Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11.01.2024 № АПЛ23-470

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 09.10.2023 № АКПИ23-449, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.1998 № 681, пункта 1 постановления Правительства РФ от 31.03.2022 № 540 и перечня растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры и подлежащих контролю в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 27.11.2010 № 934>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

членов коллегии Рудакова Е.В., Тютина Д.В.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.А., А. о признании частично недействующими перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. № 681, пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2022 г. № 540 «О мерах контроля в отношении препаратов, которые содержат малые количества наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, включенных в перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации», перечня растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры и подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 г. № 934,

по апелляционной жалобе административных истцов на решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 октября 2023 г. по делу № АКПИ23-449, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей административных истцов Шухардина В.В. и Г., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Правительства Российской Федерации С.Ю. и Ш. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 г. № 681, опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 6 июля 1998 г., № 27, утвержден перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации (далее — Перечень № 681). Он включает в себя список наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, оборот которых в Российской Федерации запрещен в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации (список I), список наркотических средств и психотропных веществ, оборот которых в Российской Федерации ограничен и в отношении которых устанавливаются меры контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации (список II), список психотропных веществ, оборот которых в Российской Федерации ограничен и в отношении которых допускается исключение некоторых мер контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации (список III), список прекурсоров, оборот которых в Российской Федерации ограничен и в отношении которых устанавливаются меры контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации (список IV). В списке II Перечня № 681 поименованы морфин и кодеин.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2022 г. № 540 «О мерах контроля в отношении препаратов, которые содержат малые количества наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, включенных в перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации» (далее — Постановление № 540), размещенным на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 5 апреля 2022 г. и опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 11 апреля 2022 г., № 15, в пункте 1 установлено, что в отношении препаратов, которые содержат малые количества наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, внесенных в списки II, III и IV Перечня № 681 (далее также — препараты с малым содержанием наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров), за исключением препаратов, являющихся лекарственными препаратами, содержащими кроме наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров другие фармакологические активные вещества, а также препаратов с малым содержанием наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, содержащихся в медицинских изделиях для диагностики в лабораторных условиях, применяются предусмотренные законодательством Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах меры контроля, касающиеся наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, содержащихся в соответствующих препаратах.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2010 г. № 934, опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 13 декабря 2010 г., № 50, утвержден перечень растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры и подлежащих контролю в Российской Федерации (далее — Перечень № 934), который относит к названным растениям мак снотворный (растение вида Papaver somniferum L) и другие виды мака рода Papaver, содержащие наркотические средства.

С.А., А. оспорили в Верховном Суде Российской Федерации Перечень № 681 в части включения в его список II морфина и кодеина и их препаратов (смесей), если морфин и кодеин являются частью семян мака с содержанием в сухой массе частей мака снотворного общей массовой доли кодеина, морфина, орипавина и тебаина в размере, не превышающем 0,6 процента, во взаимосвязи с пунктом 1 Постановления № 540, определяющим отношение к семенам мака, содержащим малое количество морфина и кодеина, то есть как к препарату с малым содержанием наркотических средств, как к самому морфину и кодеину, а также Перечень № 934 в части включения мака снотворного (растение вида Papaver somniferum L), если он является разрешенным для культивирования в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, сортом мака снотворного с содержанием в сухой массе частей одного растения общей массовой доли кодеина, морфина, орипавина и тебаина в размере, не превышающем 0,6 процента, по мотиву несоответствия пункту 4 статьи 2.1 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее — Закон о наркотических средствах) во взаимосвязи с постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2020 г. № 101 «Об установлении сортов наркосодержащих растений, разрешенных для культивирования для производства используемых в медицинских целях и (или) ветеринарии наркотических средств и психотропных веществ, для культивирования в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, а также требований к сортам и условиям их культивирования» (далее — Постановление № 101) и статьям 1,3, главе 25 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее — УК РФ).

Как ссылались административные истцы, они привлечены к уголовной ответственности за незаконный сбыт наркотически активных алкалоидов опия морфина и кодеина, содержащихся в малых (следовых) количествах в семенах мака, которые не признаны Перечнем № 681 наркотическим средством. Правительство Российской Федерации установило абсолютный запрет на оборот морфина и кодеина. Вместе с тем в отношении морфина и кодеина, содержащихся в семенах мака в малых количествах, имеет место правовая неопределенность, поскольку оспариваемые положения нормативных правовых актов не дают однозначного толкования применительно к случаям, когда указанные вещества являются незначительной естественной частью семян мака снотворного. Кроме того, невозможно определить, является ли преступлением оборот семян мака. Административные истцы указали на то, что они привлечены к уголовной ответственности за оборот частей растения «мак» (семена мака), которые не признаны наркотическим средством, но содержат в своем составе наркотические средства «морфин» и «кодеин», то есть являются фактически препаратом (смесью) морфина и кодеина; оспариваемые положения нарушают их право на справедливое судебное разбирательство.

Правительство Российской Федерации заявленное требование не признало, считая, что Перечень № 681, Постановление № 540, Перечень № 934 изданы в пределах его полномочий, в оспариваемой части соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административных истцов.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 9 октября 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе С.А., А. просят данное решение отменить, как незаконное и необоснованное, и вынести новое решение об удовлетворении административного иска. По мнению административных истцов, суд первой инстанции не рассмотрел заявленное ими требование по существу. Кроме того, отказ суда в удовлетворении ходатайства адвоката Шухардина В.В. об обеспечении непосредственного участия А. в судебном заседании нарушает ее права осуществлять защиту всеми незапрещенными способами, лично участвовать в судебном заседании и давать объяснения по данному административному иску, а также нарушает принцип равноправия и состязательности сторон.

В отзыве на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации с ее доводами не согласилось, полагая решение суда вынесенным с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее также — КАС РФ) предусматривает в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215). Отказывая административным истцам в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что по данному административному делу такое основание для признания Перечня № 681, Постановления № 540, Перечня № 934 частично недействующими отсутствует.

Как верно указано в обжалуемом решении, правовые основы государственной политики в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту в целях охраны здоровья граждан, государственной и общественной безопасности устанавливает Закон о наркотических средствах, в статье 1 которого раскрыты основные используемые в нем понятия. В частности, под наркотическими средствами в данной статье понимаются вещества синтетического или естественного происхождения, препараты, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, в том числе Единой конвенцией о наркотических средствах 1961 г. (абзац второй); под препаратом — смесь веществ в любом физическом состоянии, содержащая одно или несколько наркотических средств или психотропных веществ либо один или несколько прекурсоров, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации (абзац шестой); под растениями, содержащими наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры (далее также — наркосодержащие растения), — растения, из которых могут быть получены наркотические средства, психотропные вещества или их прекурсоры и которые включены в Перечень растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры и подлежащих контролю в Российской Федерации (абзац двадцать третий).

Вывод суда о наличии у Правительства Российской Федерации компетенции по принятию оспариваемых нормативных правовых актов согласуется с пунктами 2, 5 статьи 2, пунктом 2 статьи 2.1 Закона о наркотических средствах, статьей 23 действовавшего до 6 ноября 2020 г. Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьей 5 одноименного Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ, наделяющими Правительство Российской Федерации полномочиями: по утверждению Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации; по установлению порядка применения мер контроля в отношении препаратов, которые содержат малые количества наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, внесенных в списки II, III или IV, и поэтому не представляют опасности в случае злоупотребления ими или представляют незначительную опасность и из которых указанные средства или вещества не извлекаются легкодоступными способами; по утверждению Перечня растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры и подлежащих контролю в Российской Федерации. Несоблюдения требований к процедуре принятия, правилам введения в действие Перечня № 681, Постановления № 540, Перечня № 934 не установлено.

Вопреки утверждению административных истцов в апелляционной жалобе их доводы о противоречии оспариваемых нормативных правовых актов в приведенной выше части пункту 4 статьи 2.1 Закона о наркотических средствах во взаимосвязи с Постановлением № 101, статьям 1, 3, главе 25 УК РФ являлись предметом надлежащей проверки суда первой инстанции и правильно признаны несостоятельными, как основанные на ошибочном толковании норм материального права.

В силу статьи 2.1 «Перечень растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры и подлежащих контролю в Российской Федерации» Закона о наркотических средствах наркосодержащие растения, подлежащие контролю в Российской Федерации, включаются в Перечень растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры и подлежащих контролю в Российской Федерации (пункт 1). К хранению, перевозке, пересылке, реализации, приобретению, использованию, ввозу (вывозу) наркосодержащих растений и частей таких растений, которые не включены в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, применяются меры контроля, аналогичные мерам, применяемым в отношении содержащихся в них наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров (пункт 3). Меры контроля, предусмотренные пунктом 3 этой статьи, не применяются в отношении сортов наркосодержащих растений, разрешенных для культивирования в промышленных целях (за исключением производства и изготовления наркотических средств и психотропных веществ), и их частей (пункт 4).

Исходя из абзаца двадцать четвертого статьи 1 названного закона культивирование наркосодержащих растений представляет собой деятельность, связанную с созданием специальных условий для посева и выращивания наркосодержащих растений, а также их посев и выращивание, совершенствование технологии выращивания, выведение новых сортов, повышение урожайности и устойчивости к неблагоприятным метеорологическим условиям.

Вопросы культивирования наркосодержащих растений регулирует статья 18 Закона о наркотических средствах, которая определяет, что на территории Российской Федерации допускаются культивирование наркосодержащих растений для использования в научных, учебных целях и в экспертной деятельности, для производства используемых в медицинских целях и (или) в ветеринарии наркотических средств и психотропных веществ, культивирование в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотических средств и психотропных веществ (пункт 1). Культивирование наркосодержащих растений для использования в научных, учебных целях и в экспертной деятельности осуществляется государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями при наличии лицензии, предусмотренной законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности (пункт 2). Культивирование наркосодержащих растений для производства используемых в медицинских целях и (или) в ветеринарии наркотических средств и психотропных веществ осуществляется в соответствии с данным законом государственными унитарными предприятиями, производящими и перерабатывающими наркотические средства и психотропные вещества, имущество которых находится в федеральной собственности, при наличии лицензии, предусмотренной законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности (пункт 3).

Подлежащее государственному контролю в соответствии с международными договорами Российской Федерации культивирование такого наркосодержащего растения, как опийный мак, в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, осуществляется в соответствии с поименованным законом государственными унитарными предприятиями, производящими и перерабатывающими наркотические средства и психотропные вещества, имущество которых находится в федеральной собственности, при наличии лицензии, предусмотренной законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности (пункт 4). Культивирование наркосодержащих растений в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, за исключением случая, предусмотренного пунктом 4 названной статьи, осуществляется юридическими лицами, в том числе государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, и индивидуальными предпринимателями (пункт 5).

Сорта наркосодержащих растений, разрешенные для культивирования для производства используемых в медицинских целях и (или) в ветеринарии наркотических средств и психотропных веществ, для культивирования в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, а также требования к сортам и условиям культивирования указанных растений определяются Правительством Российской Федерации (пункт 6).

Принятое в соответствии с приведенным пунктом 6 статьи 18 Закона о наркотических средствах Постановление № 101 установило разрешить культивирование сортов мака снотворного для производства используемых в медицинских целях и (или) в ветеринарии наркотических средств и психотропных веществ и культивирование сортов конопли и сортов мака снотворного в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Государственный реестр селекционных достижений, допущенных к использованию, с учетом районирования мест произрастания мака снотворного и конопли (пункт 1). Для культивирования для производства используемых в медицинских целях и (или) в ветеринарии наркотических средств и психотропных веществ разрешаются сорта мака снотворного с неограниченным содержанием объемных долей наркотических средств и психотропных веществ (пункт 2). Для культивирования в промышленных целях, не связанных с производством или изготовлением наркотических средств и психотропных веществ, разрешается мак снотворный с содержанием в сухой массе частей одного растения общей массовой доли кодеина, морфина, орипавина и тебаина в размере, не превышающем 0,6 процента (абзацы первый, третий пункта 3).

Как уже отмечено, список II Перечня № 681 признает морфин и кодеин наркотическими средствами, оборот которых в Российской Федерации ограничен и в отношении которых устанавливаются меры контроля в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации, пункт 1 Постановления № 540 закрепляет применение предусмотренных законодательством Российской Федерации о наркотических средствах, психотропных веществах и их прекурсорах мер контроля, касающихся наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в отношении соответствующих препаратов с малым содержанием наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, Перечень № 934 относит к растениям, содержащим наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры и подлежащим контролю в Российской Федерации, мак снотворный (растение вида Papaver somniferum L) и другие виды мака рода Papaver, содержащие наркотические средства.

Из изложенного следует однозначный вывод о том, что какого-либо несоответствия указываемому административными истцами пункту 4 статьи 2.1 Закона о наркотических средствах во взаимосвязи с Постановлением № 101 Перечень № 681, Постановление № 540, Перечень № 934 в приведенной выше части не содержат. Отсутствуют и иные правовые нормы, обладающие по отношению к оспариваемым большей юридической силой и регулирующие рассматриваемые отношения, которым бы противоречили оспариваемые положения.

Анализ оспариваемых нормативных правовых актов также не свидетельствует о том, что они расширяют основания привлечения к уголовной ответственности, нарушают принцип исключительно законодательного уголовно-правового регулирования. Ими не устанавливаются преступность деяния, его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия, которые определяются лишь УК РФ, в частности его статьей 228.1.

Доводы административных истцов фактически сводятся к оспариванию результатов экспертных исследований, осуществленных в рамках конкретного уголовного дела. Однако при рассмотрении данного административного дела, рассматриваемого Верховным Судом Российской Федерации в порядке абстрактного нормоконтроля по правилам главы 21 КАС РФ, такая проверка не может быть произведена.

Утверждение в апелляционной жалобе о незаконности отказа суда первой инстанции в удовлетворении ходатайства об обеспечении непосредственного участия А. в судебном заседании несостоятельно. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 9 октября 2023 г. адвокату Шухардину В.В. отказано в удовлетворении названного ходатайства. С учетом характера спора, связанного с юридической оценкой оспариваемых в части нормативных правовых актов и не требующего установления фактических обстоятельств, ее участие в судебном заседании правомерно не было признано обязательным. Правовая позиция А. подробно отражена в административном исковом и уточненном заявлениях. Кроме того, она реализовала свое право на участие в судебном заседании через представителей. В силу части 9 статьи 208 КАС РФ административный истец, не имеющий высшего юридического образования, обязан вести дело в Верховном Суде Российской Федерации через представителя, отвечающего требованиям статьи 55 КАС РФ. Таким образом, суд был вправе рассмотреть данное административное дело без участия А.

Поскольку Перечень № 681, Постановление № 540, Перечень № 934, принятые правомочным государственным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие, в оспариваемой части правовым нормам большей юридической силы не противоречат, суд первой инстанции верно отказал в удовлетворении заявленного требования (пункт 2 части 2 статьи 215 КАС РФ).

Предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены обжалуемого решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 9 октября 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу С.А., А. — без удовлетворения.

---