Определение Верховного Суда РФ от 17.06.2010 № КАС10-297

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 05.05.2010 № ГКПИ10-61, которым было оставлено без удовлетворения заявления о признании недействующими абзаца 3 пункта 2 Приказа Минприроды РФ от 31.10.2008 № 288 и пунктов 8.2 и 10.2 Административного регламента Ростехнадзора по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, утв. указанным Приказом>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 17 июня 2010 г. № КАС10-297

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Федина А.И.,

членов коллегии Манохиной Г.В., Лаврова Н.Г.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Федотовой А.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению МУП города <...> «Водоканал» о признании недействующими абзаца 3 пункта 2 Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 г. № 288 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду» и пунктов 8.2 и 10.2 Административного регламента, утвержденного указанным Приказом,

по кассационной жалобе МУП города <...> «Водоканал» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 мая 2010 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Федина А.И., объяснения представителей МУП г. <...> «Водоканал» Я., Б.Т., Д. и Ч., поддержавших доводы кассационной жалобы, объяснения представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Б.А. и И., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Федотовой А.В., полагавшей кассационную жалобу необоснованной,

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 г. № 288 утвержден Административный регламент Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (далее — Административный регламент).

Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 26 ноября 2008 г. № 12741 и официально опубликован в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 49, 8 декабря 2008 г.

Пунктом 2 указанного Приказа признаны утратившими силу нормативные правовые акты Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее — Ростехнадзор), в том числе Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20 февраля 2007 г. № 87 «Об утверждении Инструкции об организации работы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и сбросы».

В пункте 8.2 Административного регламента, утвержденного Приказом от 31 октября 2008 г. № 288, приведен перечень документов, которые необходимо представить вместе с заявлением в территориальный орган Ростехнадзора для получения разрешения на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

Пунктом 10.2 этого Административного регламента предусмотрены основания для отказа в выдаче разрешения на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

МУП г. <...> «Водоканал» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 октября 2008 г. № 288 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду» в части признания утратившим силу Приказа Ростехнадзора от 20 февраля 2007 г. № 87 (абз. 3 п. 2 Приказа); п. п. 8.2 и 10.2 Административного регламента, предусматривающих предоставление установленных лимитов на сбросы для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод и отказ в выдаче разрешения в случае непредставления установленных лимитов на сбросы.

В обоснование заявленных требований заявитель указал на то, что оспариваемые положения не соответствуют ст. 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», п. 7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679, и подп. 5.3.3.5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401.

А также ссылался на то, что оспариваемый Приказ не содержит механизма установления лимитов и не может применяться, так как нарушает право заявителя на свободу экономической деятельности и создает препятствия к осуществлению предпринимательской деятельности.

Верховным Судом Российской Федерации постановлено вышеприведенное решение, об отмене которого просит в кассационной жалобе заявитель, считая его незаконным.

В кассационной жалобе кассатор указал на то, что суд не выяснил предмет уточненных требований и не привел в решении мотивы и выводы по этим требованиям. Суд не высказал свое суждение по вопросу о сохранении за Ростехнадзором полномочий по выдаче разрешений и не учел то обстоятельство, что положения ранее действующей Инструкции не включены в Административный регламент, в частности, не включен раздел Инструкции, предусматривающий организацию работы при выдаче разрешений на выбросы и сбросы вредных (загрязняющих) веществ, устанавливающих лимиты на выбросы (временно согласованные выбросы) и лимиты на сбросы (временно согласованные сбросы).

Судом неправильно дано толкование подп. 5.3.3.5 п. 5 Постановления от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», положения которого, по мнению кассатора, включают и установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

Обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований к отмене решения суда.

Согласно п. п. 1 и 2 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, Ростехнадзор находится в ведении Минприроды России и является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору, в том числе в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в том числе в пределах своей компетенции в области обращения с отходами и выдает разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух (подп. 5.3.3.5 и 5.3.3 п. 5).

Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Министерство природных ресурсов Российской Федерации было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации с передачей ему функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды и в его ведение был передан Ростехнадзор (пункт 7).

В связи с чем, как правильно указано в решении суда, с июня 2008 г. Ростехнадзор не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование (пункт 5 Изменений, внесенных в Постановление Правительства Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404).

Таким образом, суд пришел к правильному выводу о том, что Минприроды России, утвердив Административный регламент, обоснованно признало утратившим силу Приказ Ростехнадзора от 20 февраля 2007 г. № 87, определяющий порядок организации работы Ростехнадзора по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и сбросы.

Отмененный Приказ Ростехнадзора от 20 февраля 2004 г. № 87, на который ссылается заявитель, не регулировал вопросы по установлению нормативов и лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, а только определял порядок выдачи разрешений.

Вывод суда о том, что оспариваемый заявителем Административный регламент принят компетентным федеральным органом исполнительной власти в установленном порядке и в пределах предоставленных ему полномочий, является правильным.

Административный регламент определяет порядок, сроки и последовательность действий Ростехнадзора по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и в соответствии с подп. 5.3.3 и 5.3.3.5 п. 5 Положения предоставляет Ростехнадзору полномочия по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду. В решении суда правильно указано на то, что полномочиями на установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду Ростехнадзор не обладает.

В силу статьи 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов (часть 1); при невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.

Таким образом данный Федеральный закон в сфере охраны окружающей среды предусматривает возможность установления лимитов, но не обязанность их устанавливать, и Ростехнадзор полномочиями на установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ не обладает.

Как пояснили представители Минприроды России на заседании Кассационной коллегии, МУП г. <...> «Водоканал» должен иметь такое оборудование, чтобы вписываться в нормативы, которые учитывают и химический состав выбросов и их объем, допустимые по экологическим требованиям. В случае, если фактическая деятельность «Водоканала» вписывается в условия установленных нормативов, он вправе осуществлять свою деятельность без представления лимита, который и не может быть представлен.

С учетом такого толкования представителей Минприроды России, довод заявителей о том, что МУП г. <...> «Водоканал» не может осуществлять свою деятельность именно в связи с наличием оспоренного положения Административного регламента, несостоятелен.

В случае незаконного ограничения деятельности заявителя, последний не лишен конституционного права на судебную защиту своих конкретных прав и интересов в сфере предпринимательской деятельности.

Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (часть 3); выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (часть 4).

Из приведенных норм Федерального закона следует, что нормативы предельно допустимых выбросов (сбросов) и лимиты на выбросы (сбросы) устанавливаются в соответствующих разрешениях на выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Административным регламентом установлено, что для получения разрешения на сбросы хозяйствующий субъект должен представить в территориальный орган Ростехнадзора заявление и документы, в том числе нормативы допустимых сбросов, утвержденные в установленном порядке, для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод, установленные лимиты на сбросы для каждого выпуска сточных и (или) дренажных вод (пункт 8.2); истечение срока действия утвержденных в установленном порядке нормативов допустимых сбросов и лимитов на сбросы является основанием для отказа в выдаче разрешения (пункт 10.2); конечным результатом исполнения государственной функции по выдаче разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду является выдача разрешений на сбросы либо предоставление мотивированного отказа в выдаче указанных разрешений (пункт 5).

Таким образом, вывод суда о том, что установленная Административным регламентом обязанность хозяйствующего субъекта представить для получения разрешения на сбросы установленные лимиты на сбросы, соответствует частям 1, 3 ст. 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ, является правильным.

Аналогичное положение содержалось и в подп. «г» п. 3 ранее действовавшей Инструкции об организации выдачи разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты), утвержденной Приказом Ростехнадзора от 10 июля 2006 г. № 675.

Суд обоснованно не согласился с доводами заявителя о противоречии Административного регламента ст. 23 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», п. 7 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679, и подп. 5.3.3.5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401.

Довод заявителя о том, что Административный регламент не содержит механизма установления лимитов и механизм установления лимитов отсутствует, в связи с чем получить разрешение на сбросы загрязняющих веществ в пределах лимитов является невозможным, не влечет отмену решения суда.

Несоответствие оспариваемого акта федеральному законодательству заявитель, по существу, усматривает в отсутствии в нем положений, непосредственно определяющих порядок установления лимитов на сбросы, т.е. указывает на необходимость ее дополнения целесообразными, с его точки зрения, положениями. Вывод суда о том, что суд не вправе в порядке гражданского судопроизводства вмешиваться в нормотворческую деятельность органа государственной власти и определять содержание издаваемых им актов, обязывать его принять тот или иной нормативный акт, внести в него изменения либо дополнения, обоснован.

В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Оснований для отмены решения суда по доводам кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 360, 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 мая 2010 года оставить без изменения, а кассационную жалобу МУП города <...> «Водоканал» — без удовлетворения.

---