Определение Верховного Суда РФ от 30.03.2010 № КАС10-139

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 09.02.2010 № ГКПИ09-1600, которым оставлено без удовлетворения заявление о признании частично недействующими подпунктов «г», «д» пункта 5, подпункта «н» пункта 7 Положения о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.2006 № 490>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Федина А.И.,

членов коллегии Манохиной Г.В., Крупнова И.В.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению закрытого акционерного общества «Транснефть-Сервис» о признании частично недействующими подп. «г, д» п. 5, подп. «н» п. 7 Положения о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. № 490,

по кассационной жалобе ЗАО «Транснефть-Сервис» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2010 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Федина А.И., объяснения представителя ЗАО «Транснефть-Сервис» — адвоката Маргуляна Э.Е., поддержавшего доводы кассационной жалобы, объяснения представителей Правительства Российской Федерации Тонких С.Р., Клюева В.В., З. и О., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей кассационную жалобу необоснованной,

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. № 490 «О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте» утверждено Положение о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах (далее — Положение о лицензировании). Положение о лицензировании опубликовано в «Собрании законодательства Российской Федерации» 21 августа 2006 г., № 34, ст. 3679, «Российской газете» № 188, 25 августа 2006 г., действует в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 544.

Согласно п. 5 Положения о лицензировании лицензионными требованиями и условиями, предъявляемыми при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности, являются: наличие у лицензиата (соискателя лицензии) в собственности или на ином законном основании производственных объектов (гидротехнических сооружений, крытых и открытых грузовых складов, бункеровочных баз, подъемно-транспортного оборудования, плавучих кранов, судов-бункеровщиков и иных плавучих объектов), используемых при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности и соответствующих требованиям Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (подп. «г»); наличие на судах и иных плавучих средствах (при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности, предполагающей использование плавучих кранов и судов), в том числе на судах, используемых в случае осуществления погрузки (разгрузки) нефти и нефтепродуктов, включая суда-бункеровщики, судовых документов, предусмотренных ст. ст. 24 - 28 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (подп. «д»).

Подпунктом «н» п. 7 Положения о лицензировании предусмотрено, что для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии (с указанием класса опасных грузов) и документы (копии документов), указанные в п. 1 ст. 9 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также копию плана действий по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов — в случае осуществления погрузки (разгрузки) нефти и нефтепродуктов и операций по бункеровке судов.

ЗАО «Транснефть-Сервис» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании недействующими подп. «г» п. 5 Положения о лицензировании в части, предусматривающей наличие у лицензиата (соискателя лицензии) в собственности или на ином законном основании бункеровочных баз и судов-бункеровщиков; подп. «д» п. 5 Положения о лицензировании в части, предусматривающей наличие на судах-бункеровщиках судовых документов, предусмотренных ст. ст. 24 - 28 КТМ РФ; подп. «н» п. 7 Положения о лицензировании, предусматривающего необходимость представления в лицензирующий орган копии плана действий по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов — в случае осуществления погрузки (разгрузки) нефти и нефтепродуктов и операций по бункеровке судов, ссылаясь на то, что оспоренные правовые нормы необоснованно включают деятельность по бункеровке судов в перечень видов деятельности, на осуществление которой требуется лицензия, что не соответствует Федеральному закону от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании) и необоснованно ограничивают право заявителя на свободное осуществление предпринимательской деятельности. В обоснование заявленных требований заявитель высказал свою позицию о том, что погрузочно-разгрузочная деятельность и деятельность по бункеровке судов являются различными видами деятельности, деятельность по бункеровке судов не отнесена Законом о лицензировании к лицензируемой деятельности. Верховный Суд Российской Федерации вынес указанное решение.

В кассационной жалобе ЗАО «Транснефть-Сервис» ставит вопрос об отмене судебного решения, ссылаясь на его незаконность, Правительство Российской Федерации вышло за пределы предоставленных полномочий, установив новый вид лицензируемой деятельности. Как указало ЗАО «Транснефть-Сервис» в кассационной жалобе, понятие «погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам в морских портах» Правительством Российской Федерации необоснованно расширено путем включения в него такой деятельности как «бункеровка судов топливом», в связи с чем вывод суда первой инстанции о законности оспоренных положений является ошибочным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

В соответствии со ст. ст. 251, 253 ГПК РФ судом рассматриваются заявления о признании нормативных правовых актов противоречащими полностью или в части федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с п. 1 ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

К лицензируемым видам деятельности согласно ст. 4 Закона о лицензировании относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.

Таким образом, исходя из данного положения Закона о лицензировании, одним из основных критериев для определения Правительством Российской Федерации лицензионных требований и условий является опасность, которую может повлечь за собой осуществление определенного вида деятельности.

Подпункт 69 п. 1 ст. 17 Закона о лицензировании в перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, включена погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам в морских портах.

Согласно ст. 5 Закона о лицензировании Правительство Российской Федерации утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности, определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности, и устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, при реализации указанных полномочий, Правительство Российской Федерации должно с учетом основных принципов осуществления лицензирования, закрепленных в ст. 3 названного Закона, определять конкретное содержание установленных федеральным законодателем лицензируемых видов деятельности.

Лицензионными требованиями и условиями в соответствии со ст. 2 Закона о лицензировании является совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что во исполнение предоставленных Законом полномочий Правительством Российской Федерации было утверждено оспариваемое Положение о лицензировании, определяющее порядок лицензирования погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах, осуществляемой на территории Российской Федерации юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (п. 1), установлены лицензионные требования и условия, предъявляемые при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах (п. 5).

Под погрузочно-разгрузочной деятельностью применительно к Положению понимается перемещение грузов из одного транспортного средства в другое транспортное средство (одним из которых является судно) непосредственно или через склад (п. 2).

Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации опасный груз определен как груз, легко воспламеняющийся, взрывчатый или опасный по своей природе (п. 1 ст. 151).

В силу ч. 2 ст. 26 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» под опасными грузами понимаются грузы, которые в силу присущих им физико-химических свойств и (или) иных особенностей при перевозке, переплавке и хранении могут создавать угрозу для жизни или здоровья человека, нанести вред окружающей среде, привести к повреждению или уничтожению материальных ценностей.

Бункерное топливо в соответствии с Международной конвенцией о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 года, к которой присоединилась Россия (Федеральный закон от 03.12.2008 № 230-ФЗ), означает любую углеводородную минеральную нефть, включая смазочное масло, используемую или предназначенную для использования в целях эксплуатации или движения судна, а также любые остатки такой нефти и, следовательно, также относится к опасным грузам.

С учетом вышеизложенного, нефть и нефтепродукты относятся к опасным грузам.

Сделав подробный правовой анализ действующего законодательства, суд пришел к правильному выводу, что бункеровочная деятельность обоснованно отнесена оспариваемым Положением по своему характеру к погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах, подлежащей лицензированию.

Как правильно пояснили суду первой инстанции представители Правительства Российской Федерации, введение Постановлением Правительства Российской Федерации требований, содержащихся в подп. «г, д» п. 5 и подп. «н» п. 7 Положения о лицензировании, направлено на обеспечение регулирования и контроля осуществления бункеровочной деятельности со стороны государства, поскольку осуществление данной деятельности сопряжено с серьезным риском причинения ущерба охраняемым законом интересам общества, государства и окружающей среды.

Доводы заявителя о том, что бункеровка судов топливом и погрузочно-разгрузочная деятельность являются различными видами экономической деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД) не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, поскольку ОКВЭД, как это следует из ст. 15 Федерального закона «О техническом регулировании», не является обязательной основой для применения в области лицензирования. В силу вышеуказанной нормы закона общероссийские классификаторы являются обязательными лишь для применения при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов и межведомственном обмене информацией.

Доводы кассационной жалобы о том, что ранее действующее законодательство, регулирующее вопросы лицензирования, разделяло понятия бункеровка судов топливом и погрузочно-разгрузочная деятельность и признавало, соответственно, в качестве самостоятельных видов лицензируемой деятельностью как бункеровку судов топливом, так и погрузочно-разгрузочную деятельность, также не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда, поскольку проверка нормативного правового акта в порядке абстрактного нормоконтроля проводится на соответствие действующему законодательству. В настоящее время, как уже указывалось выше, бункеровочную деятельность, как процесс, связанный с опасными грузами, законодатель относит в сфере лицензирования к погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах.

Поскольку лицензионные требования и условия, предъявляемые при осуществлении погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах, предусмотренные подп. «г», «д» п. 5, подп. «н» п. 7 Положения о лицензировании, не противоречат Закону о лицензировании, суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требований заявителя.

Ссылка в кассационной жалобе на то, что регулирование деятельности по бункеровке судов топливом, как деятельности, сопряженной с определенными рисками наступления неблагоприятных последствий, может быть осуществлена иным специальным правовым регулированием, а не лицензированием, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда.

Исходя из конституционного принципа разделения властей, закрепленного в ст. 10 Конституции Российской Федерации, суды не вправе вмешиваться в нормотворческую деятельность органов государственной власти, подменять их компетенцию, возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования в той или иной форме.

Вывод о законности оспоренного (в части) нормативного правового акта сделан судом, исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, и содержания изложенных в нем норм, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

В кассационной жалобе отсутствуют доводы, опровергающие выводы суда о законности оспоренных нормативных правовых положений, и у Кассационной коллегии не имеется оснований считать такие выводы ошибочными.

Руководствуясь ст. ст. 360, 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2010 года оставить без изменения, а кассационную жалобу закрытого акционерного общества «Транснефть-Сервис» — без удовлетворения.

---