Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 05.06.2024 № АПЛ24-187

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 19.03.2024 № АКПИ24-14, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими абзацев первого, второго пункта 169, абзацев седьмого, восьмого, десятого, двенадцатого пункта 170 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утв. постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 № 442>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Сабурова Д.Э.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Х., П., К.Т. о признании частично недействующими абзацев первого, второго пункта 169, абзацев седьмого, восьмого, десятого, двенадцатого пункта 170 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. № 442,

по апелляционной жалобе Х., П., К.Т. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2024 г. по делу № АКПИ24-14, которым административным истцам в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Правительства Российской Федерации М. и К.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. № 442 (далее — Постановление № 442) утверждены Основные положения функционирования розничных рынков электрической энергии (далее — Основные положения).

Нормативный правовой акт официально опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 4 июня 2012 г. № 23, ст. 3008.

Пунктом 169 Основных положений предусмотрено, что сетевые организации и гарантирующие поставщики проверяют соблюдение требований данного документа, определяющих порядок учета электрической энергии, условий заключенных договоров энергоснабжения (купли-продажи (поставки) электрической энергии (мощности), договоров оказания услуг по передаче электрической энергии, договоров оказания услуг оперативно-диспетчерского управления в части организации коммерческого учета, а также проводят проверки на предмет выявления фактов безучетного потребления и бездоговорного потребления электрической энергии (абзац первый);

по требованию потребителя или производителя электрической энергии (мощности) на розничных рынках может быть проведена проверка соблюдения сетевой организацией требований указанного документа, определяющих порядок учета передаваемой электрической энергии, в отношении точек поставки соответствующего потребителя (производителя) (абзац второй).

Пунктом 170 Основных положений закреплено, что проверки расчетных приборов учета осуществляются в плановом и внеплановом порядке (абзац первый).

В случае если в отношении каких-либо точек поставки сетевой организацией не были проведены проверки расчетных приборов учета в соответствии с планом-графиком, указанным в этом документе, а также если в отношении каких-либо точек поставки за прошедшие 12 месяцев сетевой организацией не были проведены проверки приборов учета, то проверки приборов учета в отношении соответствующих точек поставки вправе провести гарантирующий поставщик (энергосбытовая, энергоснабжающая организация), который в отношении таких точек поставки осуществляет продажу электрической энергии (абзац седьмой).

В указанных случаях гарантирующий поставщик (энергосбытовая, энергоснабжающая организация) осуществляет проверки приборов учета в порядке, аналогичном установленному в названном разделе порядку для их проведения сетевой организацией (абзац восьмой).

Согласно десятому и двенадцатому абзацам данного пункта основанием для проведения внеплановой проверки приборов учета является полученное от потребителя (производителя электрической энергии (мощности) на розничном рынке), энергопринимающие устройства (объекты по производству электрической энергии (мощности) которого непосредственно или опосредованно присоединены к объектам электросетевого хозяйства сетевой организации, заявление о необходимости проведения внеплановой проверки в отношении его точек поставки.

Х., П., К.Т., являющиеся владельцами земельных участков, расположенных на территории садового некоммерческого товарищества, и потребителями коммунальной услуги по энергоснабжению, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими абзацев первого, второго пункта 169, абзацев седьмого, восьмого, десятого, двенадцатого пункта 170 Основных положений в той мере, в какой в случаях, когда в отношении каких-либо точек поставки сетевой организацией не были проведены проверки расчетных приборов учета в соответствии с планом-графиком, указанным в поименованном документе, а также если в отношении каких-либо точек поставки за прошедшие 12 месяцев сетевой организацией не были проведены проверки приборов учета, исключается обязанность гарантирующего поставщика (в том числе при наличии соответствующего требования заинтересованного потребителя) по реализации функций сетевой организации, включая осуществление мероприятий, направленных на выявление фактов бездоговорного (безучетного) потребления электроэнергии.

Оспариваемые положения нормативного правового акта в их взаимосвязи административные истцы считают неопределенными, неясными, содержащими расплывчатые формулировки, допускающими неоднозначное толкование, что не соответствует статье 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон «О противодействии коррупции»). Кроме того, эти положения не закрепляют обязанности гарантирующего поставщика по проведению проверок на предмет выявления фактов безучетного потребления и бездоговорного потребления электрической энергии, что влечет невозможность (по требованию добросовестных потребителей) проведения гарантирующим поставщиком контрольных мероприятий и нарушает права административных истцов как владельцев земельных участков и потребителей коммунальной услуги по электроснабжению на справедливый размер оплаты поставляемой электроэнергии при эксплуатации общего имущества. Административные истцы ссылались на то, что, по данным Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области, в его архиве находятся свидетельства о праве собственности на земельные участки в их садоводческом товариществе в количестве 1573 единиц хранения. Однако, по сообщению Министерства тарифного регулирования Воронежской области, количество оформленных лицевых счетов потребителей электроэнергии этого садоводства составляет 1252 единицы. Таким образом, более чем 300 субъектов безучетно потребляют электроэнергию, тем самым нарушая их права как добросовестных потребителей.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству энергетики Российской Федерации и Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

В письменных возражениях, адресованных суду первой инстанции, представители административного ответчика указали, что Основные положения изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемые нормы соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административных истцов.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления Х., П., К.Т. отказано.

Не согласившись с таким решением, административные истцы в апелляционной жалобе просят его отменить, как незаконное, вынесенное с нарушением процессуального права, и принять по делу новое решение о признании незаконным содержания пунктов 169 и 170 Основных положений в части, связанной с преодолением неопределенности в вопросе о том, восполняется ли гарантирующим поставщиком дисфункциональное поведение сетевой организации в части нарушения последней порядка проведения плановых и внеплановых проверок на предмет выявления бездоговорного (безучетного) потребления электрической энергии при условии функционирования коллективного прибора учета. Полагают, что судом не дана оценка их доводу о правовой неопределенности оспариваемых ими правовых предписаний.

В письменных возражениях Правительство Российской Федерации с доводами апелляционной жалобы не согласилось, указав, что они повторяют аргументы, изложенные в административном исковом заявлении, которые были предметом рассмотрения в суде первой инстанции.

Административные истцы в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также — КАС РФ, Кодекс) основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно установил, что по настоящему административному делу таких обстоятельств для признания недействующими оспариваемых в части пунктов 169, 170 Основных положений не имеется.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьей 5 которого предусмотрено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).

На день принятия оспариваемого в части нормативного правового акта аналогичными полномочиями Правительство Российской Федерации наделялось в соответствии со статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Федеральным законом от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» к полномочиям Правительства Российской Федерации отнесено утверждение основных положений функционирования розничных рынков, правил организации учета электрической энергии на розничных рынках (пункты 1 и 2 статьи 21).

Руководствуясь названными законоположениями, суд первой инстанции пришел к правильным выводам о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт издан Правительством Российской Федерации во исполнение возложенных на него федеральным законодателем полномочий и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Правила организации учета электрической энергии на розничных рынках содержатся в разделе X Основных положений (пункты 136 - 197(11) и предусматривают, что объем потребления электрической энергии (мощности) на розничных рынках определяется на основании данных, полученных с использованием приборов учета электрической энергии, а при их отсутствии — путем применения расчетных способов (абзацы первый, второй и третий пункта 136 Основных положений).

Абзацем четвертым пункта 153 Основных положений предписано, что допуск к эксплуатации приборов учета электрической энергии, установленных в процессе технологического присоединения, осуществляется сетевой организацией, а коллективные (общедомовые) приборы учета электрической энергии — гарантирующим поставщиком одновременно с осмотром присоединяемых электроустановок заявителя.

Таким образом, гарантирующими поставщиками и территориальными сетевыми организациями осуществляются различные виды деятельности.

Пункты 169, 170 Основных положений регламентируют вопросы проведения плановых и внеплановых проверок приборов учета сетевой организацией и (или) гарантирующим поставщиком, что позволяет осуществлять контроль за соблюдением потребителями порядка учета электроэнергии.

Суд первой инстанции верно указал в решении, что содержание абзаца первого пункта 169 Основных положений соответствует абзацу первому пункта 5 статьи 37 Федерального закона «Об электроэнергетике», согласно которому коммерческий учет электрической энергии (мощности) на розничных рынках и в целях оказания коммунальных услуг по электроснабжению обеспечивают гарантирующие поставщики и сетевые организации с применением приборов учета электрической энергии в соответствии с правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, установленными в соответствии с жилищным законодательством, правилами организации учета электрической энергии на розничных рынках, в том числе посредством интеллектуальных систем учета электрической энергии (мощности).

Вывод суда об отсутствии противоречия абзаца второго пункта 169 Основных положений действующему законодательству в сфере электроэнергетики также правомерен.

Закрепление возможности, а не обязанности проведения проверки соблюдения сетевой организацией выполнения норм Основных положений по требованию потребителя или производителя электрической энергии (мощности), определяющих порядок учета передаваемой электрической энергии, в отношении точки поставки соответствующего потребителя (производителя), также не противоречит каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Необходимость такой проверки по требованию потребителя (производителя электрической энергии) зависит от наличия (отсутствия) конкретных обстоятельств, которые не могут быть установлены в рамках абстрактного нормоконтроля.

Соответственно, необоснованный отказ в проведении проверки потребителем может быть оспорен.

Как правильно указано в обжалуемом решении, нормы оспариваемых административными истцами абзацев седьмого, восьмого, десятого и двенадцатого пункта 170 Основных положений находятся в единой смысловой связи с содержанием абзаца девятого данного пункта, который устанавливает, что гарантирующий поставщик (энергосбытовая, энергоснабжающая организация) участвует в проведении проверок приборов учета в соответствии с указанным пунктом и пунктами 171 - 176 Основных положений, и с содержанием нормы абзаца шестнадцатого пункта 170 Основных положений, которая закрепляет, что внеплановые проверки осуществляются сетевыми организациями, а в отношении коллективного (общедомового) прибора учета — гарантирующими поставщиками.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о том, что обязанность по проведению внеплановых проверок возложена именно на сетевые организации, а на гарантирующих поставщиков такая обязанность возложена лишь в отношении коллективного (общедомового) прибора учета, правомерен. При этом данная обязанность разграничивается исходя из требования по обеспечению коммерческого учета в соответствии с положениями абзацев третьего и четвертого пункта 5 статьи 37 Федерального закона «Об электроэнергетике».

Вопреки доводу апелляционной жалобы, оспариваемые в части пункты Основных положений не содержат трудно выполнимых, обременительных требований к гражданам и организациям. Руководствуясь разъяснением, данным в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суд первой инстанции при рассмотрении настоящего административного дела проверил соответствие оспариваемых в части правовых норм Основных положений критерию правовой определенности и верно установил, что по своему содержанию они являются ясными и недвусмысленными. Вывод суда об отсутствии коррупциогенных факторов в оспариваемых положениях правомерен, нарушения Федерального закона «О противодействии коррупции» не имеется.

Утверждая о необходимости возложения на гарантирующего поставщика обязанности проведения проверок приборов учета в случаях, установленных в абзаце втором пункта 169 Основных положений, административные истцы фактически просят суд внести в нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации необходимое, по их мнению, изменение, то есть осуществить нормативное правовое регулирование. Между тем, исходя из конституционного принципа разделения властей, установленного статьей 10 Конституции Российской Федерации, вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти. Суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на эти органы обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования в отсутствие основания, непосредственно указанного в федеральном законе (часть 4 статьи 216 КАС РФ). По настоящему делу такое основание отсутствует.

При рассмотрении настоящего административного дела суд первой инстанции в полной мере выяснил все обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Х., П., К.Т. — без удовлетворения.

---