Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 16.01.2024 № АПЛ23-476

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 05.09.2023 № АКПИ23-413, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца шестнадцатого пункта 2 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утв. Постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 № 442>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Ксенофонтовой Н.А.,

при секретаре И.В.,

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению И.Т. о признании недействующим абзаца шестнадцатого пункта 2 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. № 442,

по апелляционной жалобе И.Т. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2023 г. по делу № АКПИ23-413, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., считавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. № 442 утверждены Основные положения функционирования розничных рынков электрической энергии (далее также — Основные положения).

Нормативный правовой акт опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» 4 июня 2012 г., № 23, ст. 3008.

Пункт 2 Основных положений раскрывает содержание понятий, используемых в данном документе.

Согласно абзацу шестнадцатому пункта 2 Основных положений под безучетным потреблением понимается потребление электрической энергии с нарушением установленного договором энергоснабжения (купли-продажи (поставки) электрической энергии (мощности), оказания услуг по передаче электрической энергии) и названным документом порядка учета электрической энергии со стороны потребителя (покупателя), выразившимся во вмешательстве в работу прибора учета, измерительного комплекса, измерительных трансформаторов тока и (или) напряжения, соединенных между собой по установленной схеме вторичными цепями, через которые приборы учета установлены (подключены) (далее — измерительные трансформаторы), системы учета, компонентов интеллектуальной системы учета электрической энергии (мощности) в случаях нарушения целостности (повреждения) прибора учета, измерительного комплекса, измерительных трансформаторов, нарушения (повреждения) пломб и (или) знаков визуального контроля, нанесенных на прибор учета, измерительный комплекс, измерительные трансформаторы, систему учета, компоненты интеллектуальной системы электрической энергии (мощности), на приспособления, препятствующие доступу к ним, расположенные до места установки прибора учета электрической энергии (точки измерения прибором учета), когда в соответствии с данным документом прибор учета, измерительный комплекс, измерительные трансформаторы, система учета, компоненты интеллектуальной системы учета электрической энергии (мощности) установлены в границах балансовой принадлежности потребителя (покупателя) и (или) в границах земельного участка, принадлежащего такому потребителю на праве собственности или ином законном основании, на котором расположены энергопринимающие устройства потребителя (далее — границы земельного участка) или, если обязанность по обеспечению целостности и сохранности прибора учета, измерительного комплекса, измерительных трансформаторов (системы учета) возложена на потребителя (покупателя), а также с нарушением указанного порядка, обнаруженным в границах балансовой принадлежности потребителя (покупателя) подключения энергопринимающих устройств до точки измерения прибором учета или в границах земельного участка потребителя (покупателя) подключения до точки измерения прибором учета энергопринимающих устройств, расположенных в границах этого земельного участка.

И.Т. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца шестнадцатого пункта 2 Основных положений, ссылаясь на то, что данная правовая норма не соответствует положениям Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон об электроэнергетике), порождает правовую неопределенность и нарушает права потребителей электроэнергии в части определения понятия «безучетное потребление» и относительно способов и объема контрольного опломбирования приборов учета (систем учета) электроэнергии. Указывает, что в Основных положениях отсутствует определение понятия «система учета электроэнергии», что не позволяет определить, какое именно техническое устройство подлежит опломбированию, в частности, не ясно, необходимо ли устанавливать пломбу на вводный автомат, который не является прибором учета электроэнергии.

Нарушение своих прав И.Т. связывает с тем, что решением Апшеронского районного суда Краснодарского края от 2 октября 2019 г., оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, ей было отказано в удовлетворении иска о признании незаконным акта о неучтенном потреблении электроэнергии, которым ей, как потребителю электрической энергии, было вменено несанкционированное вмешательство в работу вводного автомата, которое могло обеспечить свободный доступ к токоведущим частям электрической цепи и прибора учета, в связи с чем был произведен расчет неучтенного потребления электроэнергии (без учета показаний прибора учета), а также выдано предписание о необходимости установления в определенный срок вводного автомата согласно техническим условиям.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы Министерству энергетики Российской Федерации, которое полагало, что Основные положения приняты в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемое нормативное положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления И.Т. отказано.

В апелляционной жалобе И.Т., не соглашаясь с указанным решением суда первой инстанции, просит его отменить, как незаконное и необоснованное, вынесенное с существенным нарушением норм процессуального права. Ссылаясь на то, что в судебном заседании суда первой инстанции она была незаконно лишена возможности лично излагать свою правовую позицию и давать объяснения по делу, просит направить данное административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации И.Т. и ее представитель адвокат Турков А.С. не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке, просили рассмотреть апелляционную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не нашла.

Правительство Российской Федерации, осуществляющее исполнительную власть в Российской Федерации наряду с иными федеральными органами исполнительной власти, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 1 статьи 1, статья 2, части 1, 2 статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации содержались в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», действовавшего на день издания Основных положений.

Закон об электроэнергетике, устанавливая правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики и определяя полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, а также основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики, закрепляет, что Правительство Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике утверждает основные положения функционирования розничных рынков, правила организации учета электрической энергии на розничных рынках (статья 1, пункты 1, 2 статьи 21 названного закона).

На основании изложенного суд первой инстанции верно исходил из того, что Основные положения изданы Правительством Российской Федерации во исполнение возложенных на него федеральным законом полномочий в пределах предоставленной компетенции.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования данного кодекса и пришел к обоснованному выводу о том, что абзац шестнадцатый пункта 2 Основных положений соответствует законодательству, регулирующему правоотношения в рассматриваемой сфере, а следовательно, не нарушает прав и законных интересов административного истца, что подтверждается следующим.

Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» устанавливает, что расчеты за энергетические ресурсы должны осуществляться на основании данных о количественном значении энергетических ресурсов, произведенных, переданных, потребленных, определенных при помощи приборов учета используемых энергетических ресурсов (часть 2 статьи 13).

Частью 2 статьи 9 Федерального закона от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» закреплено, что конструкция средств измерений должна обеспечивать ограничение доступа к определенным частям средств измерений (включая программное обеспечение) в целях предотвращения несанкционированных настройки и вмешательства, которые могут привести к искажениям результатов измерений. Средства измерений должны иметь заводские, серийные номера или другие буквенно-цифровые обозначения, однозначно идентифицирующие каждый экземпляр средства измерений. Место, способ и форма нанесения номера или другого обозначения должны обеспечивать возможность прочтения и сохранность в процессе эксплуатации средства измерений.

Согласно статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

В соответствии с пунктом 139 Основных положений обязанность по обеспечению сохранности и целостности прибора учета и (или) иного оборудования, используемых для обеспечения коммерческого учета электрической энергии (мощности), а также пломб и (или) знаков визуального контроля в случае, если такая обязанность предусмотрена договором, возлагается на собственника (владельца) энергопринимающих устройств, объектов по производству электрической энергии (мощности), объектов электросетевого хозяйства (в отношении граждан — потребителей электрической энергии — собственника (владельца) земельного участка), в границах балансовой принадлежности которых (в отношении граждан — потребителей электрической энергии — в границах земельного участка) установлены приборы учета и (или) иное оборудование, которое используется для обеспечения коммерческого учета электрической энергии (мощности) (абзац четвертый). Указанные лица в соответствии с законодательством Российской Федерации обязаны возместить сетевой организации (гарантирующему поставщику) убытки, причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязанностей по обеспечению сохранности и целостности установленных сетевой организацией (гарантирующим поставщиком) приборов учета и (или) иного оборудования, которые используются для обеспечения коммерческого учета электрической энергии (мощности) (абзац пятый). Гарантирующий поставщик и сетевая организация вправе установить контрольные пломбы и индикаторы антимагнитных пломб, пломбы и устройства, позволяющие фиксировать факт несанкционированного вмешательства в работу прибора учета, а также конструкции, защищающие приборы учета от несанкционированного вмешательства в их работу с обязательным уведомлением потребителя о последствиях обнаружения факта нарушения таких пломб или устройств, при этом плата за установку таких пломб, устройств и конструкций с потребителя не взимается (абзац шестой).

С учетом изложенного суд первой инстанции правильно исходил из того, что в целях недопущения со стороны потребителя (покупателя) безучетного потребления электроэнергии гарантирующий поставщик и сетевая организация вправе установить контрольные пломбы, индикаторы антимагнитных пломб, пломбы и устройства на прибор учета, измерительный комплекс, измерительные трансформаторы, систему учета, компоненты интеллектуальной системы электрической энергии (мощности) и (или) иное оборудование, которое используется для обеспечения коммерческого учета электрической энергии (мощности).

Установление соответствующих пломб в местах возможного несанкционированного доступа со стороны потребителя (покупателя) необходимо не только в целях исключения вмешательства в работу прибора учета и потребления энергии, минуя прибор учета при внешней его целостности, но и для осуществления расчетов за энергетические ресурсы на основании достоверных значений средств измерений.

Содержание понятия «безучетное потребление», приведенное в абзаце шестнадцатом пункта 2 Основных положений, соответствует законодательству об электроэнергетике, энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, об обеспечении единства измерений, носит общий характер и не нарушает каких-либо прав потребителя электрической энергии.

Основные положения не устанавливают конкретные места для нанесения пломб и (или) знаков визуального контроля на прибор учета (систему учета), а обозначают принцип, в соответствии с которым определяются места пломбировки. По смыслу оспариваемого положения пломбирование соответствующих мест электрооборудования производится для исключения не только вмешательства в работу прибора учета, но и исключения потребления энергии, минуя прибор учета при внешней его целостности. В частности, в тех же целях предусмотрено и пломбирование не только прибора учета во избежание вмешательства в его работу, но и мест его соединения с электрической цепью — во избежание потребления электроэнергии в обход прибора учета.

Установка пломб и знаков визуального контроля в местах возможного несанкционированного доступа является прямой обязанностью сетевой организации (гарантирующего поставщика). Осуществляя данную деятельность, сетевая организация (гарантирующий поставщик) преследует, с одной стороны, цель исполнения предусмотренной законодательством Российской Федерации обязанности, с другой — снижение потерь, вызванных безучетным потреблением электроэнергии.

Нормативного правового акта большей юридической силы, который иначе раскрывал бы содержание понятия «безучетное потребление электрической энергии», и которому противоречило бы оспариваемое положение, не имеется.

Довод в апелляционной жалобе о том, что действовавшие до 6 января 2023 г. Правила технической эксплуатации электроустановок потребителей, утвержденные приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 13 января 2003 г. № 6, перечисляя в пункте 2.11.18 технические устройства, которые энергоснабжающая организация должна пломбировать, не содержали указания на вводный автомат, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения, поскольку оспоренная по данному административному делу правовая норма не содержит перечень технических устройств, подлежащих пломбированию. Кроме того, суд в порядке абстрактного нормокотроля проверял соответствие оспоренного положения постановления Правительства Российской Федерации нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, к которым названный приказ не относится.

Содержание абзаца шестнадцатого пункта 2 Основных положений не допускает какой-либо неясности, двусмысленности, отвечает общеправовому критерию формальной определенности и не допускает неоднозначного толкования при его применении, в связи с чем довод И.Т. о нарушении принципа правовой определенности несостоятелен.

Данных о том, что применение на практике оспариваемого положения не соответствует его истолкованию, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, не установлено.

Утверждение И.Т. в апелляционной жалобе о том, что данное административное дело рассмотрено судом первой инстанции с грубым нарушением процессуальных прав административного истца, так как она была лишена возможности в судебном заседании лично излагать свою правовую позицию и давать объяснения, несостоятельно, основано на неверном толковании норм процессуального права.

В части 9 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации закреплено, что при рассмотрении административных дел об оспаривании нормативных правовых актов в Верховном Суде Российской Федерации граждане, участвующие в деле и не имеющие высшего юридического образования, ведут дела через представителей, отвечающих требованиям, предусмотренным статьей 55 данного кодекса, то есть лиц, имеющих высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности.

При намерении лично вести административное дело административному истцу надлежало представить суду документы, подтверждающие наличие у нее высшего юридического образования, о чем И.Т. было разъяснено судом в определении от 12 мая 2023 г. Такие документы И.Т. не представила, сообщив суду, что административное дело будет вести ее представитель, имеющий высшее юридическое образование (л.д. 45).

Из протокола судебного заседания следует, что в судебном заседании суда первой инстанции интересы И.Т. представляла адвокат Халиуллина Е.А. (ордер от 5 сентября 2023 г.), которая давала соответствующие объяснения и пояснения, задавала вопросы представителю административного ответчика, выступала в судебных прениях. В связи с этим утверждения в апелляционной жалобе о нарушении судом первой инстанции права И.Т. на судебную защиту необоснованны.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Требование административного истца, по сути, сводится к внесению в Основные положения предлагаемых дополнений, устанавливающих иной порядок контроля безучетного потребления электроэнергии. Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Доводы И.Т. о противоречии оспариваемого положения нормативного правового акта Конституции Российской Федерации правильно признаны судом первой инстанции не подлежащими рассмотрению, так как в силу части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Правительства Российской Федерации относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу И.Т. — без удовлетворения.

---