Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 21.02.2025 № АПЛ25-2

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 20.11.2024 № АКПИ24-819, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими Письма Минтруда России от 05.05.2023 № 28-7/10/П-3518 и приложения к нему>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Зинченко И.Н.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению В., Э. о признании недействующими письма Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 5 мая 2023 г. № 28-7/10/П-3518 и приложения к нему

по апелляционной жалобе В., Э. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2024 г. по делу № АКПИ24-819, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя В. и Э. — Л., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения на доводы апелляционной жалобы представителя Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

5 мая 2023 г. Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также — Минтруд России) издало письмо № 28-7/10/П-3518 (далее — Письмо), в приложении к которому приведены инструктивно-методические материалы по отдельным вопросам, связанным с применением положений Федерального закона от 6 февраля 2023 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации») (далее — Инструктивно-методические материалы).

В абзаце первом Инструктивно-методических материалов Минтруд России констатирует, что 1 марта 2023 г. вступил в силу Федеральный закон от 6 февраля 2023 г. № 12-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 12-ФЗ).

Абзацы второй - восьмой Инструктивно-методических материалов содержат следующую информацию:

Федеральный закон № 12-ФЗ корректирует вопросы представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера:

• депутатами законодательных органов субъектов Российской Федерации, осуществляющими свои полномочия без отрыва от основной деятельности;
• депутатами представительных органов муниципальных образований, осуществляющими свои полномочия на непостоянной основе (далее — муниципальные депутаты).

С учетом предусмотренных изменений указанные депутаты представляют справку о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, форма которой утверждена Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 г. № 460 «Об утверждении формы справки о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» (далее — справка), в следующих случаях:

• в течение четырех месяцев со дня избрания депутатом;
• в течение четырех месяцев со дня передачи вакантного депутатского мандата;
• в рамках соответствующей декларационной кампании, если в течение отчетного периода совершена(-ы) сделка(-и), предусмотренная(-ые) частью 1 статьи 3 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее — Федеральный закон № 230-ФЗ), общая сумма которой(-ых) превышает общий доход депутата и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующие отчетному периоду.

Согласно абзацу шестнадцатому Инструктивно-методических материалов указанное нормативно-правовое регулирование действует с 1 марта 2023 г. и, как следствие, затрагивает правоотношения, связанные с декларационной кампанией 2023 г.

В., Э. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Письма и Инструктивно-методических материалов, полагая, что названные акты обладают нормативными свойствами, устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями, в том числе Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон о противодействии коррупции), общеобязательные правила; не зарегистрированы и не опубликованы официально в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ Президента Российской Федерации № 763) и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила подготовки нормативных правовых актов). Указали также, что разъяснения, приведенные в Инструктивно-методических материалах, относительно распространения обязанности по представлению справки муниципальными депутатами, избранными после 1 марта 2023 г., не соответствуют действительному смыслу нормативных правовых положений Федерального закона № 12-ФЗ.

Нарушение своих прав административные истцы связывают с тем, что по результатам проведенной проверки Управлением при Главе Республики Саха (Якутия) по профилактике коррупционных и иных правонарушений в адрес прокуратуры Республики Саха (Якутия) направлена информация о неисполнении 16 депутатами представительных органов местного самоуправления районного уровня Республики Саха (Якутия), осуществляющими свои полномочия на непостоянной основе, в течение четырех месяцев со дня избрания обязанности по представлению сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и об обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей. На основании представленной информации прокуратурой Вилюйского района Республики Саха (Якутия) в адрес районного Совета депутатов муниципального района «Вилюйский улус (район)» Республики Саха (Якутия) направлено представление от 15 марта 2024 г. об устранении нарушений закона и о досрочном прекращении полномочий Э., избранного депутатом названного органа местного самоуправления 11 сентября 2023 г. С аналогичными требованиями 25 марта 2024 г. в адрес Алданского районного Совета депутатов Республики Саха (Якутия) направлено представление прокуратуры Алданского района Республики Саха (Якутия) в отношении депутата В. При вынесении представлений органы прокуратуры руководствовались положениями Федерального закона № 12-ФЗ с учетом оспариваемых Инструктивно-методических материалов.

Административный ответчик Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации в письменных возражениях на административный иск указало, что Письмо и Инструктивно-методические материалы не являются нормативными правовыми актами, разработаны Минтрудом России в пределах полномочий в целях оказания консультативной помощи по применению на практике регламентирующих документов и носят рекомендательный характер, не влекут изменения правового регулирования рассматриваемых правоотношений. Формулировки, используемые в Инструктивно-методических материалах, содержат слова и словосочетания, подчеркивающие их рекомендательный характер.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), привлеченное судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в письменном отзыве выразило позицию, согласно которой в Инструктивно-методических материалах имеются положения, не урегулированные Федеральным законом о противодействии коррупции, а также предписания нормативно-правового характера, в связи с чем этот документ не может применяться; полномочия Минтруда России на осуществление нормативно-правового регулирования по вопросам, содержащимся в Инструктивно-методических материалах, в законодательстве отсутствуют; Письмо необходимо отозвать.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления В., Э. отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы, не согласившись с таким решением, просят его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по делу новое решение, которым признать Письмо и Инструктивно-методические материалы недействующими. Указывают, что Письмо содержит правовые предписания, которых нет в федеральном законодательстве, в связи с чем должно быть издано в форме и в порядке, предусмотренном для нормативных правовых актов.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минтруд России не согласился с доводами апелляционной жалобы, указав, что решение суда первой инстанции законно и обоснованно, вынесено при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права; доводы апелляционной жалобы не содержат оснований для отмены или изменения обжалуемого решения суда первой инстанции.

Минюст России в письменном отзыве на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию по данному административному делу, изложенную в отзыве на административное исковое заявление (письмо Минюста России от 16 октября 2024 г. № 01-108761/24, л.д. 53 — 58), просил рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие его представителя.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Статьей 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации регламентированы особенности рассмотрения административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

Административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определенными названной статьей (часть 1). При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

Приведенные законоположения процессуального законодательства при рассмотрении и разрешении названного административного дела судом первой инстанции полностью соблюдены, что подтверждается следующим.

Федеральный закон о противодействии коррупции, как это следует из его преамбулы, устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В силу статьи 2 названного федерального закона правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, названный выше федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Положение о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 610, закрепляет, что Минтруд России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, государственной гражданской службы, по разработке и организации внедрения и консультативно-методическому обеспечению мер, направленных на предупреждение коррупции в организациях, по контролю за выполнением этих мер; Минтруд России осуществляет свою деятельность непосредственно через подведомственные ему организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями. Минтруд России уполномочен обобщать практику применения законодательства и проводить анализ реализации государственной политики в установленной сфере деятельности; давать разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции министерства, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункты 1, 4, подпункты 5.4 и 5.16 пункта 5 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации).

Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О противодействии коррупции“ Минтруду России поручено оказывать федеральным государственным органам, государственным внебюджетным фондам, иным организациям, созданным на основании федеральных законов, консультативную и методическую помощь в реализации требований федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о противодействии коррупции; издавать методические рекомендации и другие инструктивно-методические материалы, касающиеся реализации требований федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции (подпункты „а“, „в“ пункта 25).»

С учетом приведенных норм суд первой инстанции правильно исходил из того, что Письмо и Инструктивно-методические материалы изданы Минтрудом России в целях реализации установленных федеральным законодателем полномочий по отнесенным к компетенции министерства вопросам.

Письмо направлено в адрес высших исполнительных органов субъектов Российской Федерации с просьбой довести положения Инструктивно-методических материалов до заинтересованных лиц, представляющих сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в частности: депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих свои полномочия без отрыва от основной деятельности; депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на непостоянной основе.

Предписания к правилам введения в действие нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, предусмотрены Указом Президента Российской Федерации № 763 и Правилами подготовки нормативных правовых актов. Пунктами 8, 9 данного указа и пунктами 10, 11, 17 названных правил установлена обязательность государственной регистрации в Минюсте России названных нормативных правовых актов и обязательность их официального опубликования (за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера).

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (пункт 2).

Из содержания Инструктивно-методических материалов усматривается, что они текстуально изложены как пособие, а, по сути, имеют организационно-информационный характер и каких-либо положений, сформулированных в виде правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, не содержат.

В данном документе имеются ссылки на соответствующие нормативные правовые положения Федерального закона о противодействии коррупции, Федерального закона № 12-ФЗ, Федерального закона № 230-ФЗ, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

С учетом изложенного суд первой инстанции правильно исходил из того, что, не являясь по своей правовой природе нормативными правовыми актами, Письмо и Инструктивно-методические материалы не подлежали государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, их издание не требовало официального опубликования.

Инструктивно-методические материалы адресованы специалистам в области противодействия коррупции в целях обеспечения методической помощи в организации их работы. При этом сами эти материалы не устанавливают какие-либо требования к этой работе и, вопреки утверждению в апелляционной жалобе, не восполняют правовые пробелы, поскольку направлены на систематизацию правоприменительной практики в субъектах Российской Федерации.

Изложенный в Инструктивно-методических материалах порядок представления депутатами сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и об обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей не является императивным, а указывает на вариативность ситуаций.

Содержащиеся в Инструктивно-методических материалах рекомендации субъектам Российской Федерации по корректировке своих нормативных правовых актов и приведению их в соответствие с изменениями, внесенными Федеральным законом № 12-ФЗ, обусловлены требованиями части 3 статьи 3 Федерального закона от 21 декабря № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 414-ФЗ), согласно которой субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, после принятия соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев после дня его официального опубликования.

Кроме того, такие рекомендации соотносятся с требованиями части 2 статьи 3 Федерального закона № 414-ФЗ, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия федеральным конституционным законам, федеральным законам положений указанных актов действуют положения федерального конституционного закона, федерального закона.

Рекомендации субъектам Российской Федерации относительно корректировки нормативных правовых актов (абзацы двадцатый - пятьдесят четвертый Инструктивно-методических материалов) не подменяют их правомочие самостоятельно устанавливать сроки декларационной кампании и соотносятся с положениями части 4 статьи 15 Федерального закона № 414-ФЗ, части 3 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 1 статьи 70 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Вопреки утверждениям административных истцов в апелляционной жалобе Инструктивно-методические материалы не содержат положений, имеющих нормативно-правовой характер, поэтому они не подлежали государственной регистрации и официальному опубликованию в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации № 763 и Правил подготовки нормативных правовых актов.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Инструктивно-методические материалы изменяют предусмотренные действующим законодательством требования, несостоятельны.

Обязанность для лица, замещающего муниципальную должность депутата представительного органа муниципального образования и осуществляющего свои полномочия на непостоянной основе, в течение четырех месяцев со дня избрания депутатом, передачи ему вакантного депутатского мандата представить сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации предусмотрена частью 4.2 статьи 12.1 Федерального закона о противодействии коррупции (в редакции Федерального закона № 12-ФЗ).

Данная норма является нормой прямого действия и распространяется на всех лиц, подпадающих под обозначенную в ней категорию, вне зависимости от наличия или отсутствия соответствующего нормативного правового регулирования в субъекте Российской Федерации. Закрепленное в Федеральном законе о противодействии коррупции требование относительно срока подачи соответствующих справок само по себе не требует дополнительной конкретизации в иных нормативных правовых актах, является ясным и определенным.

Вопросы исчисления отчетного периода и отчетной даты рассматриваются в Инструктивно-методических материалах с позиции рекомендации субъектам Российской Федерации в работе по корректировке своих нормативных правовых актов.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что суд первой инстанции не проверил в полном объеме содержание оспариваемых актов, несостоятельно и противоречит содержанию решения, содержащего правомерный вывод о том, что в целом в Письме и Инструктивно-методических материалах Минтруд России не изменил и не дополнил законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции, а воспроизведенные в оспариваемых положениях конкретные нормы права и сопутствующая им интерпретация не выходят за рамки адекватного истолкования, соответствуют действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений и не устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила.

Ссылка в апелляционной жалобе на мнение Минюста России о том, что оспариваемое Письмо следует рассматривать как нормативный правовой акт, подлежащий представлению на государственную регистрацию в Минюст России, не опровергает вывода суда о том, что данный акт не подлежал государственной регистрации и официальному опубликованию в установленном порядке.

Позиция Минюста России о нормативно-правовом характере Инструктивно-методических материалов получила оценку суда первой инстанции и обоснованно признана ошибочной, поскольку из содержания их положений с очевидностью следует отсутствие в них нормативных правовых предписаний.

Установив, что Письмо и приложенные к нему Инструктивно-методические материалы соответствуют содержанию разъясняемых ими нормативных положений и, следовательно, права административных истцов не нарушают, суд правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования согласно пункту 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности Письма и приложения к нему, оснований считать такие выводы ошибочными у Апелляционной коллегии не имеется.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу В., Э. — без удовлетворения.

---