его имени по вопросам:

• получения средств, поступающих для оплаты акций на аукционах и зачисление их на отдельные лицевые счета;
• ведение учета поступающих средств отдельно по каждому аукциону;
• подготовку проекта протокола об определении участников аукциона;
• возврат средств проигравшим участникам аукциона и заявителям;
• проведение иных расчетов на основании письменных распоряжений Фонда.

Фондом были опубликованы соответствующие объявления в журнале «Реформа» и даны указания региональным фондам.

После возбуждения уголовного дела (06.09.95) по факту хищения 29 млрд. руб., принадлежащих клиентам АКБ «Мосдепозитбанк», РФФИ уведомил банк о расторжении соглашения и потребовал перевести в 3-дневный срок средства РФФИ, на что банк ответил отказом.

Сумма средств, накопленных РФФИ в «Мосдепозитбанке» за пакеты акций проданных на аукционах, с учетом сумм, подлежащих возврату проигравшим заявителям, составила 41023,5 млн. руб. Это произошло потому, что при выборе уполномоченного банка:

• не были проведены маркетинговые исследования с целью определения его надежности и платежеспособности;
• не был проведен анализ публичной отчетности банка, подтвержденный независимым аудитором;
• отсутствовало заключение ЦБ РФ о его финансовой устойчивости;
• к проработке соглашения, подписанного зам. председателя Фонда А. Зверевым, не были привлечены юридический, финансовый отделы и бухгалтерия;
• в соглашении отсутствовали статьи о прямой ответственности банка за невыполнение принятых обязательств;
• за нарушение прав третьих лиц «Мосдепозитбанк» согласно соглашению нес регрессную ответственность перед Фондом за причиненный ущерб;
• прекращение финансовых отношений в одностороннем порядке было предусмотрено только через три месяца после письменного уведомления сторон;
• в части, касающейся освобождения от ответственности сторон по «форсмажору» добавлена запись «и иных обстоятельствах, не зависящих от волеизъявления сторон».

Последним обстоятельством и воспользовался «Мосдепозитбанк», прекратив платежи Фонду за проданную федеральную собственность в связи с арестом его корреспондентского и ссудного счетов.

По всем 15-ти счетам не были оформлены карточки, подтверждающие право первой и второй подписи на платежных документах руководителей и главного бухгалтера Фонда.

РФФИ не принял всех необходимых мер для своевременного перевода с лицевых счетов в уполномоченном банке аккумулированных средств от продажи государственных пакетов акций, допустив нарастание их объема свыше 41 млрд. руб.

Несмотря на удовлетворение Арбитражным судом г. Москвы иска РФФИ к АКБ «Мосдепозитбанк» от 31.10.95 о взыскании с последнего 41023,5 млн. рублей, следует отметить, что данная сумма является основным долгом.

РФФИ не воспользовался своим законным правом и не включил в сумму иска пени за просрочку платежей в размере 0,5% задержанной суммы за каждый день просрочки, что предусмотрено соглашением.

Только в ноябре — декабре 1995 г. РФФИ перечислил в федеральный бюджет денежных средств за акции, проданные на аукционах в июле — августе. Поэтому средства в размере 19936,874 млн. руб. перечислены в федеральный бюджет с задержкой от двух до трех месяцев.

Средства, подлежащие распределению другим адресатам согласно нормативам, не перечислены до настоящего времени.

Выбор уполномоченного банка из числа АОЗТ, четверо из семи учредителей которого являются физическими лицами, свидетельствует о безответственности руководства Фонда.

При этом следует учитывать, что РФФИ принимал непосредственное участие в разработке «Временного положения об уполномоченных ГКИ банках и порядке приема заявок и денежных средств при проведении межрегиональных и всероссийских специализированных аукционов по продаже акций АООТ, созданных путем преобразования государственных (муниципальных) предприятий», утвержденного распоряжением ГКИ от 15.06.95 № 821-р.

4.3.4 Осуществление полномочий представителя государства в органах управления акционерными обществами

РФФИ осуществляет полномочия государства в органах управления АО, акциями которых он владеет до момента продажи <*>. Эти полномочия включают в себя участие в общих собраниях АО и работу в советах директоров.

<*> А также в АО, акциями которых владеют территориальные отделения, в случаях принятия Фондом решения о самостоятельном осуществлении в них полномочий государства.

Доверенными лицами Фонда на основании договора — поручения могут выступать его работники, госслужащие федеральных органов исполнительной власти, должностные лица органов исполнительной власти, иные граждане (по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации). В Фонде разработаны документы, регламентирующие эту деятельность.

В обязанности представителей государства в органах управления АО входит контроль за правильностью и своевременностью выполнения плана приватизации; оказания помощи АО в подготовке их организационно-правовых документов; содействие в формировании органов управления; контроль за созданием и ведением реестра и защитой прав акционеров.

Вместе с тем государство получает по своим акциям незначительные доходы. Это свидетельствует о неэффективности деятельности представителей государства по использованию федеральной собственности.

Причинами этого являются отсутствие у них материальной заинтересованности, ответственности и опыта руководства предприятиями в условиях рынка, а также дополнительная служебная нагрузка. Поэтому большая часть этой работы сводится к составлению формальных отчетов <*>.

<*> Более подробно эта деятельность освещена выше.

4.3.5 Взаимодействие с территориальными органами

РФФИ созданы 72 фонда имущества в 89 субъектах РФ. Взаимоотношения региональных фондов имущества с РФФИ регламентируются договорами — поручениями. Указом Президента РФ от 11.05.95 № 478 в договор — поручения внесены дополнения, направленные на получение максимальной выручки по объектам продаж и своевременному перечислению средств в федеральный бюджет. С этой целью, начиная с июня 1995 г. установлена полумесячная оперативная информация от территориальных фондов о поступлении средств от приватизации, в т.ч. в федеральный бюджет и выполнении плана — графика продажи акций объектов федеральной собственности.

В целях контроля за этой деятельностью в территориальные фонды имущества выезжали ответственные работники РФФИ. В апреле 1995 года изучалась работа фондов имущества 16 регионов. По итогам командировок была подготовлена аналитическая записка и направлена на места с целью информации и принятия необходимых мер по устранению недостатков. В июне 1995 года совместно с ГКИ изучена работа 11 фондов и комитетов по управлению имуществом, в октябре — 7 фондов. В февраля, июне и ноябре 1995 г. руководители фондов имущества собирались в Москве и в августе — в Санкт-Петербурге. На совещаниях рассматривались вопросы совершенствования методологической базы приватизации, координация деятельности ГКИ, РФФИ и ФУДН, выполнение графика продаж и др.

Вместе с тем, в работе РФФИ с территориями существует определенная односторонность. Анализ служебных командировок работников фонда за 1994 — 1995 гг. показывает следующее.

В 1994 году в РФФИ было осуществлено 111 служебных командировок в различные регионы России. Из них 23% — в Екатеринбург.

В 1995 году служебные командировки в г. Екатеринбург составили 31% от их общего количества.

Из числа командированных 88% составляют лица, приглашенные на работу в РФФИ из Екатеринбурга или ранее там проживавшие.

За 1994 — 1995 гг. в г. Екатеринбург выезжали: Соколов В.В. (председатель РФФИ) — 11 раз — 49 дней, Зверев Ю.А. (зам. председателя) — 11 раз — 55 дней, Яковлев А.В. — 7 раз — 41 день и т.д. Поэтому очевидно, что большинство региональных фондов руководителями РФФИ не посещалось. При этом в РФФИ отсутствует практика составления и утверждения планов — заданий служебных командировок и отчетности руководителей фонда и его структурных подразделений о работе, выполненной в период пребывания в служебных командировках.

4.4. Деятельность Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе России по использованию и распоряжению государственной собственностью

Неопределенность статуса ФУДН — с одной стороны, «федеральный», с другой — «управление при», — приводит к отсутствию контроля за его деятельностью со стороны вышестоящих органов исполнительной власти и негативным последствиям для экономически целесообразных преобразований отношений собственности.

При издании нормативных документов ФУДН освобожден от их правовой экспертизы и регистрации в Минюсте России, поскольку не включен в перечень федеральных органов исполнительной власти. По этой же причине он не имеет показателей собственной деятельности в системе Госстатистики РФ.

С другой стороны, его деятельность в явном виде не отражается в отчетности ГКИ.

4.4.1 Деятельность по реорганизации и санации неплатежеспособных предприятий

По состоянию на 15.11.95 ФУДН обследовал 9745 предприятий федеральной собственности. Из них неплатежеспособными признано 2274 <*>.

<*> По данным РФФИ только за 10 месяцев 1995 г. проведены продажи 128 предприятий — должников, их имущества (активов), долей участия на сумму 57,2 млрд. рублей.

Законом РФ «О федеральном бюджете на 1995 г.» (ст. 17, п. 20) предусмотрено 800 млрд. руб. на проведение санации и перепрофилирование убыточных и неперспективных производств.

Израсходовано 11,5 млрд. руб. Саранскому механическому заводу на возвратной основе по предложению республики Мордовия.

Указом Президента РФ от 22.12.93 № 2264 на ФУДН возложена функция распоряжения средствами, выделенными из бюджета и внебюджетных фондов для проведения реорганизации и санации неплатежеспособных предприятий. Однако механизма распоряжения данными средствами ФУДН не разработал.

Поэтому по состоянию на 15.11.95 реальная санация неплатежеспособных предприятий в соответствии с Законом «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» по инициативе ФУДН не проводилась <*>, а 4 подготовленных им обращения в Министерство финансов о выделении бюджетных средств в виде финансовой помощи предприятиям на возвратной основе были подготовлены по поручению Правительства РФ.

<*> Единственный случай инициативного обращения ФУДН в Минфин Российской Федерации (письмо ФУДН от 14.12.95 № ПМ-06/5314) по оказанию финансовой поддержки заводу им. Свердлова (Нижегородская область) направлено во время работы комиссии. На момент окончания проверки средства не выделены.

Наряду с этим из 1035 предприятий, признанных на 01.12.95 неплатежеспособными 279 — Минсельхозпрода, 261 — Госкомоборонпрома, 186 — Минтопэнерго, 121 — Минтранса, 100 — Госкомпрома. Т.е. 76% из них относятся к 5 стратегическим отраслям промышленности.

В части наукоемких и высокотехнологичных производств комиссией проведен анализ документов предприятий департамента авиационной промышленности.

За проверяемый период акт о неплатежеспособности предъявлен 41 предприятию, в числе которых крупнейшие авиационные, моторостроительные, агрегатные, приборостроительные заводы и научные учреждения. Среди них уникальные предприятия ВПК <*>.

<*> Например, задолженность государства АО «Арсеньевская авиационная компания „Прогресс“ составляет 79% общей дебиторской задолженности предприятия.»

Одна из основных причин их кризисного состояния — непоступление средств за выполненный госзаказ <*>.

<*> Так, долги только Минобороны РФ перед предприятиями Гособоронпрома на 15.09.95 за выполненный госзаказ составили по 1994 г. — 826,3 млрд. руб., по 1995 г. — 3941,2 млрд. руб.

Непринятие своевременных мер по финансовой поддержке отдельных предприятий проводит к разрушению единых технологических комплексов авиационной промышленности.

4.4.2 Деятельность по подготовке антикризисных управляющих

Постановлением Правительства РФ от 20.05.94 № 498 на ФУДН возложена задача подготовки арбитражных и конкурсных управляющих. За 1994 — 1995 гг. обучение прошли 976 чел., из них аттестовано — 392 чел. (40%). Это свидетельствует о низкой эффективности использования ФУДН средств, предусмотренных на их обучение и неудовлетворительном качестве работы по подбору и обучению претендентов.

Наряду с этим выборочный анализ состава приступивших к исполнению обязанностей антикризисных управляющих показал, что из 125 чел. аттестовано 7, не прошли аттестацию — 46, а 72 — не прошли специальную подготовку. Учитывая режимную специфику своих предприятий, Госкомоборонпром (ГОП) представлял в ФУДН списки кандидатов для подготовки антикризисных управляющих, однако эти специалисты обучены не были. В результате на 5 предприятиях ГОП внешнее управление не реализовано из-за отсутствия управляющих, трое приступили к работе без сертификата Госкомоборонпрома на право управления, а арбитражным управляющим АО «АВИС» (г. Самара), одного из важнейших предприятий военного авиастроения, назначен член правления «АвтоВАЗбанка» Л. Хасис <*>. Это не способствует соблюдению режимности предприятия, сохранению государственной тайны и служб, обеспечивающих противодействие иностранным разведкам.

<*> По оборонным предприятиям кандидатуры управляющих ФУДН согласовывает Гособоронпром. Однако согласно Постановлению Правительства РФ от 28.02.95 № 194 «Об утверждении Положения о сертификации на право управления» эти кандидатуры получить сертификат на право занимать руководящую должность на данной категории предприятий не могут, и формальное отсутствие письменного согласия Госкомоборонпрома РФ не может рассматриваться в качестве согласования.

4.5. Структура собственности по итогам приватизации

В числе основных особенностей преобразования и состояния отношений собственности в России можно отметить следующие.

1. Беспрецедентно высокие темпы и масштабы приватизации по числу приватизированных предприятий, численности занятых (промышленно-производственного персонала — ППП) и их значимости в производстве ВВП.

По официальным данным <*>, общее число приватизированных предприятий на конец года составляло нарастающим итогом в 1992 году 46 тыс. предприятий, или 18,6% от общего числа зарегистрированных юридических лиц; 1993 г. — 88 (36,1%); 1994 г. — 112 (47%); 1995 г. — свыше 120 (57%).

<*> Российский статистический ежегодник, М.: Госкомстат, 1995, стр. 57. Обзор Экономики России. Основные тенденции развития, т. 2., М.: Прогресс — Академия, 1995, стр. 145 — 146.

Общее число государственных и муниципальных предприятий (неприватизированных), состоящих на самостоятельном балансе, составляет в настоящее время, по данным ГКИ, 90,8 тысяч (43,3%). Из них по видам собственности:

• федеральная — 36,7%;
• субъектов Федерации — 17,0%;
• муниципальная — 46,3%.

На предприятиях негосударственной формы работало в 1992 году 31% всего занятого населения, 1993 г. — 47%, 1994 г. — 55,3%; 1995 г. <*> — около 62%. В негосударственном секторе экономики произведено в текущих ценах в 1993 г. — 52% валового внутреннего продукта (ВВП), 1994 г. — 62%, 1995 г. <**> — 70%.

<*> По оперативной информации ГКИ.

<**> Социально-экономическое положение России, январь 1996, М.: Госкомстат, оперативная информация.

Уровень приватизации в промышленности в целом выше, чем по народному хозяйству.

По состоянию на II квартал 1995 г. по промышленности в целом (без совместных и малых предприятий) доля негосударственных предприятий составила 73,7% в общем числе предприятий и 84,6% в общем объеме производства. С учетом малых и совместных предприятий соответствующие показатели составляли в 1994 г. 85% и 79% соответственно (табл. 1).

В ряде отраслей приватизация была запрещена, в частности, на железнодорожном транспорте, в образовании, здравоохранении и др. Кроме того, Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации в разделе 2.1 установлены отдельные объекты и предприятия, приватизация которых запрещена, а Постановлением Правительства Российская Федерация № 949 от 18 сентября 1995 г. введен перечень АО, производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности и не подлежащих досрочной продаже.

<*> Крупные и средние предприятия, без совместных и малых предприятий, по состоянию на II квартал.

По отдельным отраслям промышленности уровень разгосударствления и приватизации достигает 90 и более процентов. Так, по предприятиям машиностроительного комплекса в акционерные общества преобразованы 89,8% всех предприятий и организаций <*>, в том числе в: автомобилестроении — 92%, сельхозмашиностроении — 94,2%, приборостроении — 85,1%, станкостроении — 92,7%, строительно — дорожном машиностроении — 88,1%, тяжелом и транспортном машиностроении — 85,3%, химическом и нефтяном машиностроении — 91,9%.

<*> Письмо Роскоммаша № 7/3-5-12 от 22.01.96.

Относительный уровень приватизации малых предприятий выше уровня приватизации в целом по народному хозяйству, особенно в сфере торговли и общественного питания.

2. Достаточно большая доля собственности (значительно больше доли государственных предприятий), сохраняемая под контролем государства.

По имеющимся данным <*>, в октябре 1995 г. в собственности государства находилось 20% капиталов в целлюлозно-бумажной промышленности, 15% — в металлургии, 38% — в системе телекоммуникаций, 55% — в машиностроении, 42% — в нефте- и газодобыче. Это связано с преимущественным проведением приватизации и разгосударствления путем преобразования государственных предприятий в акционерные общества. Всего за 1992 — 1995 гг. таким образом образовано около 30 тыс. акционерных обществ. При этом только 10% — 30% из них сохраняют существенный контроль государства (табл. 3).

<*> Доклад экспертного института «Россия на пути к 2000 году». Вопросы экономики, № 2, 1996 г.

Из таблицы 3 следует, что:

• с одной стороны, значительная доля госсобственности распылена по многим приватизированным комплексам (контрольный пакет и золотую акцию имеют в среднем чуть больше 15,3%), что затрудняет контроль за эффективным управлением ею;
• с другой стороны, без изменения форм собственности остались наиболее крупные, фондоемкие предприятия.

3. Низкий уровень учетной и статистической работы, необходимой для контроля за процессами преобразования отношений собственности и использованием государственной собственности, противоречивость и неполнота официальных статистических данных.

В статистической отчетности приводятся данные, главным образом, о количественных показателях приватизации. При этом они часто несопоставимы, поскольку в ходе реорганизации форм собственности, число юридических лиц менялось. Материалов, позволяющих оценить эффективность и действенность преобразований собственности не приводится. Фрагментарно публикуемые в этой связи материалы обычно несопоставимы, противоречивы, используют различные базовые показатели для сопоставлений.

Отсутствует единый реестр государственной собственности, особенно в части акций, паев, и долей, принадлежащих государству. Действующие базы данных имеют низкий уровень наполнения и неактуализированы.

Так, статистический бюллетень Госкомстата о ходе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, построенный на основе форм Ф-1 и Ф-2 (приватизация) дает данные только по текущему году. Установить долю и вес предприятий иных форм собственности невозможно. В статистическом ежегоднике Госкомстата «Российская Федерация» указывается доля ВВП, произведенная в негосударственном секторе без разбивки по отраслям и регионам, роль и значение негосударственного сектора в экономике (в целом и по отдельным отраслям) оценить невозможно. Отсутствуют официальные информационные сопоставления по соответствующей международной практике.

Реальной целью приватизации являлось «временное массовое перераспределение и закрепление прав частной собственности в российском обществе при минимуме социальных конфликтов в расчете на последующие трансакции в пользу действительных эффективных ответственных собственников». Неслучайно ни одна из формально провозглашенных целей приватизации, связанных с перестройкой экономики, в настоящее время не достигнута.

В соответствии с реальной целью приватизации, на ее первом этапе гражданам России были выданы приватизационные чеки, имеющие смысл свидетельства прав собственности. В условиях высокой инфляции через обращение фондовых ценностей, включая скупку акций у работников предприятий через короткое время они должны были сконцентрироваться в руках немногих.

Обследование <*> 456 крупных АО показало, что:

• доля трудовых коллективов, владевших более 50% акций, после реализации плана приватизации снизилась с 83,2% до 63%;
• доля администрации предприятий с пакетами акций более 10% увеличилась с 9% до 20%;
• доля АО, где крупные инвесторы владеют более 10% акций, составляла 72%, в т.ч. крупные внешние инвесторы овладели более 51% акций АООТ на 8% предприятий <**>.

<*> Доклад ГКИ «Об итогах приватизации государственных и муниципальных предприятий в 1994 г. и мерах по повышению эффективности приватизации в реформировании экономики РФ».

<**> Там же, стр. 8.

Т.о., рядовые акционеры отстраняются от управления предприятием» <*>, а узкий круг собственников владеет крупными пакетами акций.

<*> По мнению западных экспертов, «... приватизация не внесла ожидаемых изменений в жизнь предприятий, не оправдала надежд населения и теряет политическую поддержку» (Экономические обзоры ОЭСР, РФ, 1995). Согласно опросам ВЦИОМ доля тех, кто считает, что приватизация пользу их предприятию и личную выгоду постоянно снижается (апрель 1993 г. — 26% и 21%; декабрь 1994 г. — 12% и 14%. Данные по 1995 г. отсутствуют).

Права на собственность экономически реализуется через участие в управлении акционерным обществом, получение дивидендов и продажу акций.

В период чековой приватизации рыночная цена приватизационного чека не превышала 40 тыс. руб. Средний курс чековых аукционов составлял 2,2 тысячерублевых акций на один ваучер, т.е. в 4,5 раза ниже его номинала.

Очевидно, что имея несколько акций влиять на процесс управления АО невозможно. Таким образом, положение работников предприятия по отношению к его производству и управлению в лучшую сторону не изменилось.

С другой стороны, в условиях углубляющегося спада производства, кризиса неплатежей и общей убыточности приватизированных предприятий возможность получения дивидендов ничтожна.

К концу чековой приватизации ЧИФы, призванные обеспечивать рыночную переориентацию наименее социально активных слоев населения, аккумулировали около 1/3 чеков. Подавляющее их большинство оказалось низкодоходными или убыточными. По итогам 1994 г. дивиденды выплатили только 136 из 646 фондов.

Первоначально предполагалось, что основными собственниками бывших госпредприятий станут негосударственные коммерческие организации и иностранные инвесторы. Анализ, проведенный сотрудниками Экспертного института <*> показал, что случаи приобретения коммерческими структурами крупных пакетов акций приватизированных предприятий единичны. Как правило, это касается либо крупных предприятий торговли, либо предприятий ТЭК и сырьевых отраслей.

<*> Вопросы экономики, № 2, 1996.

Приобретение крупных пакетов акций осуществлялось также с целью их последующей перепродажи <*> и получения разницы между реальной стоимостью акций и стоимостью, определенной в ходе приватизации.

<*> Разница, в силу принятой методики оценки имущества, составляет значительную величину, и стоимость акций возрастает для ряда предприятий в сотни раз.

По итогам первого этапа приватизации подавляющее большинство приватизируемых предприятий перешло в руки их трудовых коллективов <*> и чековых инвестиционных фондов, заинтересованных, как правило, не в развитии предприятий, а в получении сиюминутных финансовых выгод. При этом предприятие не только не получает эффективного собственника, но и сталкивается с оттоком инвестиций — средства направляются на выкуп акций в пользу администрации.

<*> 75% предприятий, преобразованных в АО на чековом этапе приватизации, выбрали второй вариант, предусматривающий передачу 51% акций трудовому коллективу. Переход к денежной приватизации несколько изменил отношение работников к избираемому варианту. За 2 половину 1994 г. второй вариант выбрали 49% предприятий, а в I полугодии 1995 г. — 44%.

В настоящее время идет процесс вторичного перераспределения прав собственности, в результате которого, по замыслу организаторов приватизации, должен сформироваться стратегический собственник.

Процесс идет по нескольким направлениям:

1. Концентрация в руках руководителей предприятий или под их контролем достаточно крупных пакетов акций.

2. Скупка акций коммерческими структурами для последующей их перепродажи или установления контроля над финансовыми потоками предприятий.

Приватизация не способствовала усилению социальной защищенности и развитию объектов инфраструктуры, а скорее привела к их разрушению.

Средства от приватизации на развитие объектов социальной инфраструктуры практически не поступают. Предприятия и местные власти в силу понятных причин от них отказываются. Поэтому их за бесценок приобретают предпринимательские структуры в целях последующего перепрофилирования <*>.

<*> Приобретение АО «Комсомолка» основных фондов Высшего профессионального училища № 29 г. Комсомольск-на-Амуре; продажа комплекса зданий профтехучилища № 18 г. Санкт-Петербурга; приватизация детского сада № 35 п. Кокошкино Наро-Фоминского района и т.д.

Незащищенности населения способствует банкротство и ликвидация предприятий <*>.

<*> По мнению экспертов Организации экономического сотрудничества и развития, в условиях высокой концентрации производства есть все основания ожидать, что банкротство и ликвидация предприятий способствуют увеличению безработицы.

Закрытие даже небольшого числа предприятий может заблокировать целые вертикальные производственные структуры, что чревато тяжелыми последствиями для всей экономики. Их невозможно сразу заменить другими с более высоким уровнем эффективности.

Во-вторых, на предприятиях — монополистах как правило работают специалисты высокой и уникальной квалификации, которым не просто найти применение на других предприятиях.

Не произошло провозглашенного повышения эффективности деятельности предприятий и национальной экономики в целом. Макроэкономические показатели экономики ухудшились в беспрецедентных размерах.

По сравнению с 1991 г. в середине 1995 г. ВВП сократился в 2 раза, промышленное производство — до 51%, продукция машиностроения — на 65%. О переломе негативных тенденций, переходе экономики из фазы кризиса в фазу депрессии говорят два индикатора — рост инвестиций и рост фондового индекса. Последние два года эти показатели стабильно и значительно ухудшаются. В 1995 г. общий объем инвестиций составил 82% к 1994 г. В течение года рыночная капитализация акций снизилась с 43 млрд. долл. до 20, а индекс Moskou Times упал на 50 пунктов. Можно уверенно прогнозировать дальнейший спад производства, после почти 2 лет создания критической массы негосударственного сектора.

Причины этого многофакторны. Приватизация способствовала:

• дроблению единых технологических комплексов и разрыву кооперационных связей, в частности, разрушение системы управления и поддержки предприятий стратегического комплекса, научно — технической сферы (в силу их неготовности к рыночной деятельности это резко дестабилизировало обстановку, вызвало глубокий, до 70 — 80% спад производства);
• форсированной регионализации федеральной собственности и нарушению отраслевых и межотраслевых связей;
• навязыванию предприятиям со стоимостью основных фондов выше 20 млн. руб. как единственную форму приватизации — АООТ;

Поэтому имеются основания утверждать, что пиковое падение промышленного производства на средних и крупных предприятиях до 26% в 1994 году коррелирует с пиковыми показателями приватизации промышленных предприятий во второй половине 1993 г. и в течение 1994 года.

В результате приватизации серьезный ущерб нанесен наукоемким и высококооперированным производствам, в частности, морскому и авиационному транспорту страны. Недопустимая раздробленность предприятий этих отраслей привела к резкому снижению их безопасности, управляемости и бесперебойности эксплуатации. Например, в настоящее время в гражданской авиации существует около 400 авиаэксплуатантов. Из них 6 обеспечивают 40% услуг, 20 являются жизнеспособными и остальные имеют на балансе 1 — 3 самолета.

Последствием этого для транспортников является массовая неплатежеспособность, невозможность ремонта и обновления техники, резкое снижение объемов <> и безопасности полетов <>, для аэропортов — отсутствие средств на содержание и профилактику <>, включая наземные службы навигации, аварийно-спасательные и др., а для промышленности — отсутствие закупок и заказов.

<*> По сравнению с 1991 г. объем перевозок 1995 г. уменьшился вдвое.

<**> С 1992 г. по 1994 г. число погибших на 1 млн. перевезенных пассажиров увеличилось почти в 5 раз, износ самолетного парка достиг 70%.

<***> Из 1302 аэропортов в 1991 г. к середине 1995 г. осталось 875.

В состоянии стагнации находятся высокотехнологичные и наукоемкие производства, традиционно для нашей страны сосредоточенные на предприятиях военно-промышленного комплекса. Их приватизация по типовой схеме приводит к массовой утечке новейших высоких технологий, уникальных научно-технических достижений практически даром на Запад <*>.

<*> В целом Запад приобрел в России столь большой объем новых технологий, что НАТО учредило для их обработки специальную программу «Информационно-технологическая совместимость информационных технологий и глобальных сетей стран блока и стран Восточной Европы». В рамках данной программы организуется приглашение российских специалистов для классификации в соответствии с евростандартами полученных из России технологий и формирования предложений по их применению (совместное письмо Службы внешней разведки РФ и ФСБ от 26.08.94 № 151/9-17434 «О тенденциях в политике Запада в отношении российского ВПК»).

Как правило, при акционировании этих предприятий их НИИ, КБ, научно-технические центры, опытные и экспериментальные производства приватизируются отдельно <*>. Из-за разрыва связей между научными и опытно-экспериментальными производствами отраслевая наука уничтожается или начинает работать на другие страны.

<*> Отдельно приватизированы НТЦ АО «ЗИЛ» и «ЛИАЗ», опытные заводы ВИСХома и НИИтранссельхозмаша, 11 опытных заводов автомобильной промышленности и др.

Инфляционные процессы, несовершенство таможенных барьеров и ряд других причин привели к тому, что большинство отечественных предприятий с изношенным оборудованием и устаревшими технологиями оказались не в состоянии конкурировать с высокоэффективным западным производством. В результате российские производители почти полностью утратили собственный рынок товаров народного потребления. На сегодня потребительская корзина нашей страны в основном наполняется за ее рубежами. Монополизация при этом превратно толковалась только в пределах внутреннего рынка.

Под лозунгом борьбы с монополизмом <*> ограничено создание холдингов и ФПГ, несмотря на то, что они демонстрируют достаточную устойчивость предприятий в ТЭКе, лесопромышленном комплексе <**>.

<*> В действительности, антимонопольное законодательство недееспособно. В подтверждение можно привести следующие аргументы: отсутствие контроля и мониторинга вторичного фондового рынка; отсутствие системы обязательного предварительного оповещения о слиянии компаний, в то время как антимонопольные ведомства обязаны выносить решения по их заявкам в течение 30 дней. Этого времени явно недостаточно для сбора информации, изучения ситуации и принятия решения.

<**> В настоящее время создано 25 холдингов во всех отраслях народного хозяйства и около 70 — в лесопромышленном комплексе, а также 27 ФПГ. В первую очередь ФПГ созданы на базе крупнейших предприятий добывающих отраслей («Норильский никель, Кузнецкий меткомбинат, Новокузнецкий алюминиевый завод, Лебединский горно — обогатительной комбинат, Оскольский электрометаллургический комбинат, Магнитогорский, Новолипецкий и Челябинский меткомбинаты, Тулачермет и др.).»

С другой стороны, отсутствие эффективного контроля за операциями на рынке ценных бумаг способствует формированию новых монополистов, и, возможно, неотечественного происхождения.

4.6. Исполнение заданий федерального бюджета по доходам от приватизации

Одной из целей приватизации является фискальная. Средства, полученные бюджетом от ее реализации, имели своим назначением уменьшение бюджетного дефицита и содействие процессу финансовой стабилизации, решение задач социальной защиты и развития объектов социальной инфраструктуры.

Фискальная цель приватизации не выполнена. Более того с этих позиций можно утверждать, что концепция массового разгосударствления потерпела полный крах.

За период 1993 — 1996 гг. поступления от приватизации не стали устойчивым и значимым источником доходов бюджета. Удельный вес доходов от приватизации составлял в данный период лишь 0,02 — 0,04% от ВВП и 0,13 — 0,16% от доходов федерального бюджета <*>. При этом наблюдается существенное систематическое невыполнение бюджетных заданий по итогам года и в поквартальном разрезе.

<*> По данным Главного управления федерального казначейства в федеральный бюджет поступило в 1992 г. 39,6 млрд. руб., в 1993 — 66,365 млрд. руб., в 1994 — 116,282 млрд. руб., в 1995 — 286,22 млрд. руб. без залоговых аукционов.

Значимого влияния фискальные результаты приватизации на стабилизацию и социальную поддержку населения не оказали.

Вместе с тем, Правительством и органами управления приватизацией совершенно игнорируется тот факт, что для реализации фискальных целей:

• более существенным источником пополнения бюджета могут являться доходы от использования госимущества, бюджетные задания по которым должны быть значительно увеличены <*>;

<*> В 1995 г. их доля в общей сумме доходов (от федеральной собственности или от деятельности, доходов от приватизации и доходов от реализации государственных запасов) составляла лишь 1,52% по Федеральному закону «О федеральном бюджете на 1995 г.» от 23.03.95, 3,11% — по Федеральному закону «О внесении изменений в Федеральный закон „О федеральном бюджете на 1995 г.“ от 27.12.95 и 1,5% — фактически без учета в общей сумме результатов залоговых аукционов.»

• выполнение бюджетных заданий по неналоговым доходам <*> осуществляется не за счет эффективного использования госсобственности и экономически целесообразной приватизации, а за счет распродажи государственных запасов.

<*> В 1995 г. доля доходов от продажи государственных запасов в общей сумме доходов (от федеральной собственности или от деятельности, доходов от приватизации и доходов от реализации государственных запасов) составляла 33,98% по Федеральному закону от 23.03.95, 47,61% — по Федеральному закону от 27.12.95, а фактически — 95,91%, если исключить из общей суммы доходов результаты залоговых аукционов.

Все бюджетные задания по доходам от приватизации в 1995 г. провалены (табл. 1).

По ежемесячной отчетности Главного управления федерального казначейства процент выполнения бюджета по доходам от приватизации составил:

• 38,84% заданий бюджета по Федеральному закону от 23.03.95;
• 71,21% по Федеральному закону от 27.12.95, согласно которому первоначальные задания были уменьшены на 45,46%.

<*> В соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1995 г.» от 23.03.95.

<**> В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон „О федеральном бюджете на 1995 г.“ от 27.12.95. Новые задания составили 54.54% от задания Закона от 23.03.95.»

<***> Бюджетные задания в соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон „О федеральном бюджете на 1995 г.“ от 23.12.95, фактическое исполнение на основании отчетов Главного управления федерального казначейства об исполнении бюджетов в Российской Федерации.»

При этом Госкомимущество и Минфин Российской Федерации включают в состав доходов от приватизации и доходы, полученные от залоговых аукционов. По информации Минфина РФ (от 10.01.96 № 01-10/05-66), по итогам залоговых аукционов на 09.01.96 в доход федерального бюджета зачислено 3121,509 млрд. руб. (87% от суммы кредитных договоров, заключенных Минфином РФ с победителями аукционов). Не касаясь многочисленных нарушений и незаконных действий, допущенных Госкомимуществом России, Минфином России, рядом должностных лиц и коммерческих структур при организации и проведении в IV квартале 1995 г. залоговых аукционов <*> необходимо отметить, что отнесение средств, полученных в результате аукционов в бюджете на доходы от продажи государственной и муниципальной собственности, является неправомерным.

<*> Эти нарушения являются достаточным основанием для принятия результатов залоговых аукционов недействительными.

Во-первых, бюджетная классификация Российской Федерации в группе неналоговых доходов не предусматривает каких либо подгрупп, статей и подстатей доходов, связанных с залогом имущества или акций, принадлежащих государству <*>.

<*> Изменения бюджетной классификации не могут осуществляться ведомственными решениями, а требуют внесения изменений и дополнений в соответствующий федеральный закон.

Во-вторых, залог акций не является их продажей и приватизацией предприятий <*>.

<*> Даже косвенное приравнивание залоговых аукционов к приватизации или договорам продажи путем отнесения полученных от аукциона средств на доходы от приватизации означает признание, что осуществлен еще один крупномасштабный акт приватизации за бесценок в интересах компрадорской отечественной буржуазии. Об этом же свидетельствует и то, что в нормативных документах о залоге и федеральном бюджете на 1996 г. упущены вопросы возврата полученных кредитов и выкупа переданных в залог акций, не определены финансовые источники выкупа и органы его осуществляющие.

В-третьих, Указом Президента Российской Федерации от 31.08.95 № 889 в качестве основной цели проведения залоговых аукционов определено покрытие дефицита федерального бюджета в 1995 г.

В-четвертых, признание проведения залоговых аукционов приватизацией позволяет ГКИ и РФФИ исказить истинные результаты своей фискальной деятельности по выполнению бюджетных заданий, скрыть свою бездеятельность и беспомощность в организации этой деятельности и бесконтрольность с их стороны происходящих процессов приватизации <*>.

<*> Для сравнения, в 1995 г. РФФИ проведено 8890 продаж с поступлениями в доход федерального бюджета от всех источников приватизации 286,221 млрд. руб. и 12 залоговых аукционов, по которым в доход федерального бюджета зачислено свыше трех триллионов рублей. В среднем одна продажа приносит в бюджет всего чуть более 30 млн. руб., а один аукцион позволяет отрапортовать о получении 250000 млн. руб., забыв о проблеме выкупа переданных в залог акций акционерных обществ, государственный контроль над которыми является стратегически важным для национальной безопасности.

В конечном итоге суммы, полученные в ходе залоговых аукционов, необходимо вернуть для сохранения государственного контроля над важнейшими предприятиями. Таким образом, залоговые аукционы увеличивают внутренний долг и должны быть соответственно отнесены в бюджете к группе государственных внутренних долгов.

С учетом изложенного можно считать скорректированное бюджетное задание по доходам от приватизации выполненным без залоговых аукционов всего на 5,98%, а первоначальное бюджетное задание без корректировки — на 3,26%. Это позволяет утверждать о полной несостоятельности федеральных органов приватизации по выполнению продекларированных целей приватизации в части бюджетного воздействия на экономику.

Такое положение является прямым результатом сложившейся практики планирования и организации работы Госкомимущества Российской Федерации по выполнению своих фискальных функций, когда работа, как правило, лишена необходимого обоснования; носит неплановый авторитарный характер; отсутствуют методика определения доходов; варианты расчетов; намечаемые задания не согласовываются с отраслевыми министерствами и ведомствами, Минфином, Минэкономики РФ, КУГИ. Так:

• при формировании бюджета Госкомимущество, подчеркивая свою значимость заявляет высокие, заведомо невыполнимые бюджетные задания по доходам от приватизации без достаточных обоснований, мотивируя необходимостью решения социальных задач и реформирования экономики. В течение года всегда находятся «объективные» основания для корректировки установленных заданий. Показателен в этом отношении 1995 г. (бюджетное задание было уменьшено практически в 2 раза). Подобная практика в полной мере перенесена и на бюджет 1996 г. <*>.

<*> Объемы продаж 1996 г. увеличены относительно скорректированных (и полностью проваленных) заданий 1995 г. почти в 4 раза (1996 г. — 12387,0 млрд. руб.) и сравнимы с чековой приватизацией 1993 — 1994 гг. Для выполнения заданий бюджета 1996 г. необходима продажа более 340 млн. тысячерублевых акций в номинале 1992 г. При этом выручка и доходы бюджета от продажи возрастут (без учета инфляции) лишь в 1,4 раза, а средний коэффициент превышения продажной цены акций над их номиналом 1992 года в расчетах 1996 г. уменьшится по сравнению с 1995 г. в 2,8 раза. Нельзя исключать возможности продажи части предприятий ниже ликвидационной стоимости, а несбалансированное предложение акций может привести к дальнейшему падению цен на них. Можно утверждать, что ни о какой адресной приватизации в 1996 г. при таких бюджетных заданиях речи идти не может.

• на момент заявления бюджетных заданий по доходам от приватизации в проект бюджета Госкомимущество не имеет согласованных перечней продаваемых пакетов акций конкретных предприятий, обосновывающих возможность получения доходов в федеральный бюджет от приватизации <*>.

<*> Характерный пример — 1995 г. При формировании проекта бюджета на 1996 г. практика планирования доходов от приватизации без предварительного их пообъектного обоснования продолжена, и соответственно сохраняется высокая вероятность очередного невыполнения бюджетных заданий.

• поквартальное распределение бюджетных заданий по доходам от приватизации носит выражено неравномерный характер <*>.

<*> В 1995 г. соотношение бюджетных заданий по доходам от приватизации I и IV кварталов составило 1 к 69. В результате, к концу года, когда стало очевидно — бюджетные задания по доходам от приватизации полностью сорваны, потребовались существенные корректировки бюджета и поспешное введение неподготовленных залоговых аукционов, чтобы, если не спасти, то хотя бы приукрасить реальную картину фискальной приватизационной деятельности. Не лучшим образом выглядит план 1996 г. (I квартал — 4.04% годового бюджетного задания, II — 8.07%, III — 20,18%, IV — 67,71%).

В целом можно утверждать, что превращение доходов от приватизации в балансирующую статью бюджета приводит к ее нереальности и невыполнимости. Полученные результаты исполнения бюджетных заданий по доходам от приватизации и отмеченные недостатки позволяют рекомендовать в части фискальных задач федеральных органов приватизации исключить из числа их функций задачи по пополнению доходной части бюджета, то есть отказаться от практики включения доходов от продажи государственной и муниципальной собственности и приватизации отдельной строкой федерального бюджета.

Это создает реальные управленческие предпосылки для прекращения кампании массовой, форсированной и дешевой распродажи государственного имущества, позволит перейти к действительно необходимой, экономически обоснованной «штучной» приватизации. Вырученные при этом средства должны без остатка направляться на цели реструктуризации и инновационного обновления приватизированных предприятий.

5. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ И ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

5.1. Госкомимущество России

Доля бюджетных средств в общей сумме средств, поступивших на счета ГКИ в 1994 г., составила 9,9% и 8,9% — за 9 мес. 1995 г.

Расход за счет средств федерального бюджета в общей сумме расходов ГКИ составил в 1994 г. 14,7% и 10,2% — за 9 мес. 1995 г.

Смета доходов и расходов по внебюджетным средствам в ГКИ не составляется.

В отчетах об исполнении сметы доходов и расходов за проверяемый период не заполнялась графа «Утверждено по смете».

В нарушение Указа Президента РФ от 24.12.93 № 2288 ГКИ в 1994 г. 64% средств, полученных от приватизации, израсходовал на мероприятия, не связанные с проведением чековых аукционов.

Численность центрального аппарата ГКИ установлена в количестве 523 ед. (без персонала по охране и обслуживанию зданий), при 511 чел. по факту.

Только в 7 управлениях из 26 имеются отделы. На одного руководителя приходится 3,7 специалиста. Численность руководящего состава составляет 26,6% от фактически работающих.

Среднемесячные выплаты работникам ГКИ в 1994 г. составили 479,0 тыс. руб., а за 9 месяцев 1995 г. — 1007,3 тыс. руб. при среднемесячном заработке в органах управления 252,5 тыс. руб. и 456,8 тыс. руб. соответственно. Сверх установленных 6 дополнительных окладов в год работникам ГКИ выплачено еще 5,8 оклада в 1994 г. и 13,2 оклада за 9 мес. 1995 г.

На приобретение канцелярских принадлежностей, материалов и предметов для хозяйственных нужд в ГКИ израсходовано 1862,865 млн. руб., в составе которых выделенные на это бюджетные средства составляют 0,8%.

На приобретение прочих расходных материалов и предметов снабжения за счет внебюджетных средств израсходовано 5391,935 млн. руб.

Несмотря на наличие в ГКИ 9 легковых автомобилей с общим режимом работы 456 час в неделю, фактически используется 16 машин. На эти цели за проверяемый период из внебюджетных средств дополнительно израсходовано 1429,874 млн. руб., что в 2,5 раза превышает средства, выделенные на эти цели из госбюджета.

На оплату транспортных услуг — 1,7 млрд. руб., из которых 16,1% являются бюджетными ассигнованиями.

ГКИ приобретал средства вычислительной техники для сторонних организаций. Так, в 1994 г. Агентству развития средств массовой информации безвозмездно передана ВТ на сумму 67,3 млн. руб.

Приобреталась дорогостоящая мебель для кабинетов руководителей ГКИ. Только за III кв. 1995 г. за счет внебюджетных средств ее приобретено на сумму 521,4 млн. руб.

На проведение различных мероприятий, включающих проживание в высокоразрядных гостиницах, трехразовое питание и т.п. за проверяемый период из внебюджетных средств затрачено 488,6 млн. руб.

ГКИ грубо нарушает установленные Минфином РФ нормы возмещения командировочных расходов. В общей сумме командировочных расходов доля бюджетных средств составила 60,9% в 1994 г. и 16,4% в 1995 г.

В ходе проверки выявлены многочисленные случаи нерационального расходования средств федерального бюджета, в их числе 200 млн. руб. физическому лицу за изготовление комплекта оборудования для функциональной разгрузки; 685 тыс. руб. на цветы для поздравления юбиляров; 130 тыс. руб. на обувные шнурки и т.п.

В 1992 г. по инициативе и.о. Председателя правительства Российской Федерации Е.Т. Гайдара Госкомимуществу Российской Федерации Всемирным банком реконструкции и развития был выделен аванс в размере 1,5 млн. долл. США на разработку проектов планов и программ на условиях, оговоренных Соглашением от 20.08.92, подписанным заместителем Председателя Правительства Российской Федерации и председателем ГКИ А.Б. Чубайсом.

Из полученных в 1992 — 1995 гг. 1037 тыс. долл. США 625 тыс. долл. было израсходовано на приобретение оргтехники и более 400 тыс. долл. — на командировки, консалтинговые и другие услуги. Контракты (договоры) в рамках аванса к кредиту Мирового банка на оказание услуг и поставку товаров с инофирмами и отдельными иностранными специалистами и акты сдачи — приемки работ, как правило, подписывались зам. председателя ГКИ Д.В. Васильевым.

Созданной по контрактам готовой научно-технической продукции не предъявлено, отметки или акта о ее использовании и направлении в бухгалтерии не имеется, регистрация договоров и соглашений на проведение консультаций и лекций отсутствует, задания, сметы расходов и другие оправдательные документы по операциям с МБРР к имеющимся договорам не приложены.

Фактически руководство ГКИ бесконтрольно расходовало валютные средства, выделенные в форме кредита МБРР, что является грубым нарушением финансовой дисциплины.

Положение об Управлении бухгалтерского учета Комитета не приведено в соответствие с действующими нормативными актами. При оформлении бухгалтерской документации и отчетности допускаются нарушения существующих положений и инструкций.

В 1994 г. ГКИ не имел плана работы коллегии. Проведено 5 заседаний, из которых 2 посвящены исполнительской дисциплине.

Утвержденные планы работы коллегии на 1995 г. не выполняются, не содержат сроков проведения заседаний, не определяют ответственных за подготовку вопросов. Из запланированных на I кв. 1995 г. 3 заседаний состоялось лишь одно, а всего за 1995 г. — 5.

Это подтверждает авторитарный стиль руководства процессом приватизации.

5.2. Российский фонд федерального имущества

Значительные недостатки и нарушения имеются в финансово — хозяйственной деятельности РФФИ.

Учет расходов РФФИ на содержание аппарата производится без аккумулирования общей суммы затрат на одном счете бухгалтерского учета. Поэтому расходы по исполнительной смете невозможно сверить с фактическими.

Затраты на приобретение основных фондов не отражаются как капитальные вложения. Следствием этого является уменьшение балансовой стоимости основных средств <*>.

<*> Например, приобретенные им машины оприходованы сразу по стоимости оплаты по договору, тогда как и налог на приобретение организацией автотранспортных средств и затраты на приобретение списаны сразу на затраты РФФИ, а не на увеличение стоимости основных средств.

В нарушение «Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации» от 22.09.93 № 40 отчеты по движению наличных денежных средств делаются в кассовой книге не по факту их прохождения, а за несколько дней сразу.

Отсутствует установленный по согласованию с банком лимит наличия денежных средств в кассе.

Ревизия кассы производится формально: остатки в кассе отражаются в копейках, а в актах инвентаризации не указывается перечень купюр наличных денежных средств.

Не всегда в акте ревизии отражается наличие ценных бумаг.

Указанные в чеках суммы денежных средств, получаемые в банке, не всегда используются по назначению.

Наличные валютные средства учитываются вместе с рублевыми в рублевом эквиваленте.

По состоянию на 01.01.96 РФФИ имеет сумму дебиторской задолженности по трем счетам бухгалтерского учета (31, 60, 76) в размере 10,9 млрд. руб.

РФФИ обладает обособленным имуществом, принадлежащим ему на праве оперативного управления (п. 2 Положения о РФФИ).

Согласно ГК РФ (ст. 296), лицо, владеющее государственным имуществом на праве оперативного управления, вправе им владеть, распоряжаться и пользоваться в пределах, ограниченных законом, целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Проверкой установлено, что в РФФИ имеет место расходование государственных средств на цели, не связанные непосредственно с выполнением его функций (п. 7 Положения о Фонде).

Фонд несет расходы по проведению расширенных заседаний коллегии и совещаний ГКИ. Оплачивается как аренда помещений, так и питание участников <*>.

<*> Проведение расширенного заседания коллегии ГКИ 19 — 22.06.95 обошлось Фонду в 70,3 млн. руб., в т.ч. 36,5 млн. руб. — питание участников. На питание участников совещания ГКИ 9 — 10.10.95 в Российской академии госслужбы перечислено 72,5 млн. руб.

Без разрешения Правительства РФ и согласования с Минфином РФ РФФИ проведен и оплачен ряд работ и услуг.

Заключены договоры на проведение научно-исследовательских работ с Институтом социологии РАН, Фондом «Общественное мнение», Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ), Вычислительным центром Госкомстата РФ.

По актам сдачи — приемки работ по договорам от 13.04.95 выплачено 68 тысяч долларов США. Оплата произведена в рублях. Но не по курсу ММВБ на день оплаты, а по максимальному курсу доллара, установленного ЦБ РФ.

В середине 1995 г. РФФИ заключил с АОЗТ «Московская консультационная группа» договор на проведение социологического мониторинга экономических и политических установок россиян. Общая стоимость выполнения работ — 206,6 долларов США.

В то же время (14.06.95) заключен договор с ТОО «АКВА-М» на проведение исследований по вопросам отношения к приватизации на территории Свердловской области в период предвыборной компании. Стоимость работ — 32 млн. руб. Акт о сдаче — приемке работы в деле отсутствует. Имеются и другие договоры <*>.

<*> 4 договора с АОЗТ «ЭЛДИС-СОФТ» на общую сумму 231,5 млн. рублей; 2 — с Московским отделением Пензенского научно-исследовательского электротехнического института на общую сумму 1318,6 млн. руб. Отчеты о сдаче — приемке работ отсутствуют. Претензии к институту на указанную сумму о не выполнении условий договора Фонд не предъявил; 2 — с Московским отделением Академии акмеологических наук по комплексному психологическому тестированию и индивидуальному консультированию сотрудников Фонда на сумму 194,6 млн. руб.

Общая сумма средств, перечисленных по договорам, оформленным без ведома Правительства РФ, составила 3,1 млрд. руб.

Заключены также договоры:

• на написание картины — 1,5 млн. руб.;
• финансирование производства художественного фильма «Я — русский солдат» — 150 млн. руб.;
• показ художественного фильма «Утомленные солнцем» — 1,7 млн. руб.;
• перевозку строительных материалов, электробытовой техники, мебели в течение 4 дней до 100 км и разгрузочно-погрузочные работы — 1,9 млн. руб.;
• изготовление и реставрация герба РФ — 7,7 млн. руб.;
• покупка конфет к 8-му Марта для работников фонда имущества Свердловской области — 1,2 млн. руб.;
• за проведение оздоровительных процедур в сауне — 37,8 млн. руб.;
• на «предполагаемые» совещания и семинары в доме отдыха «Снегири» Управления делами Президента РФ — 179,1 млн. руб. <*> и т.п.

<*> Встречная проверка показала, что эти средства израсходованы на размещение руководителей РФФИ (Липкин И.П., Зверев Ю.А., Фатиков В.П., Яковлев А.В.). Деньги переводились через коммерческие структуры.

Имеются также другие расходы:

• на обучение сотрудника, приглашенного на работу из Екатеринбурга в вузе;
• на превышенные командировочные расходы;
• ремонт помещений сверх сметы; представительство;
• проживание сотрудников и командированных в московских гостиницах и т.п.

Часть расходов произведена в иностранной валюте (более 100000 марок ФРГ).

В сметах 1994 — 1995 гг. Фонд предусматривал расходы на проведение рекламно-разъяснительной компании в сумме 5000 млн. руб. Перерасход составил 2198,1 млн. руб.

Проверкой установлено, что РФФИ не использует свое право на рекламу (Указ Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535) в средствах массовой информации, финансируемых из бюджетов всех уровней, в т.ч. на бесплатную публикацию сообщений о приватизируемых объектах.

Согласно Положению о РФФИ (п. 8) «Фонд не вправе осуществлять хозяйственную деятельность за исключением случаев, предусмотренных законодательством». Эта запись не дает возможности определить перечень видов хозяйственной деятельности, которыми разрешено заниматься РФФИ.

РФФИ в течение 1994 — 1995 годов проводил значительную хозяйственную деятельность. В частности на приобретение жилой площади в г. Москве для сотрудников Фонда, приглашенных на работу из других городов.

Общая сумма оплаты за квартиры составила 8,8 млрд. руб. <*>. По состоянию на 29.01.96 эти квартиры на балансе РФФИ не числятся. Согласия Правительства или Минфина РФ на проведение указанной деятельности РФФИ не имеет.

<*> Например, 3-комнатная квартира общей площадью 79,4 кв. м за 166,4 млн. руб. по адресу: г. Москва, Фрунзенская набережная, 16, корп. 1, кв. 22, не была оприходована как приобретение основных средств. Затем она продана за 33,4 млн. руб. Яковлеву А.В. (зам. председателя РФФИ), переведенному из Свердловской области (уволился из РФФИ в сентябре 1995 г.). Убыток от этой операции для РФФИ составил 134,3 млн. руб.

С 1992 по 1995 гг. РФФИ выступил учредителем коммерческих и некоммерческих организаций, перечислив взносы в их уставные капиталы на общую сумму более 2081 млн. руб. в ценах, действовавших на дату их перечисления.

При этом, в нарушение Положения о РФФИ (п. 10), в 12 случаях из 16 учредительские взносы перечислены без согласования с Правительством РФ или ГКИ.

Более того, в 7 случаях для перечисления учредительских взносов использовались средства не с расчетного счета, а со специального, аккумулирующего поступления от продажи объектов государственной и муниципальной собственности (согласно п. 23 Положения о РФФИ эти средства подлежат распределению в установленные сроки в соответствии с нормативами, утвержденными Госпрограммой приватизации).

Доля учредительских взносов РФФИ в уставном капитале коммерческих организаций на момент их образования составляла от 4 до 54%.

Учреждение указанных обществ со стороны РФФИ в большинстве случаев осуществлялось с нарушением действующей нормативной базы. По данным бухгалтерии РФФИ, дивиденды на доли (паи, акции) не поступали.

О ТОО «Рекламно-консультационное агентство „Приват-Инфо“, КБ „Экспо-Банк“, АОЗТ „Фондовый магазин“, АОЗТ „Госинкор-Малый бизнес“, АОЗТ „Национальный тендерный центр“ куда, Фондом было вложено 97,82 млн. рублей в ценах 1992 — 1993 гг., какая-либо информация в Фонде отсутствует. Меры для принудительного изъятия вложенных средств со стороны руководства РФФИ не принимались.»

ТОО «Редакция бюллетеня РФФИ „Реформа“ учреждено Фондом и „Российской газетой“ 24.08.92. До 01.01.96 учредительный взнос „Российской газетой“ внесен не был.»

В работе ТОО «Реформа» имелись грубые нарушения финансовой дисциплины, использование средств не по назначению. Собрания ТОО не проводились. Имевшаяся в 1994 г. прибыль в размере 39 млн. руб. не распределена. Несмотря на все это Фондом в 1994 г. ТОО «Реформа» была оказана временная финансовая помощь в размере 27 млн. руб. и безвозмездная в размере 12 млн. руб.

В АОЗТ «Фондовые технологии», учрежденное с участием РФФИ (вклад 100 млн. руб.) интересы РФФИ до настоящего времени представляет бывший заместитель председателя Фонда Зверев Ю.А. Решением общего собрания АО от 30.11.95, принятого по итогам работы 1994, дивиденды не начислялись.

В июле 1994 г. РФФИ стал соучредителем АКБ «Центральный инвестиционный банк России» и перечислил 50 млн. рублей. Спустя 15 месяцев в связи «с прекращением деятельности по созданию банка» эти средства были возвращены Фонду без индексации.

Помимо указанных выше обществ, РФФИ является учредителем:

• Страхового общества «Гарос», г. Екатеринбург (вклад 150 млн. руб.);
• АООТ «Российско-американская компания» (20 млн. руб.);
• АООТ «Федеральная фондовая корпорация» (450 млн. руб.);
• «Российская ассоциация маркетинга» (63,6 млн. руб.);
• ООО «Международная инвестиционно-страховая компания» (80 млн. руб.);
• АОЗТ «Национальная фондовая биржа» (100 млн. руб.).

По всем этим структурам в РФФИ не представил Комиссии технико-экономические обоснования вложения средств и письменного разрешения Правительства РФ на участие Фонда в учреждении данных организаций.

Представление Генпрокуратуры от 25.09.95 № 7/3-1-450-95 по данному вопросу руководством РФФИ проигнорировано.

С июля 1994 года по сентябрь 1995 года 113 работникам Фонда выданы беспроцентные возвратные ссуды на срок от 1 года до 2 лет в сумме 933,9 млн. руб.

При этом не предусмотрен их возврат с учетом инфляции. Возврат производится ежемесячным удержанием из зарплаты. Однако, эти средства не сдаются на расчетный счет в банке, а используются на нужды Фонда.

Расходы финансовых средств на смешанное страхование жизни работников РФФИ в 1994 — 1995 гг. в сметах не предусматривались.

Однако в 1994 — 1995 гг. заключены договоры со страховым обществами «Гарос» и «Гарантия», г. Екатеринбург.

Общая сумма средств, перечисленных РФФИ с декабря 1994 года по сентябрь 1995 г. страховым обществам, составила 670 млн. руб.

В 1994 г. застраховано 106 человек, и каждый из них в среднем получил страховую сумму в размере — 1,6 млн. руб.

В 1995 г. застраховано 117 работников. Средняя страховая сумма, полученная каждым, — 4,2 млн. руб.

Смешанное страхование жизни работников РФФИ является одним из способов увеличения их доходов.

При широком выборе страховых компаний в Москве вызывает недоумение выбор страховой компании в Екатеринбурге при отсутствии каких-либо льготных условий для РФФИ.

С учетом всех выплат из фонда заработной платы, получения подарков и сумм по договорам смешанного страхования среднемесячный доход в 1994 г. одного работника РФФИ составил 1068 тыс. руб., в 1995 году — 2060 тыс. рублей. Это в 1,9 раза превышает уровень 1994 г.

Каждый работник РФФИ в 1994 г. получил по 50 должностных окладов, а в 1995 году — 59.

С учетом изложенного, Комиссия считает, что отсутствие порядка, регламентирующего использование государственных средств, поступающих в распоряжение РФФИ, позволяют ему отвлекать значительные суммы на цели, не связанные непосредственно с его функциями.

При председателе РФФИ образовано наделенное совещательными функциями Правление, в состав которого входят заместители председателя и члены Правления. Состав Правления утверждается заместителем Председателя Правительства РФ — председателем ГКИ.

В нарушение п. 18 Положения Правление РФФИ образовано и утверждено только 18.10.95. До 10.02.96 заседания Правления не проводились.

В 1994 году при средней штатной численности работников РФФИ 131 человек фактическая средняя численность составила 110 человек. В 1995 году соответственно 130 и 121 человек.

Приказом председателя от 22 января 1996 г. № 1 численность аппарата РФФИ утверждена в количестве 168 человек. Фактическая численность аппарата на 01.02.96 составила 152 человека. В 1994 — 1995 гг. текучесть кадров составила 44%. За это время было уволен 51 человек и вновь принято на работу 95 человек, что составляет 82% к фактическому среднесписочному составу.

81% сотрудников имеет высшее образование, в том числе 28% — высшее экономическое образование. 14 сотрудников имеют ученые степени, в том числе 2 — доктора наук.

В соответствии с утвержденной структурой в Фонде имеются положения о структурных подразделениях и должностные инструкции специалистов. Не все должностные инструкции содержат квалифицированные требования для занятий той или иной должности. Ряд должностных инструкций носит персональный характер.

Выборочная проверка личных дел сотрудников выявила отсутствие отдельных анкетных данных. В личных делах отсутствуют выписки из приказов о внесенных взысканиях и объяснения сотрудников. Комиссия отмечает в целом неудовлетворительное состояние юридического обеспечения деятельности Российского фонда федерального имущества, что объясняется недостаточной квалификацией большинства сотрудников юридического отдела.

Из 13 штатных сотрудников юридического отдела 9 не имеют юридического образования. Практический опыт работы в данной области имеют только 4 сотрудника. Из 4 главных специалистов юридическое образование имеет только 1. В составе отдела на штатных должностях работают 3 студента первого и второго курсов дневных отделений вузов г. Москвы. Все трое из г. Екатеринбурга.

В ряде должностных инструкций работников юридического отдела отсутствуют квалификационные требования, в том числе обязательность высшего юридического образования и практического опыта работы.

В должностные обязанности отдельных специалистов включены функции, которые они не могут выполнить по определению. Так, на ведущего специалиста юридического отдела Дружнева А.А., имеющего среднетехническое образование, стаж работы 1,5 года, возложены обязанности по подготовке заключений по проектам законодательных актов, ведомственных нормативных документов, поручений Правительства РФ.

На специалиста юридического отдела Забарчука А.И., выпускника средней школы 1994 года, студента дневного отделения первого курса юридического факультета МГУ, возложены обязанности по подготовке заключений по запросам фондов имущества, граждан и юридических лиц в части применения законодательства о приватизации; систематизации и кодификации нормативных актов действующего законодательства.

В июне 1995 года между частной юридической консультацией № 93 МРКА (фирма «Юркип») и РФФИ заключен договор, по которому фирма «Юркип» выполняет работы, входящие в функциональные обязанности штатных сотрудников юридического отдела РФФИ.

В 1995 году фирмой готовились проекты документов для Фонда по поручениям Правительства РФ, заключения по проектам нормативных актов, в том числе «О залоге акций».

С учетом отмеченной выше квалификации сотрудников юридического отдела Фонда, фирма «Юркип» самостоятельно определяет требуемое количество часов для выполнения заказанных Фондом работ.

В 1995 году Фонд перечислил фирме 228,1 млн. рублей из расчета 100 долларов за один час работы с оплатой в рублях по курсу ММВБ.

В соответствии с п. 10 Положения Фонд имеет право привлекать к своей деятельности для выполнения поставленных перед ним задач должностных лиц, специалистов и служащих органов государственной власти и управления, иных государственных учреждений. В 1994 — 1995 гг. приказами председателя Фонда назначены 11 человек в качестве внештатных консультантов — советников председателя. Некоторые из них принимали и принимают участие в работе комиссий по подготовке и организации продаж государственных пакетов акций. Вместе с тем, положение о статусе внештатного консультанта — советника в Фонде не разработано, их задачи и функции не определены. В общем отделе и секторе кадров Фонда отсутствуют их анкетные данные, сведения о постоянном месте работы.

5.3. Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе России

За проверяемый период в ФУДН выявлены грубые нарушения финансовой дисциплины: перерасход бюджетных средств практически по всем статьям сметы, а также нецелевое использование средств, поступающих от продаж предприятий — должников.

На 1994 г. ФУДН на содержание центрального аппарата выделено из федерального бюджета 1045,3 млн. руб. Фактические расходы составили 1290,2 млн. руб. Перерасход — 244,9 млн. руб.

Численность центрального аппарата ФУДН установлена в количестве 100 ед. (без персонала по охране и обслуживанию зданий).

Анализ штатного расписания выявил превышение нормативов по руководителям структурных подразделений и их заместителям на 12%, советников — на 28%, главных специалистов — на 13%.

Созданы управления с численностью 3 — 4 чел. без отделов.

Среднемесячные выплаты работникам ФУДН в 1994 г. составили 438,1 тыс. руб., а за 9 месяцев 1995 г. 954,6 тыс. руб. при среднемесячном заработке в органах управления 252,5 тыс. руб. и 456,8 тыс. руб. соответственно.

Допущен перерасход 1,261 млн. руб. по статье «Командировки и служебные разъезды» и на содержание автотранспорта — 86,9 млн. руб.

ФУДН арендует помещения полезной площадью 1230,5 кв. м, что превышает действующие нормы на 230,5 кв. м. Переплата за 9 месяцев 1995 г. составляет 22,7 млн. руб. бюджетных средств и 171,6 млн. руб. из внебюджетных источников.

В феврале 1995 года ФУДН безвозмездно передал ГКИ основные средства на сумму 39,1 млн. руб., что является грубым финансовым нарушением.

В нарушение нормативов распределения средств, полученных от продажи предприятий — должников часть из них была отвлечена на приобретение двух депозитных сертификатов общей стоимостью 5 млрд. руб. (получены проценты — 74,1 млн. руб.), на аренду автомобилей, аренду помещений, хозяйственные и прочие расходы — 392,4 млрд. рублей.

6. ВЫВОДЫ

I. Центральные аппараты ГКИ, РФФИ, ФУДН не обеспечили достижений целей и решение задач по преобразованию форм собственности как важнейшего направления повышения эффективности экономики страны, не выполняют значительную часть своих функций, одновременно превышая свои полномочия, действуют в условиях бесконтрольности и безответственности.

1. Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом:

a) не занимается вопросами управления государственной собственностью, не организовал контроль за ее эффективным использованием (управление пакетами акций, закрепленными в государственной собственности организовано неудовлетворительно и малоэффективно; самоустранился от выполнения функций постприватизационного надзора и поддержки предприятий; не обеспечил единое по всей территории России нормативное регулирование вопросов аренды федеральной собственности и арендных отношений, а также контроль за полнотой и своевременностью перечисления в бюджет арендной платы);

b) не организовал эффективную систему учета государственной собственности (не созданы межведомственные государственные реестры; внутриведомственные реестры организованы формально и не имеют должного наполнения; не располагает полными сведениями о передаче государственного имущества в оперативное управление и полное хозяйственное ведение; учет федеральной собственности за рубежом фрагментарен; нет полного учета долей, паев, пакетов акций федеральной собственности в смешанных хозяйственных обществах, не ведется специальный учет иностранных покупателей и их финансовой деятельности на вторичных фондовых рынках);

c) не выполнил Указ Президента России от 07.10.95 № 1186 о создании телекоммуникационной фондовой системы;

d) грубо и систематически нарушает установленную законодательством процедуру принятия решений о приватизации предприятий, относящихся к разделу 2.2 Госпрограммы приватизации, а также о раскреплении и продаже контрольных пакетов акций, Золотой акции, принадлежащих государству, в части согласования с ответственными министерствами и ведомствами и порядка прохождения дел в Правительстве Российской Федерации; не осуществляет контроль за ограничениями, налагаемыми действующим законодательством на приватизацию государственной собственности;

e) не организовал с позиций соблюдения государственных интересов работу по оценке стоимости приватизируемых или сдаваемых в аренду объектов госсобственности;

f) без необходимого обоснования планирует деятельность по приватизации (при формировании бюджета задания по доходам от приватизации многократно завышаются и затем существенно корректируются; методика определения доходов отсутствует, а намечаемые задания не согласовываются с отраслевыми министерствами и ведомствами, Минфином, Минэкономики РФ, КУГИ и не подкреплены согласованными перечнями продаваемых пакетов акций конкретных предприятий; поквартальное распределение бюджетных заданий по доходам от приватизации носит выражено неравномерный характер; планы приватизации объектов, решения по которым принимались вне центрального аппарата, в ГКИ отсутствуют);

g) не выполняет функции по систематическому анализу хода приватизации и учету его результатов в практической деятельности;

h) грубо нарушает Указ Президента Российской федерации от 21.01.93 № 104 о регистрации ведомственных нормативных актов межведомственного характера в Министерстве юстиции Российской Федерации, не контролирует деятельность ФУДН при Госкомимуществе России, включая издание им нормативных актов, имеющих межведомственный характер и распространяющих свое действие на всю территорию России;

i) не осуществил совместно с территориальными КУГИ инвентаризацию объектов, долей государственной собственности, находящихся во владении различных общественных организаций и хозяйствующих субъектов.

2. Российский Фонд федерального имущества:

a) неудовлетворительно ведет учет государственной собственности (государственное имущество, находящееся во временном владении Фонда и в отношении которого он осуществляет правомочия собственника, не отражается в бухгалтерском учете; документально подтвержденной информации о движении ценностей не имеется; единая внутренняя учетная политика не разработана и не принята; бухгалтерский учет ведется с нарушениями существующих положений и инструкций);

b) неэффективно осуществляет управление имуществом, закрепленным в федеральной собственности (информация о дивидендах от акций (паев, долей), в отношении которого Фонд осуществляет правомочия собственника отсутствует; утрачена связь со многими АО, учрежденными с участием Фонда);

c) не обеспечивает организацию работ по центральному поиску и привлечению в российскую экономику надежных инвесторов, отвечающих требованиям Госпрограммы приватизации (организационно-методический и практический механизм привлечения инвестиций в российскую экономику примитивен; платежеспособность претендентов и их гарантов при проведении инвестконкурсов не проверяется; проработка инвестпрограмм в соответствии с требованиями, принятыми в международной практике и в практике работы ведущих российских банков, не проводится; независимые эксперты к разработке и экспертизе инвестпрограмм не привлекаются);

d) формально реализует оперативный контроль за выполнением инвестиционных обязательств покупателей по договорам купли — продажи на инвестиционных конкурсах, ограничивается проверкой представленных покупателем и эмитентом документов и писем, зачастую не отражающих реального положения дел относительно внесения инвестиций и достигнутого практического результата (исполнение обязательств инвесторами находится на уровне 50%);

e) допустил в результате просчетов при заключении соглашения с АКБ «Мосдепозитбанк» и непринятием своевременных мер по их исправлению значительную задержку (от 2 до 3 месяцев) перечисления средств в сумме 19,9 млрд. руб. от продажи акций в федеральный бюджет;

f) в нарушение действующего законодательства продает пакеты акций иностранным покупателям через посредников (АО «Лазурь», «Авионика», «Воронежское акционерное самолетостроительное общество» и многие другие);

g) не обеспечил должного правового сопровождения процессов продажи собственности (квалификация большинства сотрудников юридического отдела не соответствует предъявляемым требованиям: 9 из 13 сотрудников юридического отдела не имеют юридического образования).

3. Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе РФ:

a) имеет двойственный статус, позволяющий:

• не проводить правовую экспертизу и регистрацию в Минюсте нормативных документов;
• превышать в нарушение Положения о порядке продажи государственных предприятий — должников, утвержденного Указом Президента, свои полномочия по представлению интересов собственника (государства) в случае закрепления пакетов акций Правительством Российской Федерации (распоряжение ФУДН от 30.06.94 № 15, приложение 3 и др.);

b) не выполняет основной возложенной на него функции по предотвращению несостоятельности предприятий (служебные обязанности руководством ФУДН в этой части не исполняются, чем наносится существенный вред государственным интересам; Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1995 год» на санацию и перепрофилирование убыточных и неперспективных производств было предусмотрено 800,0 млрд. рублей, по состоянию на 01.12.95 обращений в Минфин о предоставлении государственной финансовой поддержки предприятиям по инициативе ФУДН не было);

c) сосредоточил свою деятельность преимущественно на продаже (как правило, по заниженным ценам) предприятий — должников, пакетов акций предприятий, признанных неплатежеспособными, ликвидацию предприятий с последующей продажей их активов;

d) подменил реальное финансовое оздоровление предприятий погашением части их задолженности за счет средств победителей коммерческих или инвестиционных конкурсов с дальнейшим исключением предприятия из реестра неплатежеспособных;

e) будучи официальным представителем государства при объявлении ряда важнейших предприятий неплатежеспособными, не принимал во внимание, что основным должником этих предприятий является само государство (АО «Арсеньевская авиационная компания», «Прогресс» и др.);

f) подбор, обучение и аттестация арбитражных и конкурсных управляющих осуществляет неудовлетворительно (выборочная проверка показала, что в 12 промышленно развитых регионах из 125 человек, приступивших к исполнению обязанностей антикризисных управляющих, 46 человек не прошли аттестацию, а 72 — вообще не проходили подготовку).

II. Финансирование расходов на содержание ГКИ, РФФИ и ФУДН из внебюджетных средств привело к разбазариванию государственных средств руководителями указанных ведомств. Выявленные факты финансовых нарушений и присвоения в той или иной форме государственных средств требуют расследования со стороны соответствующих правоохранительных органов.

1. С грубыми нарушением Госпрограммы приватизации и Положения об инвестиционном конкурсе (о перечислении ГКИ и РФФИ по 0,25% от 20% инвестиционных сумм) ГКИ и РФФИ неправомерно получают на свой счет 0,25% от 100% инвестиционных сумм каждый, что за 1994 — 1995 гг. составило свыше 20 млрд. руб.

2. Руководители ГКИ и РФФИ (в проверяемом периоде) оставляли без должного внимания и реагирования материалы проверок Контрольного управления Президента Российской Федерации и Правительства и других федеральных контрольных и правоохранительных органов, что привело к созданию атмосферы бесконтрольности и вседозволенности, утрате у соответствующих должностных лиц личной ответственности за правильное и экономное расходование вверенных им государственных средств и материальных ценностей.

3. В РФФИ в больших объемах государственные внебюджетные средства направлялись на несанкционированное увеличение, в прямой или косвенной форме, личных доходов сотрудников:

• приобретение квартир для руководства Фонда;
• смешанное страхование жизни;
• выдача беспроцентных ссуд;
• приобретение сотрудникам подарков к праздникам;
• оплата обучения в вузах;
• благотворительная помощь юридическим лицам.

С учетом всех выплат из фонда заработной платы, получения подарков и сумм по договорам смешанного страхования каждый работник РФФИ получил в денежном выражении в 1994 г. 50, а в 1995 г. 59 должностных окладов.

В числе наиболее крупных нарушений:

a) повышение окладов работникам не только в размерах и в сроки, предусмотренные для работников федеральных органов власти, но и на основании Указа Президента РФ от 27.07.95 «О повышении минимального размера оплаты труда»;

b) заключение договоров и оплата работ, которые должны выполняться штатными сотрудниками в соответствии с их функциональными обязанностями, выплата материальной помощи и премии лицам, выполнявшим работы по договорам подряда;

c) расходование государственных средств на удовлетворение личных потребностей (179,1 млн. рублей за квартиры в доме отдыха УДП «Снегири» для заместителей председателя с 1 июня по 31 декабря 1995 г.; 37,8 млн. рублей за пользование услугами бани — сауны с 25 февраля по 13 июня 1995 г. руководителями и отдельными сотрудниками).

4. Неправомерному использованию государственных средств способствовало отсутствие установленной Правительством Российской Федерации четкой регламентации порядка расходования как бюджетных, так и внебюджетных средств на содержание органов государственной власти и управления, в том числе процессом приватизации государственного и муниципального имущества и доходами от федеральной собственности:

a) ГКИ грубо нарушает финансовую дисциплину, не оставляя сметы на расходование внебюджетных средств и осуществляя финансирование по факту;

b) РФФИ в нарушение Положения о Фонде и Постановления Правительства от 04.02.94 № 82 расходовал значительные денежные средства без соответствующих постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и без должных технико — экономических обоснований;

c) ФУДН неоднократно (в период с января 1994 года по сентябрь 1995 года) допускало нарушения финансовой дисциплины, в частности, перерасход средств на содержание аппарата и нецелевое их использование (1994 г. — перерасход по статьям сметы — 244,9 млн. руб.; 1995 г. — получен доход от коммерческой деятельности в сумме 74,1 млн. руб., из средств, полученных от продаж предприятий — должников 392,4 млн. рублей использованы не по целевому назначению).

III. Правовая база процесса приватизации характеризуется принципиальными изъянами и упущениями.

1. В целом она не соответствует масштабам и глубине требуемых преобразований отношений собственности.

2. Не предусматривает осуществления государственными органами исполнительной власти функции надзора и контроля за выполнением обязательств, принятых в процессе приватизации.

3. Имеет множество недостатков и правовых коллизий, способствующих криминализации процессов приватизации и общества в целом.

4. Нормотворчество и методическое обеспечение регулирования отношений в области приватизации сконцентрированы в органах федеральной исполнительной власти, что привело к бесконтрольности и оправданию любых действий, отсутствию ответственности за негативные последствия, искажению первоначальных концепций и главных целей проводимой политики.

5. Роль и место государственной собственности в обеспечении экономической независимости страны, ее безопасности и обороноспособности не определены:

a) несовершенна правовая база приватизации в отраслях, жизненно важных для общества и государства;

b) отсутствует действенный механизм, препятствующий иностранным контрагентам, в т.ч. через подставных лиц, приобретению контрольных пакетов акций стратегически важных предприятий на первичном и, особенно, вторичном фондовых рынках, установлению контроля за их деятельностью, получению ими доступа к научно-техническим и технологическим секретам;

c) не выработаны критерии и порядок приватизации объектов стратегического значения, включая предприятия оборонного комплекса, исходя из долговременных интересов страны.

6. Нормативные акты и механизмы управления госсобственностью имеют поверхностный характер, по многим вопросам не разработаны.

IV. Изменение форм собственности посредством приватизации сопровождается:

1. упрощенно-ускоренными и бесконтрольными процедурами;

2. уравниванием в правах отечественных и иностранных покупателей (при существенном расхождении в паритете покупательной способности рубля к инвалюте и валютном курсе рубля, низком покупательном спросе отечественных инвесторов, полном финансовом расстройстве денежного обращения);

3. продажей государственного имущества (включая интеллектуальную продукцию, наиболее современные достижения в области науки, техники и технологии) по многократно заниженным относительно реальных ценам;

4. сосредоточением в силу ряда неслучайных, по мнению комиссии, обстоятельств, права на принятие любых решений в руках небольшого числа исполнителей, что обусловило многочисленные факты приватизации объектов и предприятий стратегического значения и нанесло значительный ущерб стратегическим и экономическим интересам России, сохранению ее научно-технического потенциала.

V. Сложившееся положение — результат системного кризиса, заложенного в изменение отношений собственности (приватизации) организаторами и исполнителями этого процесса в России и «последовательно» проводимого ими с ориентацией на обеспечение групповых (корпоративных) интересов или интересов отдельных лиц, а не в интересах российской экономики, в постоянном сопровождении множества просчетов, нарушений, неприкрытого мошенничества, явных злоупотреблений и вопиющей бесхозяйственности. В значительной мере этому способствовали действия исполнительной власти, Администрации Президента и руководства Совета Федерации, которые невзирая на справедливую критику и недовольство ходом приватизации со стороны органов законодательной власти, большинства отраслей, регионов, общественности, трудовых коллективов, практически всех граждан России, игнорируя огромный ущерб, нанесенный массовой поспешной приватизацией экономике России, не принимая во внимание признание Государственной Думой этапных результатов приватизации неудовлетворительными сделали все, чтобы группа приватизаторов во главе с А.Б. Чубайсом свыше четырех лет бесконтрольно и бездарно распоряжалась российской собственностью, оставаясь безнаказанной и надежно защищенной от общественности и правоохранительных органов.

VI. Преодоление сложившегося системного кризиса не возможно в рамках принятой системы организации процессов изменения отношений собственности и управления государственной собственностью. Требуются существенные легитимные изменения, проводить которые надо в условиях максимальной гласности, с учетом мнения всех слоев населения, на основе глубокого переосмысления приобретенного отечественного опыта и создания необходимого законодательства. Для преодоления системного кризиса эти изменения также должны иметь системный характер. Они должны, как показали материалы проверки, касаться:

• целей, механизмов и процедур преобразования отношений собственности (приватизации) и управления государственной собственностью;
• структуры, функций и финансово-хозяйственной деятельности федеральных органов управления, ответственных за осуществление процессов приватизации и управление государственным имуществом;
• бюджетных воздействий приватизации на экономику;
• законодательной и нормативной базы изменения отношений собственности и управления государственной собственностью;
• конкретных мер в отношении должностных лиц и участников процесса приватизации, допустивших превышение полномочий, должностную халатность и бесхозяйственность, некомпетентность и просчеты, прямые нарушения законодательства и корыстные действия.

Рекомендации и предложения по этим направлениям на основании материалов проверки комиссия рассматривает как первый подступ к решению проблемы превращения преобразования отношений собственности, в том числе путем приватизации, в действенный инструмент повышения эффективности отечественной экономики.

VII. Предлагаемые меры и рекомендации.

1. В области изменения целей, механизмов и процедур преобразования отношений собственности (приватизации) и управления государственной собственностью необходимо:

a) Пересмотреть официально провозглашенные цели приватизации, устранить противоречия между естественными, внутренне присущими преобразованиям отношений собственности и управления собственностью во всем мире экономическими соображениями и конъюнктурными, внешне привнесенными в российскую приватизацию политическими и популистскими устремлениями. Законодательно, путем принятия Федеральным собранием соответствующего Закона, закрепить главной долговременной целью приватизации экономическую целесообразность преобразования отношений собственности в интересах повышение эффективности приватизированных предприятий и российской экономики в целом. Поставить ей в соподчинение цели создания конкурентной среды и стратегического собственника, бюджетного содействия процессу финансовой стабилизации, социальной защиты населения и развития объектов социальной инфраструктуры за счет средств от приватизации, привлечения инвестиций и др.

b) Федеральному собранию Российской Федерации утвердить для достижения экономической цели преобразования отношений собственности новую Государственную программу приватизации, предусматривающую:

• изменение подхода к приватизации (в программе определять не перечень предприятий и объектов приватизации, а порядка принятия собственником (государством) решений по экономической целесообразности преобразования отношений собственности и критерии, ориентирующие на первоочередное разгосударствление в секторах экономики, не соответствующих современному уровню развития производительных сил, приватизацию убыточных и малоперспективных дотационных государственных предприятий, переход от массовой к подготовительной индивидуальной приватизации при одновременном укреплении договорных обязательств новых владельцев и контрольно-надзорных функций государства за их выполнением);
• развитие процессов «вторичной приватизации», обеспечивающих (только на основании легитимных продаж на фондовом рынке, закона о банкротстве и арбитражных процедур) переход предприятий, контрольных пакетов (долей) их акций во владение, распоряжение и использование эффективным собственникам;
• установление особого порядка приватизации предприятий, акций (пакетов, долей) находящихся в государственной собственности раздела 2.2 бывшей Госпрограммы и жестких критериев и требований по учету военно-стратегических, геополитических и долговременных экономических интересов России (обязательность межведомственного и коллегиального характера по процедурам и порядку принятия решений, запрет на принятие решений без согласования с ответственными министерствами и рассмотрения на межведомственной комиссии, типовые постприватизационные обязательства, особый режим контролируемого допуска и учета иностранных инвесторов к приобретению предприятий и акций (пакетов, долей) оборонной аэрокосмической промышленности и других стратегически значимых отраслей экономики и научно-технической сферы, ограничения на деятельность посредников и их групп, по заказам скупающих приватизируемые объекты и пакеты акций указанных предприятий на вторичном (фондовом) рынке корпоративных ценных бумаг);
• введение мониторинга нормотворческой деятельности, организации, проведения и последствий приватизации (систематический учет результатов приватизации и анализ их влияния на макроэкономические показатели и индикаторы развития Российской Федерации; учет при приватизации специфических природно — климатических и территориально-географических условий и исторических традиций нашей страны; отслеживание и прогнозирование возникающих и возможных отрицательных последствий, неоправдавшихся и негативных норм, процедур и способов приватизации, выхода за границы допустимого разгосударствления; организация учета, анализа и реализации замечаний и предложений со стороны участников процесса приватизации, отраслей, ведомств, деловых кругов, специалистов, средств массовой информации, населения и контрольных органов; оперативное и превентивное внесение корректив в госпрограммы, законы и деятельность органов, отвечающих за преобразование отношений собственности и управления госсобственностью.

c) Правительству в порядке законодательной инициативы уточнить механизм и процедуры проведения приватизации, предусмотрев:

• организацию дальнейшего осуществления приватизации преимущественно на основе инициативы предприятий и в результате естественных процессов банкротства через органы судебной власти, а не путем плановых номенклатурных заданий Госкомимущества, регионов и отраслей и внесудебных процедур ФУДН;
• экономико-правовые основы передачи (продажи) федеральной собственности субъектам Федерации, увязывающие обязательства сторон с содержанием двухсторонних договоров «Центр — субъекты Федерации» и обеспечивающие безусловное сохранение единой отраслевой управляемости технологически связанных производств и ключевых отраслей экономики, имеющих стратегическую значимость;
• изменение вариантов льгот работникам при акционировании в направлении демократизации собственности и превращения приватизации в инструмент повышения эффективности предприятия, а работников — в реальных заинтересованных собственников предприятия, зарабатывающих право на свою долю имущества с помощью кредитов и льгот по налогообложению на период выкупа по типу хорошо зарекомендовавшей себя в США схемы ЭСОП;
• создание гражданам России реальных условий для расширения их участия в процессе вторичной приватизации, приобретения акций на рынке корпоративных ценных бумаг и государственное стимулирование капитализации ими части своих доходов на эти цели;
• увеличение разнообразия аукционно-конкурсных методов продажи акций и доли в них, конкурсов с инвестиционными обязательствами при одновременном укреплении контроля за их проведением и закреплении нормативной и нормативно-методической базы на уровне федерального закона; выработать новые правила, обеспечивающие подлинную конкурентность, гласность и эффективность залоговых аукционов;
• приведение и дифференциацию по отраслям нормативных значений критериев неплатежеспособности к уровню, объективизирующему оценку состояния предприятий с учетом задолженности государства;
• ежеквартальную государственную статотчетность о ликвидированных предприятиях с указанием видов и конкретной номенклатуры выпускаемой продукции;

d) Правительству и Госкомимуществу России определить работу по управлению государственной собственностью в качестве приоритетной, уделив особое внимание проблемам:

• учета государственной собственности, проведя работу по:

• созданию единой системы сквозного учета принадлежащей государству собственности;

• приданию реестру федеральной собственности, включая собственность, находящуюся за рубежом, правового статуса государственного реестра, предусмотрев правовой и процедурный механизмы регистрации, учета и движения объектов собственности, перехода и оформления прав собственности;

• инвентаризации, учету и регистрации совместно с министерствами, ведомствами и Комитетом по патентам и товарным знакам объектов интеллектуальной собственности на подведомственных предприятиях и внесения их в федеральный реестр, учете их стоимости при проведении приватизации и продажи акций на фондовом рынке, включению в активы предприятий, а также по развитию и укреплению договорных и платных отношений при использовании;

• организованному выявлению и инвентаризации в соответствии с Указом Президента РФ от 24.11.93 № 2284 и Постановлением Правительства РФ от 09.03.94 № 192 имущества, отдельных объектов собственности, долей государственной собственности, находящихся во владении различных общественных организаций и коммерческих структур, путем внесения государственных основных фондов в их уставный капитал;

• укреплению учетно-контрольных функций отраслевых управлений ГКИ РФ и территориальные КУГИ;

• созданию предусмотренной Указом Президента РФ от 7 октября 1992 г. № 1186, п. 12 телекоммуникационной фондовой системы России;

• восстановлению всех учетных данных поступления и реализации государственных пакетов акций в Российской фонде федерального имущества.

• постприватизационной поддержки предприятий, включая:

• уточнение и закрепление постановлением Правительства ее целей, задач и средств выполнения;

• принятие нормативного акта, вводящего систему обязательных постприватизационных обязательств (в том числе запрет в течение 3 лет на перепродажу имущества, пакетов акций, приобретенных в процессе приватизации), контрольных и надзорных мероприятий за их выполнением и мер по воздействиям на нового собственника при их невыполнении вплоть до разрыва договора и возврата предприятия или его пакета акций государству;

• мониторинг финансово-хозяйственной деятельности предприятий и выполнение ими планов реструктуризации и финансового оздоровления производства;

• налаживание систематической и безвозмездной консультационной деятельности по подготовке и обоснованию планов санации и финансового оздоровления предприятий и заявок на выделение средств на их реализацию;

• изменение системы подбора арбитражных и конкурсных управляющих, организацию их обучения на государственной основе через высшие учебные заведения Министерства высшего образования России, отобранные на основе тендера с обязательной последующей аттестацией Межведомственной комиссией; при этом по предприятиям оборонной промышленности необходимо обеспечить полное соответствие кандидатур требованиям Положения о сертификации, принятом Постановлением Правительства РФ от 28.02.95 № 194;

• управления пакетами акций, находящихся в госсобственности;

• оказание поддержки развитию государственных и смешанных промышленно-финансовых групп, холдинговых отраслевых и межотраслевых компаний и корпораций для управления деятельностью в стратегически значимых отраслях экономики, принявших обязательства по гарантированному обеспечению минимальных государственных требований по эффективности использования государственного имущества с персональной ответственностью руководителей за их выполнение и реализацию согласованной инвестиционной и ценовой политики;

• снятие ограничений на количество акций одного предприятия, приобретаемых инвестиционными фондами в интересах восстановления нарушенных технологических цепочек или их создания при освоении и организации производства новых товаров;

• создание эффективной автоматизированной системы контроля за отчетностью представителей государства в органах управления акционерных обществ, распространение практики заключения на конкурсной основе с лицами, на которых возложены функции по представлению интересов государства в приватизированных предприятиях договоров, создающих действенные мотивации их заинтересованности в эффективной работе предприятий, принятии обязательств и ответственности за ее обеспечение;

• развитие доверительного управления долями федеральной собственности в хозяйственных обществах с обязательным предусмотрением в договоре траста субсидарной ответственности лиц, получивших право на управление пакетами акций;

• выработку новых непротиворечивых процедур и норм залога акций как формы привлечения инвестиций и обеспечения эффективного доверительного управления на период залога при условии гарантированного возврата залоговых сумм и сохранения по окончании договора залога безусловного контроля за стратегически значимыми предприятиями; до их принятия обеспечить полное и неукоснительное выполнение требований Указа Президента РФ от 30 сентября 1995 г. № 986 о порядке принятия решений об управлении и распоряжении находящимися в федеральной собственности акциями, включая передачу их в залог;

• введение программы обязательного страхования государственной собственности, находящейся в составе акционерных обществ с государственным участием;

• установление правовых норм деприватизации (национализации) для проведения принудительного и возмездного обращения имущества, находящегося в собственности граждан и юридических и физических лиц в государственную собственность (основания, принципы и процедуры, права и обязанности участников, оценка стоимости имущества и способы компенсации др.);

• аренды государственной собственности, обеспечить разработку и реализацию единые для всей территории России общий порядок передачи объектов федеральной собственности (недвижимости), методику расчета арендной платы, порядок перечисления и контроля платежей в федеральный бюджет.

2. В области изменения структуры, функций и финансово — хозяйственной деятельности федеральных органов управления, ответственных за осуществление процессов приватизации и управление государственным имуществом рекомендуется:

a) Правительству Российской Федерации с учетом новых целей и задач приватизации, необходимости более тесной координации их деятельности, устранения противоречий в статусе РФФИ и ФУДН:

• рассмотреть вопрос о возможности объединения их центральных аппаратов в составе ГКИ;
• до принятия соответствующего решения:

• отменить действие п. 7 Постановления Правительства РФ от 20.05.94 № 498 о поручении ФУДН выступать от имени государства как кредитора при решении вопросов о несостоятельности предприятий вне зависимости от форм собственности в случаях неисполнения предприятиями обязательств по платежам в федеральный бюджет или внебюджетные фонды, поскольку согласно п. 15 Положения о Государственной налоговой службе РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.91 № 340, это является одной из основных функций Государственной налоговой службы;

• упорядочить взаимоотношения между ГКИ и ФУДН, исключив двойственность статуса ФУДН, обеспечив подконтрольность и подотчетность его деятельности ГКИ по исполнению возложенных на него функций, а также порядка вступления в права по представлению интересов (управлению) государства — собственника при объявлении предприятия неплатежеспособным;

• пересмотреть организационно-правовой и имущественный статус РФФИ, приведя его в соответствие с существующей системой федеральных органов исполнительной власти, в том числе по вопросам оплаты труда;

• отменить внебюджетное финансирование органов приватизации всех уровней, привести их в равные со всеми органами государственного управления условия и в соответствии с законом о приватизации перевести на бюджетное финансирование;
• отменить действие Постановления Правительства РФ от 12.08.95 № 917 о перечислении средств, полученных от продаж предприятий — должников как не способствующее проведению государственной политики по предотвращению банкротства предприятий, а также в целях исключения возможностей использования данных средств не по назначению.

b) Руководству ГКИ:

• пересмотреть структуру, штаты и функции в сторону усиления в своей деятельности и деятельности подведомственных органов и организаций функций учета, контроля использования, распоряжения и управления государственной собственностью;
• установить действенный контроль за регистрацией в Минюсте издаваемых ГКИ и ФУДН нормативных актов межведомственного характера;
• запретить в категорической форме органам приватизации использование государственных средств на оплату работ и услуг коммерческим организациям, выполнение которых входит в функциональные обязанности штатных работников соответствующих ведомств;
• исключить практику привлечения к работе комиссий органов приватизации по продаже госсобственности внештатных советников — консультантов из коммерческих структур, случаи объединения в одном лице организаторов и участников конкурса, как это имело место при проведении залоговых аукционов;
• упорядочить работу по учету «приватизационных дел» предприятий, в первую очередь по вновь приватизируемым предприятиям, обеспечить безусловное поступление в ГКИ всех копий планов приватизации, утвержденных территориальными КУГИ, организовать их хранение в единых накопительных папках;
• обеспечить четкое определение в нормативных документах приватизации понятия средств от приватизации и средств, полученных в процессе приватизации, с целью предотвращения произвольного их толкования в узковедомственных интересах и исключения в дальнейшем случаев незаконного перечисления на счета ГКИ и РФФИ средств, предназначенных на инвестирование победителями инвестиционных конкурсов (торгов) приватизированных предприятий, незаконно полученные средства вернуть в бюджет;
• разработать ведомственные и нормативные акты, определяющие механизм взыскания в федеральный бюджет дохода, «... полученного сторонами по сделкам, совершенным с целью неосуществления полного расчета...».

3. В области изменения бюджетных воздействий приватизации на экономику представляется необходимым рекомендовать:

a) Федеральному собранию и Правительству:

• исключить из числа функций федеральных органов приватизации задачи по пополнению доходной части бюджета, отказаться от практики планирования заданий по доходам от продажи государственной и муниципальной собственности и приватизации отдельной строкой федерального бюджета;
• разрешить органам приватизации вырученные средства от приватизации без остатка направлять на цели реструктуризации и инновационного обновления приватизированных предприятий;
• рассмотреть возможности такого решения уже в текущем финансовом году, при невозможности в качестве паллиативной меры внести изменения в закон о бюджете этого года, ограничившись там лишь укрупненным заданием по доходам от использования федеральной собственности и предоставив ГКИ возможность самому решать за счет каких источников будут обеспечены эти задания;
• пересмотреть структуру бюджетных заданий по неналоговым доходам в сторону существенного увеличения доходов от использования государственной собственности и сокращения объемов поступления в доход бюджета от продажи государственных запасов, тем более исключив все случаи из распродажи сверх установленных бюджетных заданий.

b) ГКИ совместно с отраслевыми управлениями КУГИ разработать концепцию и порядок осуществления расчетно-прогностической и организационной работы по установлению рациональных с позиции эффективности народного хозяйства объемов приватизации и укрупненной номенклатуры приватизированных предприятий, маркетингового исследования долгосрочной конъюнктуры рынка корпоративных ценных бумаг, продаж имущества и использования государственной собственности.

4. В области изменения законодательной и нормативной базы преобразования отношений собственности и управления государственной собственностью рекомендуется:

a) Федеральному собранию, правовому управлению Президента, Министерству юстиции, ГКИ совместно с заинтересованными министерствами и ведомствами провести анализ существующей нормативной базы преобразования форм собственности и банкротства на соответствие действующему законодательству и наличие правовых коллизий, приводящих к нарушениям и злоупотреблениям, с последующей ее систематизацией и кодификацией и разработать предложения по ее дополнению недостающими правовыми актами для приведения в соответствие с масштабами и глубиной проводимых в Российской федерации преобразований отношений собственности;

b) Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации установить строгий парламентский контроль за нормотворческой деятельностью федеральных органов исполнительной власти с целью недопущения искажений организационно-правовых основ, целей, задач и приоритетов преобразования отношений собственности, установленных в федеральных законах. В соответствии со статьями 71, 76 Конституции Российской Федерации, Законом о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации обеспечить безусловное регулирование основ законодательства о приватизации и контроль за эффективным распоряжением, в том числе приватизацией, федеральных предприятий, относящихся к разделам 2.1 и 2.2 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий;

c) Госкомимуществу:

• провести инвентаризацию действующих ведомственных нормативных актов органов приватизации, носящих межведомственный характер (т.е. актов, являющихся обязательными для других министерств и ведомств, иных органов управления, а также предприятий, учреждений и т.д., не входящих в систему Госкомимущество), и затрагивающих интересы широкого круга физических и юридических лиц на предмет должной регистрации в Министерстве Юстиции Российской Федерации и опубликования и привести в соответствие с действующим законодательством все ранее изданные и не зарегистрированные нормативные акты, продолжающие действовать в настоящее время;
• обеспечить безусловное утверждение на Коллегии Госкомимущества всех нормативных актов, носящих межведомственный характер или затрагивающих гражданские, политические, социально — экономические и др. интересы граждан, закрепленные в Конституции Российской Федерации, должны и ввести для них отдельную систему учета.

d) Министерству Юстиции Российской Федерации:

• усилить систематический контроль за выполнением Госкомимуществом России требований Указа Президента от 21.01.93 № 104;
• ввести в Российское законодательство обязательную судебную процедуру по всем фактам добровольной ликвидации предприятий — банкротов для исключения случаев фиктивных банкротств.

e) Федеральному собранию по результатам проведенного анализа и ситематизации нормативной базы по приватизации и управлению государственной собственностью включить в число приоритетных федеральных законов для подготовки и рассмотрения проекты законов, касающиеся управления государственной собственностью, доверительного управления и траста, деприватизации (национализации), несостоятельности (банкротстве), ипотеки, залога земли, аудиторской деятельности, изменений и дополнений к действующим законам о приватизации и другим законам, оказывающим существенное влияние на эффективность процессов преобразования собственности в России.

5. По конкретным мерам в отношении должностных лиц и участников процесса приватизации, допустивших превышение полномочий, должностную халатность и бесхозяйственность, некомпетентность и просчеты, прямые нарушения законодательства и корыстные действия, рекомендуется:

a) Руководителям всех органов приватизации устранить имеющиеся финансовые нарушения и несоответствия в штатном расписании, привлечь к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших отмеченные нарушения.

b) Аудитору Счетной палаты Российской Федерации Соколову В.С. по выявленным комиссией фактам злоупотребления властью или служебным положением и превышение служебных полномочий генеральным директором ФУДН при Госкомимуществе Российской федерации П.П. Мостовым и за превышение служебных полномочий во время проведения залоговых аукционов заместителем председателя Госкомимущества Российской Федерации А.Р. Кохом направить письмо на имя Генерального прокурора России Ю.С. Скуратова.

c) Генеральной прокуратуре рассмотреть персональную ответственность бывшего руководителя приватизации в России и бывшего первого вице-премьера А.Б. Чубайса за многочисленные просчеты, ошибки, нарушения и злоупотребления при проведении приватизации в период 1992 — 1995 гг. и ущерб, нанесенный вследствие этого народному хозяйству страны.

d) Счетной палате Российской Федерации на основе выявленных фактов продолжить проверку органов приватизации всех уровней, обратив особое внимание на созданные с их участием организации, использование государственной собственности за рубежом, приватизации в сфере использования недр и земли, организацию рынка корпоративных ценных бумаг для целей вторичной приватизации.

1. Заключение о результатах комплексной проверки деятельности Государственного комитета по управлению государственным имуществом по организации и проведению приватизации предприятий федеральной собственности, распоряжению и управлению объектами федеральной собственности от 9 февраля 1996 года.

<*> С приложениями (1 — 12) можно ознакомиться в аудиторском направлении «Контроль за доходами от приватизации и эффективным использованием государственной собственности» Счетной палаты Российской Федерации.

2. Справка об использовании средств федерального бюджета и внебюджетных средств на содержание Госкомимущества России от 10 января 1996 года.

3. Справка о результатах анализа функций, структуры и штатов Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом от 10 января 1996 года.

4. Справка о проверке соблюдения установленного порядка передачи государственного имущества, относящегося к федеральной собственности, в хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду от 10 января 1996 года.

5. Справка по проверке деятельности Российского фонда федерального имущества по обеспечению поступлений доходов в бюджет Российской федерации, расходованию государственных средств и использованию государственного имущества от 15 февраля 1996 года.

6. Акт по результатам проверки деятельности центрального аппарата Российского фонда федерального имущества по обеспечению поступлений доходов в бюджет Российской Федерации и расходования государственных средств за 1994 — 1995 годы от 5 февраля 1996 года.

7. Акт документальной проверки правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов Российским Фондом федерального имущества за 1994 год и 9 месяцев 1995 года от 18 января 1996 года.

8. Заключение по тематической проверке деятельности Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Госкомимуществе России по распоряжению и использованию федеральной собственности за 1994 год и за 9 месяцев 1995 года от 8 февраля 1996 года.

9. Справка по результатам анализа использования средств федерального бюджета и внебюджетных средств на содержание центрального аппарата Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете Российской федерации по управлению государственным имуществом за 1994 год и 9 месяцев 1995 года от 2 декабря 1995 года.

10. Справка о результатах и последствиях приватизации федеральных предприятий воздушного транспорта.

11. Справка о приватизации и состоянии предприятий авиадвигателестроения.

12. Справка о приватизации акционерного общества «Рыбинские моторы».

13. Представление в ГКИ Российской Федерации.

14. Представление в РФФИ.

15. Представление в ФУДН при Госкомимуществе Российской Федерации.

16. Письмо в Генпрокуратуру (по П.П. Мостовому).

17. Письмо в Генпрокуратуру (по А.Р. Коху).

18. Письмо из Минюста Российской Федерации в Счетную палату Российской Федерации от 4 декабря 1995 года.

19. Письмо Председателю Правительства Российской Федерации Черномырдину В.С. от 9 декабря 1995 года.

20. Письмо в Минюсте Российской Федерации от 26 декабря 1995 года.

21. Письмо в Генпрокуратуру от 26 декабря 1995 г. № ВС-64.

22. Письмо в Генпрокуратуру от 26 декабря 1995 г. № 26-ВС.

23. Письмо в РФФИ от 28 декабря 1995 г. № ВС-68.

24. Письмо из Генпрокуратуры в Счетную палату Российской Федерации от 20 февраля 1996 г.

25. Письмо из Генпрокуратуры в Счетную палату Российской Федерации от 21 февраля 1996 года.

26. Проект письма в Правительство Российской федерации.

27. Проект письма в Государственную Думу Российской Федерации.