Определение Верховного Суда РФ от 24.09.2009 № КАС09-402

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 15.05.2009 № ГКПИ09-371, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующим Приказа Минобрнауки РФ от 28.11.2008 № 362 «Об утверждении Положения о формах и порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные общеобразовательные программы среднего (полного) общего образования»>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 24 сентября 2009 г. № КАС09-402

Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего: Федина А.И.,

членов коллегии: Меркулова В.П., Горшкова В.В.,

при секретаре: Кулик Ю.А.,

с участием прокурора: Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Вороновой Галины Викторовны, Андреевой Елены Сергеевны, Кукушкиной Светланы Степановны о признании недействующим Приказа Министерства образования и науки Российской Федерации от 28 ноября 2008 г. № 362 «Об утверждении Положения о формах и порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные общеобразовательные программы среднего (полного) общего образования»

по кассационной жалобе заявителей на решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2009 г., которым отказано в удовлетворении заявленного требования.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Федина А.И., объяснения представителя заявителей — Комкова С.К., поддержавшего доводы кассационной жалобы, объяснения представителей Министерства образования и науки Российской Федерации Тихоненко Л.В. и Брызгаловой С.М., возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей кассационную жалобу необоснованной,

Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 28 ноября 2008 г. № 362 утверждено Положение о формах и порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные общеобразовательные программы среднего (полного) общего образования» (далее — Приказ). Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 13 января 2009 г., регистрационный № 13065, официально опубликован в «Российской газете» 30 января 2009 г. № 15 и вступил в силу 10 февраля 2009 г.

Воронова Г.В., Андреева Е.С. и Кукушкина С.С. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании данного Приказа недействующим по тем основаниям, что содержание Приказа и утвержденного им Положения, касающегося формы и порядка проведения государственной аттестации в форме единого государственного экзамена (далее — ЕГЭ) на основании федеральных стандартов, не соответствует положениям статьи 43 Конституции Российской Федерации, статьям 3, 7 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» и нарушает законные права и интересы учащихся на обучение и прохождение аттестации на основании федеральных государственных стандартов, чем грубо нарушаются права их несовершеннолетних детей (Андреевой Евгении, 1992 года рождения, Воронова Сергея, 1992 года рождения, Кукушкиной Анны, 1992 года рождения) на получение бесплатного высшего профессионального образования. Обосновывая заявленные требования, заявители указали, что в Российской Федерации не утвержден федеральный государственный образовательный стандарт среднего (полного) общего образования, в связи с чем тестовые задания единого государственного экзамена разрабатываются произвольно и субъективно, и единый государственный экзамен не может являться критерием объективной оценки знаний их несовершеннолетних детей, что влечет нарушение их прав на образование.

В судебном заседании суда первой инстанции Воронова Г.В., представители заявителей Комков С.К. и Алексеева Л.М. поддержали заявленные требования и пояснили, что введение ЕГЭ в России не на основе федерального государственного стандарта, принятого в установленном законом порядке, а на основании ведомственного акта Министерства образования и науки Российской Федерации ограничивает права учащихся и их родителей на получение образования в соответствии с законом и надлежащими государственными стандартами на получение информации о стандартах итоговой аттестации знаний и права выбора иного (не основанного на ЕГЭ) способа аттестации знаний учащихся. Дополнительно сослались на то, что Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 28 ноября 2008 г. № 362 противоречит Конвенции о защите прав человека и основных свобод, судебной практике Европейского Суда.

Верховный Суд Российской Федерации вынес указанное решение.

В кассационной жалобе заявители просят об отмене судебного решения, считая его незаконным и необоснованным. Как указано в кассационной жалобе, в основу оспоренного Приказа был положен юридический документ, отсутствовавший на момент издания приказа и отсутствующий в настоящее время в Российской Федерации, в связи с чем оспоренный нормативный правовой акт, подлежавший немедленному исполнению, с момента своего издания являлся неисполнимым. На день издания Приказа в Российской Федерации отсутствовал нормативно-правовой акт, регулирующий процедуру разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов. Постановление Правительства Российской Федерации о порядке разработки и утверждения «федерального государственного образовательного стандарта» было принято лишь 24 февраля 2009 г.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 43 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на образование.

Частями 2, 3 статьи 43 Конституции Российской Федерации гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии.

Государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

В силу пункта 2 статьи 28 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (далее — Закон) к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования относится принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в области образования.

Порядок проведения государственной (итоговой) аттестации в любых формах, в том числе порядок подачи и рассмотрения апелляций, форма и порядок выдачи свидетельства о результатах единого государственного экзамена определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (пункт 4.6 статьи 15 Закона).

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. № 280, Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Полномочие Министерства образования и науки Российской Федерации по утверждению порядка проведения государственной (итоговой) аттестации в любых формах, в том числе в форме единого государственного экзамена, также закреплено в пункте 5.2.9 названного Положения.

Таким образом, Положение, определяющее формы, участников, сроки и порядок проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные общеобразовательные программы среднего (полного) общего образования, в том числе проверки экзаменационных работ, подачи и рассмотрения апелляций, а также оценки результатов государственной (итоговой) аттестации утверждено Министерством образования и науки Российской Федерации в пределах предоставленных ему законодательством Российской Федерации полномочий.

Освоение образовательных программ среднего (полного) общего образования в образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию, завершается обязательной государственной (итоговой) аттестацией обучающихся. Государственная (итоговая) аттестация обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, проводится в форме ЕГЭ. Иные формы проведения государственной (итоговой) аттестации могут быть установлены федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, для обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением, а также в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, или для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования (пункт 4 статьи 15 Закона).

ЕГЭ представляет собой форму объективной оценки качества подготовки лиц, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, с использованием заданий стандартизированной формы (контрольных измерительных материалов), выполнение которых позволяет установить уровень освоения ими федерального государственного образовательного стандарта среднего (полного) общего образования (пункт 4.1 статьи 15 Закона).

Каких-либо новых форм государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, чем те, которые предусмотрены Законом, Положение не содержит.

Задания стандартизированной формы (контрольные измерительные материалы) для проведения ЕГЭ и экзаменационные материалы для проведения государственного выпускного экзамена разрабатываются в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта среднего (полного) общего образования к результатам освоения основных общеобразовательных программ среднего (полного) общего образования и используются при проведении ЕГЭ (пункт 9 Положения).

Суд правильно указал, что сама по себе правовая норма Положения в указанной части не противоречит Закону.

Ссылка заявителей о преждевременности ее введения, так как проведение ЕГЭ в настоящее время не представляется возможным в связи с отсутствием федеральных государственных образовательных стандартов среднего (полного) общего образования, не может служить основанием для признания недействующим оспариваемого нормативного правового акта по следующим основаниям.

Частью 5 статьи 43 Конституции Российской Федерации, статьей 7 Закона «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта») предусмотрено, что в Российской Федерации устанавливаются федеральные государственные образовательные стандарты, разработка и утверждение которых осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Федеральные государственные образовательные стандарты согласно пункту 7 Правил разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 142, утверждаются и вводятся в действие Министерством образования и науки Российской Федерации.

Вместе с тем пунктом 3 статьи 17 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ установлено, что обучение лиц, зачисленных до 1 сентября 2009 г. в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения для обучения по основным образовательным программам в соответствии с государственными образовательными стандартами, осуществляется в соответствии с указанными стандартами до завершения обучения.

Как пояснили на заседании Кассационной коллегии представители Министерства образования и науки Российской Федерации, с учетом вышеприведенных положений Закона проведение итоговой аттестации учащихся на основе требований государственных образовательных стандартов первого поколения, действующих до разработки и утверждения стандартов второго поколения, обоснованно.

Государственные образовательные стандарты в силу статьи 7 Закона (в редакции до принятия Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 309-ФЗ) включали в себя федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты, а также компонент образовательного учреждения.

Порядком проведения единого государственного экзамена, утвержденным Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 57 (пункт 2) установлено, что ЕГЭ проводится с использованием заданий стандартизированной формы (контрольных измерительных материалов). До завершения обучения лиц, зачисленных до 1 сентября 2009 г. в имеющие государственную аккредитацию образовательные учреждения для обучения по основным общеобразовательным программам общего образования в соответствии с государственными образовательными стандартами, контрольные измерительные материалы (КИМ) разрабатываются на основе федерального компонента государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования и обязательного минимума содержания среднего (полного) общего образования. Аналогичная норма предусмотрена и в Порядке проведения государственного выпускного экзамена, утвержденного Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 3 марта 2009 г. № 70 (пункт 5).

Ссылка в кассационной жалобе на то, что на момент издания оспоренного Приказа Министерства образования и науки Российской Федерации (28 ноября 2008 г.) в Российской Федерации отсутствовал нормативно-правовой акт, регулирующий процедуру разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов, не может служить основанием для признания его недействующим, поскольку в настоящее время и на день рассмотрения дела в суде первой инстанции было принято и действует Постановление Правительства Российской Федерации № 142 «О порядке разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов» (24 февраля 2009 г.).

Разработка контрольных измерительных материалов для проведения ЕГЭ, а также экзаменационных материалов для проведения государственного выпускного экзамена для лиц, зачисленных до 1 сентября 2009 г., осуществляется на основе федерального компонента государственного образовательного стандарта основного общего и среднего (полного) общего образования и обязательного минимума содержания среднего (полного) общего и основного общего образования.

Довод заявителей о том, что федеральный компонент государственного образовательного стандарта общего образования не может являться основой для разработки контрольных измерительных материалов, необоснован.

Федеральный компонент государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования утвержден Приказом Министерства образования Российской Федерации от 5 марта 2004 г. № 1089. По заключению Министерства юстиции Российской Федерации данный документ в государственной регистрации не нуждается (письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 2 апреля 2004 г. № 07/3477-ЮД). Приказ в соответствии с Регламентом внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации (пункт 5.4) официально опубликован в «Вестнике образования России», № 12 — 15, 2004 г.

Довод кассационной жалобы о том, что суд неправомерно расценил Приказ Министерства образования Российской Федерации № 1089 от 5 марта 2004 г. в качестве нормативно-правового акта, не соответствует тексту решения суда, наоборот, как это следует из текста обжалованного решения (лист решения № 6), суд констатировал, что данный акт не нуждается в государственной регистрации в Министерстве юстиции.

Следовательно, данный акт по своей форме не может считаться нормативным правовым актом, являясь техническим нормативным актом.

В соответствии с разделом 3 названного Федерального компонента государственного стандарта общего образования федеральный компонент — основная часть государственного образовательного стандарта общего образования, обязательная для всех государственных, муниципальных и негосударственных образовательных учреждений Российской Федерации, реализующих основные образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию. Федеральный компонент устанавливает: обязательный минимум содержания основных образовательных программ общего образования, требования к уровню подготовки выпускников, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, а также нормативы учебного времени.

Таким образом, обучение лиц, зачисленных до 1 сентября 2009 г. в образовательные учреждения для обучения по основным образовательным программам в соответствии с государственными образовательными стандартами, осуществляется согласно указанным стандартам до завершения обучения.

Следовательно, до утверждения федерального государственного образовательного стандарта при проведении государственной (итоговой) аттестации выпускников должен применяться действующий государственный образовательный стандарт, включающий в себя, в том числе, федеральный компонент.

С учетом изложенного суд первой инстанции правильно исходил из того, что в настоящее время в сфере законодательства об образовании имеется соответствующая правовая база для реализации предписаний Закона Российской Федерации «Об образовании» о необходимости проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, а довод заявителей о том, что тестовые задания ЕГЭ разрабатываются произвольно, является необоснованным.

Кроме того, сроки утверждения федерального государственного стандарта законодательством не установлены, а обсуждать вопрос о целесообразности или своевременности принятия оспариваемого акта суд не вправе, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц.

В соответствии со статьями 251, 253 ГПК РФ судом рассматриваются заявления о признании нормативных правовых актов противоречащими полностью или в части федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с принципом разделения властей, закрепленным в статье 10 Конституции Российской Федерации, суды не вправе вмешиваться в нормотворческий процесс соответствующих органов государственной власти и предписывать им принимать те или иные решения.

Также нельзя согласиться с доводом заявителей о том, что они лишены были права ознакомиться с содержанием государственных образовательных стандартов, на основе которых были разработаны контрольные измерительные материалы для проведения единого государственного экзамена.

Право родителей на ознакомление с ходом и содержанием образовательного процесса, основными образовательными программами, реализуемыми этим образовательным учреждением, и другими документами, регламентирующими организацию образовательного процесса, предусмотрено пунктом 7 статьи 15 и пунктом 2 статьи 16 Закона.

Как пояснил представитель Министерства образования и науки Российской Федерации, содержание общего образования в конкретном общеобразовательном учреждении определяется образовательными программами, разрабатываемыми и реализуемыми общеобразовательным учреждением самостоятельно на основе государственных образовательных стандартов и примерных образовательных учебных программ, курсов дисциплин (пункт 36 Типового положения об общеобразовательном учреждении, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. № 196).

При приеме в образовательное учреждение последнее обязано ознакомить поступающего и (или) его родителей (законных представителей) с уставом общеобразовательного учреждения, лицензией на право ведения образовательной деятельности, свидетельством о государственной аккредитации общеобразовательного учреждения и другими документами, регламентирующими организацию образовательного процесса (пункт 2 статьи 16 Закона). К числу документов, регламентирующих организацию образовательного процесса, относятся, в том числе, и образовательные программы, определяющие содержание образования.

Доступность информации и материалов в области образования и профессиональной подготовки для всех детей обеспечивается также обязательным официальным опубликованием нормативных правовых актов в области образования в установленном порядке, созданием единой для Российской Федерации системы информации в области образования, формированием и ведением федеральных баз данных в области образования (подпункты 19, 19.1 статьи 28 Закона).

Кассационная коллегия не может согласиться с позицией автора кассационной жалобы о праве учащихся на выбор альтернативного способа аттестации, отличного от единого государственного экзамена, поскольку в соответствии с пунктом 4 статьи 15 Закона иные формы проведения государственной (итоговой) аттестации могут быть установлены федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, лишь для обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования в специальных учебно-воспитательных учреждениях закрытого типа для детей и подростков с девиантным (общественно опасным) поведением, а также в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, или для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования.

Анализ приведенной нормы Закона позволяет сделать вывод, что проведение государственной (итоговой) аттестации не в форме единого государственного экзамена, а в какой-либо иной форме предусмотрено только для перечисленных в указанной статье Закона категорий обучающихся.

По общему правилу, предусмотренному данным Законом, государственная (итоговая) аттестация обучающихся, освоивших образовательные программы среднего (полного) общего образования, проводится в форме единого государственного экзамена.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый нормативный акт принят компетентным федеральным органом исполнительной власти. Проведение государственной (итоговой) аттестации, проводимой в форме единого государственного экзамена, федеральному законодательству или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит.

Довод кассационной жалобы о том, что применение оспоренного Положения привело к нарушению прав выпускников на охрану здоровья и жизни, голословен и ничем не подтвержден.

Вывод о законности оспоренного нормативного правового акта судом сделан исходя из компетенции издавшего его правотворческого органа и содержания изложенных в нем норм на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Предусмотренных статьей 362 ГПК Российской Федерации оснований для отмены решения суда в кассационном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 360, 361 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2009 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Вороновой Галины Викторовны, Андреевой Елены Сергеевны, Кукушкиной Светланы Степановны — без удовлетворения.

---