Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.06.2026 № АПЛ26-103

<Об оставлении без изменения решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда от 18.03.2026 № АКПИ26-14, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим списка должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения в соответствии с подпунктом 20 пункта 1 статьи 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», утв. постановлением Правительства РФ от 29.10.2002 № 781>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Зинченко И.Н.,

при секретаре Н.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Л. о признании частично недействующим списка должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения, в соответствии с подпунктом 20 пункта 1 статьи 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. № 781,

по апелляционной жалобе Л. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 марта 2026 г. по делу № АКПИ26-14, которым в удовлетворении его административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения представителя Правительства Российской Федерации К. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. № 781 (далее — Постановление № 781) в соответствии со статьей 27 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации») утвержден список должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения, в соответствии с подпунктом 20 пункта 1 статьи 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (далее — Список).

Первоначальный текст нормативного правового акта опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 4 ноября 2002 г., № 44, ст. 4393, в «Российской газете» 6 ноября 2002 г., № 212.

Л., являющийся индивидуальным предпринимателем, оказывающим медицинские (стоматологические) услуги, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим Список в части указания в нем конкретной организационно-правовой формы юридического лица, а именно «учреждений», работа в которых засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения.

В заявлении указано, что при рассмотрении вопроса о назначении досрочной пенсии медицинским работникам необоснованно не учитывается соответствующий стаж работы в организациях иных организационно-правовых форм и в качестве индивидуальных предпринимателей, что противоречит статьям 2 и 3 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»). Тем самым ущемляется право Л. на досрочное назначение страховой пенсии по старости как лица, осуществлявшего лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в качестве индивидуального предпринимателя.

Административный ответчик Правительство Российской Федерации, поручившее представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации, административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что Список утвержден в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству, прав административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 18 марта 2026 г. в удовлетворении административного искового заявления Л. отказано.

Не согласившись с таким решением, административный истец подал апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального права, просит решение суда отменить, административный иск — удовлетворить.

В жалобе Л. ссылается на то, что законодательство Российской Федерации не устанавливает различий для лиц, осуществляющих стоматологическую деятельность в некоммерческих и коммерческих медицинских организациях.

По мнению административного истца, в связи с тем, что с 1 января 2015 г. Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» не применяется, ссылка в обжалуемом решении на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в определении от 24 декабря 2013 г. № 2064-О, не соответствует нормам действующего законодательства.

Также в обоснование апелляционной жалобы Л. ссылается на то, что суд первой инстанции не указал, какие неблагоприятные воздействия различного рода факторов, специфика и характер труда, психоэмоциональные нагрузки и соблюдение каких специальных условий существенно отличают лечебную и иную деятельность лиц, выполняющих одинаковые обязанности по охране здоровья населения в некоммерческих и коммерческих медицинских организациях.

Правительство Российской Федерации, не соглашаясь с доводами апелляционной жалобы, представило в суд апелляционной инстанции возражения, в которых указано, что Постановление № 781 введено в действие с соблюдением установленной законодательством Российской Федерации процедуры издания и опубликования нормативных правовых актов. Список в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также — КАС РФ) основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая Л. в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания Списка в оспариваемой части недействующим отсутствует.

Исполнительную власть Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти под общим руководством Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (части 1, 2 статьи 5 приведенного выше федерального конституционного закона).

Аналогичные положения были закреплены в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», действовавшего на день принятия Постановления № 781.

В соответствии с пунктом 2 статьи 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», действовавшего до 1 января 2015 г., Правительством Российской Федерации утверждались списки соответствующих работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых трудовая пенсия по старости назначается досрочно в соответствии с пунктом 1 данной статьи.

Реализуя делегированные законодателем полномочия, Правительство Российской Федерации утвердило Список.

Порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден, что административным истцом не оспаривалось.

С 1 января 2015 г., дня вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях» (далее — Федеральный закон «О страховых пенсиях»), Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» не применяется, за исключением норм, регулирующих исчисление размера трудовых пенсий и подлежащих применению в целях определения размеров страховых пенсий в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях» в части, ему не противоречащей (часть 3 статьи 36 Федерального закона «О страховых пенсиях»).

С указанной даты полномочие Правительства Российской Федерации по утверждению списков соответствующих работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), согласно части 1 статьи 30 Федерального закона «О страховых пенсиях», закреплено в части 2 названной нормы.

При этом в целях реализации статей 30 и 31 Федерального закона «О страховых пенсиях» Правительство Российской Федерации издало постановление от 16 июля 2014 г. № 665 «О списках работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых досрочно назначается страховая пенсия по старости, и правилах исчисления периодов работы (деятельности), дающей право на досрочное пенсионное обеспечение», которым в подпункте «н» пункта 1 установило, что при досрочном назначении страховой пенсии по старости лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения, при определении стажа в целях досрочного пенсионного обеспечения в соответствии со статьей 30 Федерального закона «О страховых пенсиях» применяется утвержденный Постановлением № 781 Список.

Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции обоснованно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт издан Правительством Российской Федерации во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий с соблюдением порядка его принятия и опубликования, а также пришел к правильному выводу о том, что Список в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца.

Суд правомерно указал в обжалуемом решении на несостоятельность утверждения административного истца о противоречии Списка в оспариваемой части статьям 2 и 3 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», поскольку данный федеральный закон имеет иной предмет правового регулирования и не подлежит применению при определении условий предоставления медицинским работникам права на досрочное пенсионное обеспечение, которое регулируется специальным законодательством.

В соответствии с определением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. № 2064-О федеральный законодатель, устанавливая в Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» правовые основания и условия назначения пенсий и предусматривая для отдельных категорий граждан, занятых определенной профессиональной деятельностью, возможность досрочного назначения трудовой пенсии по старости, связывает право на назначение пенсии ранее достижения общеустановленного пенсионного возраста не с любой работой, а лишь с такой, выполнение которой сопряжено с неблагоприятным воздействием различного рода факторов, повышенными психофизиологическими нагрузками, обусловленными спецификой и характером труда, в частности с лечебной и иной деятельностью по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения (подпункт 20 пункта 1 статьи 27).

Исходя из этого законодатель выделил в особую категорию работников, т.е. лиц, состоящих в трудовых отношениях, чья лечебная и иная деятельность по охране здоровья населения протекала на протяжении длительного периода в учреждениях здравоохранения, организация труда в которых предполагает соблюдение специальных условий, режима работы и выполнение определенной нагрузки. Этой категории работников предоставлено право на досрочное пенсионное обеспечение по старости.

Осуществляемая индивидуальными предпринимателями профессиональная деятельность, в том числе в медицинской сфере, организуется ими по своему усмотрению и не охватывается требованиями действующего законодательства, предъявляемыми к продолжительности и интенсивности работы в тех или иных должностях. В связи с этим выполняемая ими профессиональная деятельность существенно отличается от жестко регламентируемой деятельности работников учреждений здравоохранения, а потому установленные законодателем различия в условиях досрочного пенсионного обеспечения по старости, основанные на таких объективных критериях, как условия, режим и интенсивность работы, не могут рассматриваться как нарушающие конституционный принцип равенства при реализации права на пенсионное обеспечение, гарантированного статьей 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного суд первой инстанции правомерно отказал Л. в удовлетворении заявленного им требования в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, так как оспариваемый акт признан соответствующим иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Довод апелляционной жалобы о том, что ссылка на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2013 г. № 2064-О не соответствует нормам действующего законодательства в связи с тем, что с 1 января 2015 г. Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» не применяется, несостоятелен.

Федеральный закон «О страховых пенсиях», исходя из принципов поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, обеспечения правовой определенности, ясности и недвусмысленности норм права, необходимости разумной стабильности и преемственности правового регулирования, выполнения государством взятых на себя публично-правовых обязательств в отношении права на досрочное назначение страховой пенсии по старости, сохранил право за теми категориями граждан, которым такое право предоставлялось ранее действовавшим законодательством.

При этом в оспариваемой части Список содержит положение, аналогичное пункту 20 части 1 статьи 30 Федерального закона «О страховых пенсиях», согласно которому страховая пенсия по старости назначается досрочно лицам, осуществлявшим лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения.

Иные доводы апелляционной жалобы повторяют доводы административного искового заявления, которым судом первой инстанции в обжалуемом решении дана надлежащая оценка и, как верно было указано судом, фактически эти доводы сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с точки зрения Л., изменений в действующее законодательство.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу, соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При рассмотрении настоящего административного дела перечисленные обстоятельства судом первой инстанции были выяснены в полном объеме и отражены в обжалуемом решении, а доводы административного истца получили надлежащую оценку.

Решение суда соответствует требованиям статьи 180 КАС РФ, отвечает нормам материального права, правомерно примененным и истолкованным при рассмотрении и разрешении административного дела. Выводы суда, изложенные в решении, мотивированны, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Обжалуемое решение вынесено с соблюдением норм процессуального права. Предусмотренных статьей 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

---