Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26.05.2026 № АПЛ26-73

<Об оставлении без изменений решения Верховного Суда РФ от 09.02.2026 № АКПИ25-980, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Приказа Росархива от 20.03.2025 № 38 «Об утверждении порядка отнесения документов Архивного фонда Российской Федерации, хранящихся в государственных и муниципальных архивах, к документам, содержащим служебную информацию ограниченного распространения, а также снятия указанного ограничения» и утвержденного им порядка>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Тютина Д.В.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Р. о признании недействующими приказа Федерального архивного агентства от 20 марта 2025 г. № 38 «Об утверждении порядка отнесения документов Архивного фонда Российской Федерации, хранящихся в государственных и муниципальных архивах, к документам, содержащим служебную информацию ограниченного распространения, а также снятия указанного ограничения» и утвержденного им порядка отнесения документов Архивного фонда Российской Федерации, хранящихся в государственных и муниципальных архивах, к документам, содержащим служебную информацию ограниченного распространения, а также снятия указанного ограничения

по апелляционной жалобе Р. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2026 г. по делу № АКПИ25-980, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Федерального архивного агентства Г., К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Федеральное архивное агентство (далее также — Росархив) приказом от 20 марта 2025 г. № 38 (далее — Приказ) утвердило порядок отнесения документов Архивного фонда Российской Федерации, хранящихся в государственных и муниципальных архивах, к документам, содержащим служебную информацию ограниченного распространения, а также снятия указанного ограничения (далее — Порядок) (действует в редакции приказа Росархива от 25 июня 2025 г. № 77).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 29 апреля 2025 г., регистрационный номер 82018, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 30 апреля 2025 г.

Р. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими полностью Приказа и Порядка. В обоснование заявленного требования указывал, что они противоречат пунктам 1 и 2 статьи 3, частям 1 и 2 статьи 5, частям 1 и 2 статьи 7, пункту 1 части 4 статьи 8, частям 1 и 4 статьи 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон об информации), приняты Росархивом с превышением предоставленных ему полномочий, создают неправомерные ограничения на доступ к информации и нарушают права административного истца на доступ к запрашиваемым им архивным документам.

Нарушение своих прав и законных интересов административный истец усматривает в том, что на его запрос о предоставлении копий архивных документов ФКУ «Государственный Архив Российской Федерации» ему дан ответ об отказе в их выдаче в связи с тем, что запрашиваемые материалы архивных дел имеют ограничения по использованию до рассмотрения вопроса об их отнесении к документам, содержащим служебную информацию ограниченного распространения в соответствии с Порядком.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2026 г. в удовлетворении административного искового заявления Р. отказано.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней административный истец просит отменить решение суда первой инстанции, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Полагает, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для дела, неверно применены и нарушены нормы материального права, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют требованиям действующего законодательства. По его мнению, Федеральный закон от 22 октября 2024 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее — Закон об архивном деле) регулирует вопросы доступа к использованию архивных документов, а не к информации, содержащейся в них, в связи с чем Росархив не вправе ограничивать доступ к такой информации, в том числе путем выдачи ее по запросу на любом ином носителе.

Росархив в возражениях на апелляционную жалобу с ее доводами не согласился, полагая, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, вынесено при правильном применении правовых норм и верном определении значимых обстоятельств по делу.

Минюст России представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддержал свою позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции, просил рассмотреть дело в суде апелляционной инстанции без участия представителя названного министерства.

Р. в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, направил ходатайство, в котором просил о рассмотрении апелляционной жалобы в его отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При этом в силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу части 7 названной статьи суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет эти обстоятельства в полном объеме.

Из содержания обжалуемого решения видно, что по настоящему административному делу указанные требования процессуального закона судом первой инстанции были выполнены.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Приказ и утвержденный им Порядок не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают прав и законных интересов административного истца в указанных им аспектах.

Суд верно указал в решении, что Приказ принят компетентным федеральным органом исполнительной власти — Росархивом, находящимся в ведении Президента Российской Федерации и осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства, а также по федеральному государственному контролю (надзору) за соблюдением законодательства об архивном деле, оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в этой сфере, в пределах полномочий, предоставленных ему подпунктом 16 пункта 6, пунктом 7, подпунктом 8 пункта 9 Положения о Росархиве, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2016 г. № 293 (далее — Положение о Росархиве), с соблюдением установленного Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, порядка его принятия, введения в действие и опубликования.

Законом об информации, устанавливающим правовые основы порядка доступа к информации, в том числе к документированной информации, закреплено, что законодательство Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации и состоит из данного федерального закона и других регулирующих отношения по использованию информации федеральных законов (часть 1 статьи 4). Информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами (информация ограниченного доступа); законодательством Российской Федерации могут быть установлены виды информации в зависимости от ее содержания или обладателя (части 2, 4 статьи 5).

Статьей 8 названного закона определено, что граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных этим федеральным законом и другими федеральными законами (часть 1). Не может быть ограничен доступ к информации, содержащейся в архивных документах архивных фондов (за исключением сведений и документов, доступ к которым ограничен законодательством Российской Федерации) (пункт 4.1 части 4).

Согласно статье 9 Закона об информации ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами и актами Президента Российской Федерации в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Из приведенных норм следует, что реализация прав граждан на получение любой информации (доступ к информации) осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации. При этом вопросы доступа к информации определенного вида (категории) могут быть регламентированы различными нормативными актами.

Предусматривая право граждан и организаций на получение информации (доступ к информации), Закон об информации устанавливает, что порядок хранения и использования включенной в состав архивных фондов документированной информации устанавливается законодательством об архивном деле Российской Федерации (часть 3 статьи 4).

Закон об архивном деле регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства. В части 1 статьи 25 названного закона закреплено, что доступ к архивным документам может быть ограничен в соответствии с международным договором Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, а также в соответствии с распоряжением собственника или владельца архивных документов, находящихся в частной собственности.

В соответствии с частью 2 статьи 25 поименованного выше закона ограничивается доступ к архивным документам независимо от их форм собственности, содержащим сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законодательством Российской Федерации тайну, а также к подлинникам особо ценных документов, в том числе уникальных документов, и документам Архивного фонда Российской Федерации, признанным в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства, находящимися в неудовлетворительном физическом состоянии. Отмена ограничения на доступ к архивным документам, содержащим сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законодательством Российской Федерации тайну, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В целях реализации приведенных положений действующего законодательства и нормативного закрепления понятия служебной информации ограниченного распространения Правительством Российской Федерации постановлением от 3 ноября 1994 г. № 1233 утверждено Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности (действующее в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 9 октября 2024 г. № 1350) (далее — Положение № 1233). Пунктом 1.2 данного положения к служебной информации ограниченного распространения отнесена также несекретная информация, распространение которой может создать потенциальную угрозу интересам Российской Федерации, содержащаяся в документах Архивного фонда Российской Федерации, хранящихся в государственных, муниципальных архивах и архивах федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, уполномоченного органа управления использованием атомной энергии и уполномоченного органа по космической деятельности (абзац второй). В пункте 1.3 Положения № 1233 определены случаи, при которых сведения, документы, информация не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения, за исключением сведений и документов, доступ к которым ограничен законодательством Российской Федерации, в том числе информации, указанной в абзаце втором пункта 1.2 Положения № 1233.

Вопреки утверждениям административного истца рассматриваемое нормативное правовое регулирование осуществлено Росархивом во исполнение полномочий, возложенных на него подпунктом 16 пункта 6, подпунктом 8 пункта 9 Положения о Росархиве в редакции указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 г. № 312 и от 11 ноября 2024 г. № 964, в соответствии с которыми Росархив организует и осуществляет во взаимодействии с федеральными органами государственной власти и при участии уполномоченных исполнительных органов субъектов Российской Федерации в сфере архивного дела отнесение документов Архивного фонда Российской Федерации, хранящихся в государственных и муниципальных архивах, к документам, содержащим служебную информацию ограниченного распространения, а также снятие указанного ограничения: разрабатывает и утверждает порядок отнесения документов Архивного фонда Российской Федерации, хранящихся в государственных и муниципальных архивах, к документам, содержащим служебную информацию ограниченного распространения, а также снятия указанного ограничения.

Проведя анализ содержания утвержденного Приказом Порядка на соответствие требованиям действующего законодательства, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что предусмотренные им ограничение доступа к архивным документам, отнесенным к документам, содержащим служебную информацию ограниченного распространения, а также снятие такого ограничения по решению федерального архивного учреждения, государственного или муниципального архива основаны на изложенных выше положениях Закона об информации, Закона об архивном деле, пункта 1.2 Положения № 1233, указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 г. № 312 и от 11 ноября 2024 г. № 964 и не противоречат им.

Отнесение информации к категории ограниченного доступа не носит произвольного характера, как ошибочно полагает административный истец в апелляционной жалобе, осуществляется в отношении конкретного архивного документа и исключительно при наличии к тому оснований и с соблюдением установленной Порядком процедуры. В целях обоснованного и правомерного отнесения документов Архивного фонда Российской Федерации, хранящихся в государственных и муниципальных архивах, к документам, содержащим служебную информацию ограниченного распространения, на Росархив также возложены полномочия по разработке и утверждению перечня служебной информации ограниченного распространения, содержащейся в документах Архивного фонда Российской Федерации, хранящихся в государственных и муниципальных архивах, формируемого по предложениям федеральных органов государственной власти (подпункт 17 пункта 6 Положения о Росархиве). Такой перечень утвержден приказом Росархива от 7 марта 2025 г. № 31-ДСП.

Довод административного истца о нарушении его прав и законных интересов оспариваемыми Приказом и Порядком был предметом оценки суда первой инстанции при разрешении данного дела и правомерно признан несостоятельным. Судом установлено, что по запрошенному Р. архивному документу Росархивом на момент рассмотрения данного административного дела какой-либо организационно-распорядительный акт в соответствии с требованиями Порядка не принимался, в связи с чем суд правомерно признал отсутствие нарушения его прав оспариваемым нормативным правовым актом.

Кроме того, согласно представленной в заседании апелляционной инстанции представителем административного ответчика копии сообщения Росархива вопрос о возможности отнесения запрашиваемых архивных материалов к категории документов, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, комиссией Росархива рассмотрен и принято решение о том, что оснований для ограничения доступа к запрашиваемым архивным материалам не имеется. Сопроводительным письмом от 4 марта 2026 г. Р. направлены цифровые копии этих материалов.

Ссылки Р. на ряд постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, перечисленных в апелляционной жалобе, не опровергают изложенных в решении выводов суда о законности оспариваемых Приказа и Порядка, поскольку они не входят в противоречие с правыми позициями, выраженными Конституционным Судом Российской Федерации в этих актах по иным правовым основаниям.

Утверждения административного истца о незаконности и необоснованности обжалованного решения суда ошибочны. При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Как следует из содержания административного иска, адресованного суду первой инстанции, и апелляционной жалобы, доводы административного истца фактически сводятся к целесообразности оспариваемого нормативного регулирования, что не может повлечь отмену принятого судом решения, так как оценка такой целесообразности не отнесена к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Установив, что Приказ и Порядок не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Обжалованное решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 февраля 2026 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Р. — без удовлетворения.

---