Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18.04.2024 № АПЛ24-96

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 23.01.2024 № АКПИ23-998, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца третьего пункта 18, пункта 19, подпункта «а» пункта 21, подпункта «а» пункта 24, пунктов 25, 26 Правил регистрации, приостановления, возобновления и прекращения действия деклараций о соответствии, признания их недействительными, утв. постановлением Правительства РФ от 19.06.2021 № 936>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Рыженкова А.М.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Скибенко С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Азовчане» о признании недействующими абзаца третьего пункта 18, пункта 19, подпункта «а» пункта 21, подпункта «а» пункта 24, пунктов 25, 26 Правил регистрации, приостановления, возобновления и прекращения действия деклараций о соответствии, признания их недействительными, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2021 г. № 936,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Азовчане» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2024 г. по делу № АКПИ23-998, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Правительства Российской Федерации Г., П.К., П.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Скибенко С.А., считавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2021 г. № 936 (далее также — Постановление) утверждены Правила регистрации, приостановления, возобновления и прекращения действия деклараций о соответствии, признания их недействительными (далее — Правила).

Нормативный правовой акт размещен 21 июня 2021 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) и опубликован 28 июня 2021 г. в «Собрании законодательства Российской Федерации», № 26, ст. 4960.

Правила устанавливают порядок регистрации деклараций о соответствии продукции требованиям технических регламентов Российской Федерации, деклараций о соответствии на продукцию, включенную в единый перечень продукции, подлежащей декларированию соответствия, деклараций о соответствии продукции требованиям технических регламентов Евразийского экономического союза (Таможенного союза) и деклараций о соответствии на продукцию, включенную в единый перечень продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия с выдачей сертификатов соответствия и деклараций о соответствии по единой форме, в реестре выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии с использованием специализированного сервиса автоматизированной электронной регистрации деклараций о соответствии с применением структурного, форматно-логического и иных видов контроля (абзац первый пункта 1).

Абзац третий пункта 18 Правил предусматривает, что приостановление, возобновление и прекращение действия декларации о соответствии осуществляется по решению контрольного (надзорного) органа, уполномоченного на осуществление вида федерального государственного контроля (надзора) или вида регионального государственного контроля (надзора), в рамках которого осуществляется государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов и (или) обязательных требований, подлежащих применению до вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Закон о техническом регулировании).

Признание недействительной декларации о соответствии осуществляется по решению: органа государственного контроля (надзора); национального органа по аккредитации (пункт 19 Правил).

Органы государственного контроля (надзора) принимают решение о приостановлении действия декларации о соответствии в случае выявления фактов несоответствия продукции, документации к ней обязательным требованиям, установленным техническими регламентами, или обязательным требованиям, подлежащим применению до вступления в силу технических регламентов в соответствии с Законом о техническом регулировании (подпункт «а» пункта 21 Правил).

Орган государственного контроля (надзора) принимает решение о признании недействительной декларации о соответствии в случае выявления установленных фактов несоответствия продукции обязательным требованиям технических регламентов или обязательным требованиям, подлежащим применению до вступления в силу технических регламентов в соответствии с Законом о техническом регулировании (подпункт «а» пункта 24).

В соответствии с пунктом 25 Правил выявление органом государственного контроля (надзора) случаев, указанных в пунктах 21 - 24 данных правил, осуществляется в ходе проведения контрольных (надзорных) мероприятий по осуществлению вида федерального государственного контроля (надзора) или вида регионального государственного контроля (надзора), в рамках которого осуществляется государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов и (или) обязательных требований, подлежащих применению до вступления в силу технических регламентов в соответствии с Законом о техническом регулировании.

Принятие органом государственного контроля (надзора) решений о приостановлении, возобновлении и прекращении действия декларации о соответствии, признании ее недействительной осуществляется в соответствии с порядком и в сроки, установленные законодательством Российской Федерации для принятия решений по результатам контрольных (надзорных) мероприятий (пункт 26 Правил).

Общество с ограниченной ответственностью «Азовчане» (далее также — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца третьего пункта 18, пункта 19, подпункта «а» пункта 21, подпункта «а» пункта 24, пунктов 25, 26 Правил. В обоснование заявленного требования указало на несоответствие оспоренных положений пункту 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, статьям 24, 34 Закона о техническом регулировании, статье 90 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле), пункту 19 Порядка регистрации, приостановления, возобновления и прекращения действия деклараций о соответствии продукции требованиям технических регламентов Евразийского экономического союза, утвержденного решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 20 марта 2018 г. № 41 (далее — Порядок регистрации деклараций о соответствии ЕАЭС), статье 9 Соглашения о принципах и подходах осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Евразийского экономического союза в целях гармонизации законодательства государств — членов Евразийского экономического союза в указанной сфере (заключено в г. Москве 16 февраля 2021 г.) (далее — Соглашение). Из административного иска следует, что на основании приведенных выше правовых актов решение о необходимости приостановления или прекращения действия (признания недействительным) документа об оценке (декларации о соответствии) должно приниматься исключительно в форме предписания; Правила не содержат норм, предусматривающих издание предписаний, а указание в абзаце первом пункта 24 Правил на установленные факты не отражает конкретных случаев признания декларации о соответствии недействительной и допускает возможность злоупотреблений со стороны надзорных органов; формулировки подпункта «а» пункта 21 и подпункта «а» пункта 24 Правил позволяют произвольно определять последствия в случае выявления фактов несоответствия продукции, документации к ней обязательным требованиям, установленным техническими регламентами; в пунктах 25, 26 Правил отсутствует упоминание о том, что контрольные (надзорные) мероприятия должны проводиться в соответствии с Законом о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле.

Нарушение своих прав Общество, осуществляющее предпринимательскую деятельность в том числе по производству колбасных изделий, связывает с тем, что предписанием Южного межрегионального управления Россельхознадзора от 18 октября 2021 г., вынесенным на основании Правил, Обществу предписано принять меры к прекращению действия декларации о соответствии, а 3 мая 2023 г. указанным контрольным органом принято решение о признании декларации о соответствии недействительной. Вступившими в законную силу решениями арбитражных судов подтверждены законность предписаний, а также действия должностных лиц Южного межрегионального управления Россельхознадзора, с которыми не было согласно Общество.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы Министерству экономического развития Российской Федерации, которое полагало, что Правила изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не соглашаясь с решением суда первой инстанции, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, вынесенное без учета сложившейся правоприменительной практики оспариваемого нормативного правового акта. Полагает, что в нарушение части 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд первой инстанции не указал на неправильное толкование Правил арбитражными судами.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации представитель Общества не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не нашла.

Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть в Российской Федерации наряду с иными федеральными органами исполнительной власти, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 1, статья 2, части 1, 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Закон о техническом регулировании закрепляет, что регистрация, приостановление, возобновление, прекращение действия деклараций о соответствии, признание их недействительными осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 8 статьи 24).

На основании изложенного суд первой инстанции верно исходил из того, что Правила изданы Правительством Российской Федерации во исполнение возложенных на него федеральным законом полномочий в пределах предоставленной компетенции; процедура издания, введения в действие и опубликования Постановления, регламентированная Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», была соблюдена.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования данного кодекса и пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые административным истцом положения Правил законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу, и актам, составляющим право Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС, Союз), соответствуют, а следовательно, не нарушают прав и законных интересов административного истца, что подтверждается следующим.

Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29 мая 2014 г.) (далее — Договор о ЕАЭС), учредивший Союз, в рамках которого обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных данным договором и международными договорами в рамках Союза (статья 1), в числе прочего закрепил, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов Союза (далее — государственный контроль (надзор) проводится в порядке, установленном законодательством государств-членов; принципы и подходы к гармонизации законодательства государств-членов в сфере государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Союза определяются международным договором в рамках Союза (пункт 4 статьи 53).

В соответствии с абзацем вторым пункта 4 статьи 53 Договора о ЕАЭС заключено Соглашение, определяющее принципы и подходы осуществления государственного контроля (надзора) в целях гармонизации законодательства государств — членов Евразийского экономического союза в указанной сфере.

Из содержания абзаца одиннадцатого пункта 5 Протокола о техническом регулировании в рамках ЕАЭС (приложение № 9 к Договору о ЕАЭС) следует, что в порядке, определяемом Евразийской экономической комиссией, осуществляется только регистрация деклараций о соответствии техническим регламентам Союза.

Порядок регистрации деклараций о соответствии ЕАЭС предусматривает, что основанием для приостановления действия декларации о соответствии, зарегистрированной в национальной части единого реестра, является выдача заявителю органом государственного контроля (надзора) соответствующего государства-члена предписания о приостановлении действия декларации о соответствии. Выдача указанного предписания, а также приостановление (возобновление) действия декларации о соответствии осуществляются в случаях и порядке, предусмотренных законодательством государства-члена (пункт 18). Основаниями для прекращения действия декларации о соответствии являются: принятие заявителем решения о прекращении действия декларации о соответствии; выдача заявителю органом государственного контроля (надзора) предписания (принятие указанным органом решения) о прекращении действия декларации о соответствии, зарегистрированной в национальной части единого реестра соответствующего государства-члена; принятие органом государственного контроля (надзора) решения о признании декларации о соответствии, зарегистрированной в национальной части соответствующего государства-члена, недействительной. Принятие указанных решений (выдача указанного предписания), а также прекращение действия декларации о соответствии осуществляются в соответствии с законодательством государства-члена (пункт 19).

Таким образом, положения Порядка регистрации деклараций о соответствии ЕАЭС применяются только в части регистрации статусов деклараций о соответствии в национальной части единого реестра и не регулируют форму и порядок приостановления, возобновления, прекращения действия деклараций о соответствии органами государственного контроля (надзора) государств — членов ЕАЭС, в связи с чем утверждение Общества о том, что право Союза предусматривает, что решение о необходимости приостановления или прекращения действия (признания недействительным) документа об оценке (декларации о соответствии) должно приниматься исключительно в форме предписания, несостоятельно.

Согласно пункту 2 статьи 9 Соглашения приостановление или прекращение действия (признание недействительными) документов об оценке соответствия осуществляется органами государственного контроля (надзора) и (или) иными уполномоченными органами государства-члена в соответствии с законодательством этого государства-члена.

В Российской Федерации принятие решений о приостановлении, прекращении или признании недействительными деклараций о соответствии осуществляют уполномоченные органы государственного контроля (надзора) на основании Закона о техническом регулировании (статьи 32, 34) и Закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 2).

В силу пункта 1 статьи 32 Закона о техническом регулировании государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в рамках видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), федеральными законами о которых устанавливается, что предметом соответствующих вида федерального государственного контроля (надзора), вида регионального государственного контроля (надзора) является соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами.

Статья 34 поименованного закона, закрепляющая полномочия органов государственного контроля (надзора), предусматривает полномочия этих органов выдавать предписания о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему декларацию, и направлять информацию о выдаче предписания о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии в национальный орган по аккредитации (абзац шестой); принимать решение о приостановлении, прекращении действия декларации о соответствии, признании ее недействительной в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; принимать решение о приостановлении, прекращении действия сертификата соответствия, декларации о соответствии, признании их недействительными в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (абзацы шесть, девять).

Оспариваемые положения абзаца третьего пункта 18, пункта 19 Правил соответствуют Закону о техническом регулировании, предусматривающему как выдачу органами государственного контроля (надзора) предписания о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему декларацию, так и принятие ими самостоятельного решения о приостановлении, прекращении действия декларации о соответствии, признании ее недействительной в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При этом данный закон не содержит требования об обязательности принятия такого решения в форме предписания.

Виды контрольных (надзорных) мероприятий определены в статье 56 Закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле.

В соответствии с частью 4 названной статьи оценка соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований контрольными (надзорными) органами не может проводиться иными способами, кроме как посредством контрольных (надзорных) мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, указанных в данной статье.

В статье 90 этого же закона предусмотрены возможные решения контрольного (надзорного) органа, принимаемые им по результатам контрольных (надзорных) мероприятий.

Виды контрольной (надзорной) деятельности, которые не регулируются положениями названного федерального закона, приведены в части 3 статьи 1, частях 4 и 5 статьи 2 этого закона.

Решение о приостановлении, прекращении действия декларации о соответствии, признании ее недействительной по смыслу части 3 статьи 90 приведенного федерального закона относится к иным решениям, принимаемым при проведении и по результатам проведения контрольных (надзорных) мероприятий, которые, помимо решений, перечисленных в части 2 указанной статьи, могут быть предусмотрены федеральным законом о виде контроля.

Таким образом, в случае если обязательное требование отнесено к предметам видов государственного контроля (надзора), регулируемых Законом о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле, то оценка соблюдения таких требований может осуществляться только посредством проведения контрольных (надзорных) мероприятий в соответствии с этим законом.

Подпункт «а» пункта 24, пункты 25, 26 Правил, с которыми не согласен административный истец, каких-либо неясностей, приводящих к их неоднозначному толкованию, не содержат, данные нормы отсылают к правовому регулированию, установленному федеральным законодательством, регулирующему проведение контрольных (надзорных) мероприятий.

Ссылки административного истца на то, что формулировки оспоренных положений Правил допускают произвольное определение контрольными (надзорными) органами последствий в случае выявления фактов несоответствия продукции, документации к ней обязательным требованиям, установленным техническими регламентами, несостоятельны.

Установленным фактом несоответствия продукции обязательным требованиям, выявление которого является основанием для принятия решения о признании недействительной декларации о соответствии (подпункт «а» пункта 24 Правил), является факт нарушения обязательных требований, установленный (подтвержденный) в порядке, предусмотренном Законом о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле. При этом первоначальное выявление при проведении контрольных (надзорных) мероприятий фактов несоответствия продукции обязательным требованиям, до их подтверждения в указанном порядке, может служить основанием для принятия решения о приостановлении действия декларации о соответствии (подпункт «а» пункта 21 Правил).

Вопреки утверждению в апелляционной жалобе при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Вывод о законности предписаний абзаца третьего пункта 18, пункта 19, подпункта «а» пункта 21, подпункта «а» пункта 24, пунктов 25, 26 Правил сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, и содержания изложенных в них положений на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства, непосредственно регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере.

Установив, что оспоренные правовые положения не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Доводы Общества о противоречии оспоренных положений правового акта Конституции Российской Федерации правильно признаны судом первой инстанции не подлежащими рассмотрению, так как в силу части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Правительства Российской Федерации относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Предписания абзаца третьего пункта 18, пункта 19, подпункта «а» пункта 21, подпункта «а» пункта 24, пунктов 25, 26 Правил не допускают какой-либо двусмысленности, отвечают общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, являются ясными, из их содержания не следует, что оспоренное правовое регулирование можно истолковать либо применить в каком-либо ином значении.

Представленное административным истцом в суд апелляционной инстанции заключение эксперта-лингвиста Центра экспертиз ФГАОУ ВО «КФУ им. В.И. Вернадского» от 16 апреля 2024 г., которое касается результатов лингвистического исследования оспоренных (в части) положений Правил, не опровергает выводы об определенности этих норм, подробно изложенные в решении суда, и не является поводом для его отмены.

Несогласие Общества с судебными решениями арбитражных судов, вынесенными по конкретным спорам с его участием, не может свидетельствовать, как это указано в апелляционной жалобе, о том, что в правоприменительной практике Правила вызывают неоднозначное толкование. При этом приведенные административным истцом в апелляционной жалобе решения арбитражных судов не затрагивают правоотношения, урегулированные оспоренными нормами Правил.

Доводы апелляционной жалобы, по сути, сводятся к необходимости изменения действующего правового регулирования и проверке законности конкретных судебных актов арбитражных судов, что не отнесено к компетенции суда, рассматривающего дело в порядке абстрактного нормоконтроля.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что суду первой инстанции надлежало обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации пункта 1 статьи 34 Закона о техническом регулировании, лишено правовых оснований, поскольку обращение с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации является правом, а не обязанностью суда.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Азовчане» — без удовлетворения.

---