Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 27.06.2024 № АПЛ24-239

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 16.04.2024 № АКПИ24-51, которым отказано в удовлетворении заявления об оспаривании пунктов 2, 8 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утв. постановлением Правительства РФ от 06.09.1998 № 1054, подпункта «д» пункта 29, пункта 37 Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями, утв. приказом ФСБ России от 24.10.2011 № 590>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Киселева А.П.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К.Б. об оспаривании пунктов 2, 8 Правил учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. № 1054, подпункта «д» пункта 29, пункта 37 Правил организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями, утвержденных приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 24 октября 2011 г. № 590,

по апелляционной жалобе К.Б. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2024 г. по делу № АКПИ24-51, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения К.Б. и его представителя — адвоката Белкина И.Б., поддержавших апелляционную жалобу, представителя Правительства Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации К.А., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации постановлением от 6 сентября 1998 г. № 1054 утвердило Правила учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства (далее — Правила № 1054). Нормативный правовой акт опубликован 14 сентября 1998 г. в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 37 и 19 сентября 1998 г. в «Российской газете» № 180.

Пунктом 2 Правил № 1054 предусмотрено, что они являются обязательными для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на которые возложены функции заказчика организации строительства, приобретения и предоставления за счет средств федерального бюджета жилья, оформления и выдачи государственных жилищных сертификатов военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы.

В пункте 8 названных правил закреплено, что право граждан, уволенных с военной службы, на получение жилых помещений или улучшение жилищных условий на льготных основаниях предоставляется в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее — Закон о статусе военнослужащих) и иными нормативными правовыми актами один раз. Свидетельством о наличии такого права служит удостоверение по форме согласно приложению № 1, выдаваемое командиром (начальником) воинской части, подписавшим приказ об увольнении военнослужащего, либо областным (республиканским) военным комиссариатом — для граждан, уволенных с военной службы из вооруженных сил и других воинских формирований государств — участников СНГ (абзац первый). Бланки удостоверения на право пользования льготами являются документами строгой отчетности. При увольнении военнослужащего оригинал удостоверения направляется вместе с другими документами, необходимыми для постановки на очередь на получение жилых помещений или улучшение жилищных условий, в военный комиссариат избранного постоянного места жительства, а копия удостоверения остается в личном деле военнослужащего. Военный комиссариат выдает копии удостоверения по требованию (абзац второй).

Приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации (далее также — ФСБ России) от 24 октября 2011 г. № 590 утверждены Правила организации в органах федеральной службы безопасности работы по обеспечению жилыми помещениями (далее — Правила № 590). Нормативный правовой акт 27 декабря 2011 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России), регистрационный номер 22763, и 13 января 2012 г. опубликован в «Российской газете» № 5.

В силу подпункта «д» пункта 29 Правил № 590 военнослужащие (граждане) и члены их семей снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае выявления в представленных ими документах в орган, осуществляющий принятие на учет, сведений, не соответствующих действительности и послуживших основанием для принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц органа, осуществляющего принятие на учет, при решении вопроса о принятии на учет.

Пунктом 37 данных правил определено, что предоставление жилых помещений по договорам социального найма производится жилищной комиссией после оформления на них права собственности Российской Федерации и права оперативного управления балансодержателя, а служебных жилых помещений, кроме того, после отнесения их к специализированному жилищному фонду.

К.Б. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании пунктов 2, 8 Правил № 1054, подпункта «д» пункта 29, пункта 37 Правил № 590. В обоснование заявления ссылался на то, что оспариваемые положения противоречат статье 120 Конституции Российской Федерации, части 2 статьи 11 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 54 Жилищного кодекса Российской Федерации, пунктам 1, 13, 14 статьи 15, абзацу второму пункта 1 статьи 23 Закона о статусе военнослужащих, нарушают его права, свободы и законные интересы по обеспечению жилым помещением.

В административном исковом заявлении указано, что К.Б. проходил военную службу по контракту в УФСБ России по Республике Саха (Якутия), в период прохождения военной службы подал рапорт о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно по избранному постоянному месту жительства, приложив необходимые документы. В рапорте об увольнении с военной службы также выразил просьбу об обеспечении его жилым помещением в собственность бесплатно по избранному постоянному месту жительства. Решением жилищной комиссии УФСБ России по Республике Саха (Якутия) от 29 августа 2016 г. административный истец принят на учет в качестве нуждающегося в получении жилого помещения по избранному постоянному месту жительства после увольнения с военной службы, которое было отменено решением жилищной комиссии от 7 декабря 2016 г. Вступившим в законную силу решением Якутского гарнизонного военного суда от 20 февраля 2017 г. К.Б. отказано в удовлетворении требования о признании решения жилищной комиссии от 7 декабря 2016 г. незаконным, поскольку в период прохождения военной службы административный истец был обеспечен жильем за счет государства в г. Якутске и при переезде к новому месту службы распорядился им по своему усмотрению, в связи с чем основания для повторного предоставления ему жилого помещения за счет государства утрачены.

К.Б. утверждал, что он незаконно снят с учета лиц, нуждающихся в жилых помещениях, так как ранее предоставленное его семье жилое помещение не соответствовало установленным санитарным и техническим требованиям, право собственности Российской Федерации и право оперативного управления балансодержателя на него не оформлялось. По мнению административного истца, приведенные обстоятельства свидетельствуют о недостаточной правовой урегулированности оспариваемыми нормами правоотношений по обеспечению военнослужащих жилыми помещениями.

ФСБ России, представлявшая также интересы Правительства Российской Федерации, административный иск не признала, указав в письменных возражениях, что Правила № 1054 и Правила № 590 приняты в установленном законом порядке уполномоченными федеральными государственными органами, а оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и прав административного истца не нарушают.

Привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России в письменном отзыве на административное исковое заявление выразил позицию о том, что Правила № 590 утверждены компетентным органом в соответствии с законодательством Российской Федерации и с соблюдением порядка опубликования.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано.

В апелляционной жалобе К.Б., не соглашаясь с таким решением, просит его отменить. Полагает, что пункты 2, 8 Правил № 1054, подпункт «д» пункта 29, пункт 37 Правил № 590 не соответствуют части 1 статьи 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, пунктам 1, 13, 14 статьи 15, абзацу второму пункта 1 статьи 23 Закона о статусе военнослужащих.

В жалобе указано, что суд первой инстанции не дал оценки представленным административным истцом доказательствам, касающимся обстоятельств необеспечения его в установленном порядке жилым помещением в собственность бесплатно по избранному постоянному месту жительства при увольнении с военной службы.

К.Б. также ссылается на то, что в судебном заседании суда первой инстанции в нарушение части 2 статьи 156 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не были оглашены его письменные объяснения.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу ФСБ России, уполномоченная также представлять интересы Правительства Российской Федерации, просит в ее удовлетворении отказать, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Минюст России в письменном отзыве на апелляционную жалобу поддержал свою позицию по данному административному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу без участия представителя министерства.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая К.Б. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пунктов 2, 8 Правил № 1054, подпункта «д» пункта 29, пункта 37 Правил № 590 недействующими отсутствует.

Надлежащим образом проанализировав положения статей 16, 20, 23 ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», частей 1, 2 статьи 5, пункта 1 статьи 14, пункта 5 статьи 24 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о Правительстве Российской Федерации), абзаца первого пункта 1 статьи 15 Закона о статусе военнослужащих, частей 2, 5 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьи 3 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности», подпунктов 2, 69 пункта 9, подпункта 5 пункта 11 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960, а также Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, суд первой инстанции правомерно указал в обжалуемом решении, что Правила № 1054 и Правила № 590 утверждены Правительством Российской Федерации и ФСБ России соответственно во исполнение требований федерального законодательства, в пределах имеющихся у них полномочий, с соблюдением порядка принятия, опубликования и введения в действие нормативных правовых актов.

Доводы апелляционной жалобы о том, что оспариваемые положения противоречат части 1 статьи 56 Жилищного кодекса Российской Федерации, пунктам 1, 13, 14 статьи 15, абзацу второму пункта 1 статьи 23 Закона о статусе военнослужащих, фактически воспроизводят аналогичные доводы административного искового заявления и являются несостоятельными.

Так, пункт 2 Правил № 1054 не содержит условий и обстоятельств, в зависимости от наличия или отсутствия которых военнослужащими, приравненными к ним лицами и членами их семей реализуются жилищные права, в том числе право на обеспечение жилым помещением по избранному месту жительства при увольнении с военной службы, в связи с чем указанная норма об обязательности исполнения Правил № 1054 всеми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления не может рассматриваться как противоречащая приведенным административным истцом законоположениям. Кроме того, данный пункт соответствует части 6 статьи 5 Закона о Правительстве Российской Федерации, в силу которой акты Правительства Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.

Пункт 8 Правил № 1054 об однократном обеспечении жильем граждан, уволенных с военной службы, на льготных основаниях в полной мере согласуется с пунктом 14 статьи 15 Закона о статусе военнослужащих, закрепляющим, что право на обеспечение жилым помещением на определенных им условиях предоставляется указанным гражданам один раз. Такое правовое регулирование направлено на соблюдение конституционного принципа социальной справедливости и предотвращение необоснованного сверхнормативного предоставления жилищных гарантий, установленных названным законом.

Подпункт «д» пункта 29 Правил № 590 предусматривает снятие военнослужащих (граждан) и членов их семей с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае выявления в представленных ими документах в орган, осуществляющий принятие на учет, сведений, не соответствующих действительности и послуживших основанием для принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц органа, осуществляющего принятие на учет, при решении вопроса о принятии на учет. Аналогичное основание снятия граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях приведено в пункте 6 части 1 статьи 56 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Пункт 37 Правил № 590, согласно которому предоставление жилых помещений по договорам социального найма производится жилищной комиссией после оформления на них права собственности Российской Федерации и права оперативного управления балансодержателя, а служебных жилых помещений, кроме того, после отнесения их к специализированному жилищному фонду, основан на соответствующих нормах Жилищного кодекса Российской Федерации о государственном жилищном фонде, специализированном жилищном фонде, о предоставлении жилого помещения по договору социального найма (часть 1, пункт 2 части 2, пункт 2 части 3 статьи 19, статьи 49, 60), положениях Гражданского кодекса Российской Федерации о праве оперативного управления имуществом, находящимся в государственной собственности (пункт 4 статьи 214, статья 296) и не вступает с ними в противоречие.

Пункты 1, 13 статьи 15, абзац второй пункта 1 статьи 23 Закона о статусе военнослужащих, гарантирующие указанным в них категориям военнослужащих обеспечение их жилыми помещениями в установленном действующим законодательством порядке, также не содержат положений, которым бы не соответствовали оспариваемые административным истцом предписания Правил № 1054 и Правил № 590.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые нормы, направленные на соблюдение принципа справедливости и баланса законных интересов отдельного гражданина и иных лиц, а также государства и имеющие целью гарантировать право отдельной категории граждан на обеспечение жилыми помещениями, не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушают права административного истца в указанном им аспекте. Доводов, опровергающих данный вывод суда, апелляционная жалоба не содержит.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что суд первой инстанции не дал оценки представленным административным истцом доказательствам, касающимся обстоятельств необеспечения его в установленном порядке жилым помещением в собственность бесплатно по избранному постоянному месту жительства при увольнении с военной службы, не свидетельствует о незаконности обжалуемого решения.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Таким образом, при рассмотрении административных дел в порядке абстрактного нормоконтроля судом не устанавливаются и не исследуются фактические обстоятельства, относящиеся к конкретной ситуации (спору) и не связанные с решением вопроса о соответствии оспариваемого акта или его части нормативным правовым актам большей юридической силы. В обжалуемом решении отражены все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для данного дела, приведенные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Решение жилищной комиссии УФСБ России по Республике Саха (Якутия) о снятии К.Б. с учета лиц, нуждающихся в жилых помещениях, и судебные акты военных судов по делу об оспаривании этого решения, с которыми фактически выражает несогласие административный истец, приводя соответствующие доказательства, также не могут являться предметом судебной проверки в рамках абстрактного нормоконтроля в Верховном Суде Российской Федерации.

Довод апелляционной жалобы о том, что в судебном заседании суда первой инстанции в нарушение части 2 статьи 156 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не были оглашены его письменные объяснения по административному делу, ошибочен.

В соответствии с названным законоположением в случае рассмотрения административного дела в отсутствие лица, участвующего в деле и изложившего в письменных объяснениях свои доводы в отношении административных исковых требований, председательствующий в судебном заседании оглашает эти объяснения.

Между тем из протокола судебного заседания от 16 апреля 2024 г. усматривается, что судом оглашались материалы дела, в том числе письменные объяснения К.Б. (т. 1 л.д. 200). При этом в судебном заседании также принимал участие представитель административного истца, который пользовался всеми правами, предусмотренными статьей 45 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, включая право давать объяснения суду в устной и письменной форме, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам.

Обжалуемое решение принято с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения. Выводы суда первой инстанции о законности оспариваемых положений подробно мотивированы, согласуются с действующим законодательством и материалами административного дела.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункты 2, 8 Правил № 1054, подпункт «д» пункта 29, пункт 37 Правил № 590 не противоречат, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал К.Б. в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К.Б. — без удовлетворения.

---