Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25.01.2024 № АПЛ23-486

<Об оставлении без изменения определения Верховного Суда РФ от 08.11.2023 № АКПИ23-866, которым прекращено производство по административному делу по административному исковому заявлению о признании недействующим Приказа Россельхознадзора от 28.07.2021 № 847>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Александрова В.Н., Зинченко И.Н.

при секретаре Иванове В.Н.

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Азовчане» о признании недействующим приказа Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 28 июля 2021 г. № 847 «Об утверждении порядка оформления и содержания заданий на проведение Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом при осуществлении федерального государственного ветеринарного надзора, федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными и оформления результатов проведения таких мероприятий»

по частной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Азовчане» на определение Верховного Суда Российской Федерации от 8 ноября 2023 г. по административному делу № АКПИ23-866, которым производство по делу прекращено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Азовчане» Левикова А.В., поддержавшего частную жалобу, возражения относительно доводов частной жалобы представителей Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Беспаловой Н.В. и Жаворонка А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., считавшей частную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

28 июля 2021 г. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее также — Россельхознадзор) издала приказ № 847 «Об утверждении порядка оформления и содержания заданий на проведение Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом при осуществлении федерального государственного ветеринарного надзора, федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными и оформления результатов проведения таких мероприятий» (далее — Приказ № 847).

Общество с ограниченной ответственностью «Азовчане» (далее также — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Приказа № 847 недействующим, ссылаясь на то, что данный акт издан с нарушением Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009; предписания названного приказа, предусматривающие составление заключений по результатам контрольных (надзорных) мероприятий, противоречат положениям Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Общество указало также, что Приказ № 847 затрагивает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, ссылаясь на заключение по результатам наблюдения за соблюдением обязательных требований от 3 мая 2023 г. № 1128-ПВН и задание на проведение контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом от 2 мая 2023 г. № 1135-ПВН, составленные уполномоченными должностными лицами Южного межрегионального управления Россельхознадзора.

Административный ответчик — Россельхознадзор административный иск не признал, так как Приказ № 847 утратил силу, его положения непосредственно к Обществу не применялись и не могли быть к нему применены, поскольку данный акт, являясь внутренним организационно-распорядительным документом, не регламентировал контрольно-надзорные действия уполномоченных лиц при осуществлении федерального государственного ветеринарного надзора; Приказ № 847 регламентировал лишь процедуру оформления и выдачи задания на проведение контрольного (надзорного) мероприятия, его утверждения руководителем территориального органа, а также форму, в которой составлялся отчет о выполнении соответствующими государственными служащими поручений руководителя.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), привлеченное судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в письменном отзыве указало, что Приказ № 847 на государственную регистрацию не поступал; просило рассмотреть административное исковое заявление без участия своего представителя.

В судебном заседании прокурор заявил ходатайство о прекращении производства по делу в связи с признанием Приказа № 847 утратившим силу. Данное ходатайство было поддержано представителями Россельхознадзора.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 8 ноября 2023 г. производство по административному исковому заявлению Общества прекращено.

В частной жалобе и дополнении к ней административный истец просил названное определение суда отменить и разрешить вопрос по существу, ссылаясь на разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данные в пункте 25 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». По мнению Общества, суд первой инстанции не учел, что прекращение производства по делу в случае утраты оспариваемым актом силы допустимо лишь в случае, если этот акт не нарушает прав и законных интересов административного истца. Общество, связывая результаты конкретных контрольно-надзорных мероприятий, проведенных Южным межрегиональным управлением Россельхознадзора, с содержанием оспоренного приказа, считало, что его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности были нарушены и нарушаются по настоящее время.

В представленных возражениях на частную жалобу Россельхознадзор полагал, что оснований для отмены обжалованного определения суда не имеется.

Минюст России в письменном отзыве на частную жалобу Общества поддержал правовую позицию по данному административному делу, изложенную в возражениях на административное исковое заявление, просил рассмотреть частную жалобу в отсутствие представителя названного министерства.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы частной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены определения суда не нашла.

На основании положений статей 208, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также — КАС РФ) предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и нарушающим права и свободы, законные интересы лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 214 КАС РФ суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Названной норме корреспондирует часть 2 статьи 194 КАС РФ о праве суда прекратить производство по административному делу, если оспариваемые нормативный правовой акт, решение отменены или пересмотрены и перестали затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Из материалов административного дела следует, что 31 мая 2023 г. приказом Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору издан приказ № 655 «О признании утратившим силу приказа Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 28 июля 2021 г. № 847 „Об утверждении порядка оформления и содержания заданий на проведение Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом при осуществлении федерального государственного ветеринарного надзора, федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными и оформления результатов проведения таких мероприятий“ (далее — Приказ № 655).»

В силу пункта 1 поименованного приказа Приказ № 847 признан утратившим силу.

Согласно пункту 2 этого же приказа Приказ № 655 вступает в силу с даты вступления в силу приказа Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 31 мая 2023 г. № 654 «Об утверждении формы задания на проведение контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемым лицом, формы заключения по результатам таких мероприятий при осуществлении Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (ее территориальными органами) федерального государственного ветеринарного контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора) в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, федерального государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств для ветеринарного применения» (далее — Приказ № 654).

Приказ № 654 зарегистрирован в Минюсте России 21 июля 2023 г., регистрационный номер 74375, опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 21 июля 2023 г., вступил в силу 1 августа 2023 г.

Прекращая производство по данному административному делу, суд первой инстанции правильно исходил из того, что правовой акт, действие которого прекращено, сам по себе основанием для возникновения прав и обязанностей не является и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав, свобод и интересов физических и юридических лиц не влечет, поэтому такой акт не подлежит проверке судом по правилам главы 21 КАС РФ.

В административном исковом заявлении от 20 сентября 2023 г. и приложенных к нему материалах не имеется сведений о применении Приказа № 847 в отношении Общества в рамках контрольного (надзорного) мероприятия в качестве нормативных положений, которыми бы руководствовалось уполномоченное должностное лицо органа государственного контроля (надзора) при принятии решения о признании недействительной декларации о соответствии, с которым, по сути, Общество не согласно.

Вопреки утверждениям Общества в частной жалобе суд, руководствуясь частью 11 статьи 213 КАС РФ, проверил обстоятельства, которые могли бы свидетельствовать о применении оспоренного правового акта в отношении административного истца и о нарушении его прав и законных интересов. Вывод суда об отсутствии обстоятельств, препятствующих прекращению производства по указанному делу, является обоснованным, подтверждается материалами административного дела, в том числе содержанием частной жалобы, из которой не усматривается, что Приказ № 847 непосредственно применялся в отношении административного истца.

Данный вывод подтверждается также заключением по результатам наблюдения за соблюдением обязательных требований от 3 мая 2023 г. № 1128-ПВН и заданием на проведение контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом от 2 мая 2023 г. № 1135-ПВН, составленными уполномоченными должностными лицами Южного межрегионального управления Россельхознадзора, из которых не усматривается, что на Общество на основании оспариваемого приказа возлагались какие-либо обязанности.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определениях от 27 октября 2015 г. № 2473-О, от 20 апреля 2017 г. № 724-О и др., утрата нормативным правовым актом юридической силы не является препятствием для осуществления закрепленного в части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации права: оно может быть реализовано в других установленных законодателем для конкретных категорий дел процессуальных формах, которые обусловлены характером спорных правоотношений; заинтересованное лицо, в частности, может защитить свои права не путем оспаривания нормативных правовых актов, утративших силу, а обжалуя основанные на них решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, для признания которых незаконными нет препятствий.

Учитывая указанную правовую позицию, в случае нарушения прав и законных интересов лица оспариваемыми нормами, утратившими силу, это лицо вправе обратиться в суд с соответствующими требованиями. При таких данных проверка судом законности нормативного правового акта, утратившего силу к моменту подачи административного искового заявления, и признание его недействующим вне связи с защитой каких-либо прав граждан или юридических лиц, то есть в порядке абстрактного нормоконтроля, в данном случае не может быть осуществлена.

В связи с изложенным нет оснований полагать, что судом допущено нарушение пункта 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» о возможности прекращения производства по делу об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, в случае утраты оспариваемым актом силы, его отмены или изменения, на который ссылается административный истец в частной жалобе.

Доводы частной жалобы, приведенные административным истцом в обоснование необходимости признания недействующим Приказа № 847, утратившего силу, основаны на неверном толковании норм действующего законодательства и не могут служить основанием для отмены определения суда первой инстанции.

Суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела, в определении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в определении, соответствуют действующему законодательству, поэтому утверждения административного истца в частной жалобе о незаконности и необоснованности обжалованного определения суда о прекращении производства по указанному административному делу несостоятельны.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 315, 316 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определение Верховного Суда Российской Федерации от 8 ноября 2023 г. оставить без изменения, частную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Азовчане» — без удовлетворения.

---