Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.11.2023 № АПЛ23-436

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 18.09.2023 № АКПИ23-548, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими письма Минстроя России от 07.08.2017 № 28068-ЕС/05 и приложенных к нему Методических рекомендаций по реализации некоторых вопросов, связанных с обеспечением жилыми помещениями отдельных категорий граждан, установленных федеральным законодательством>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Ксенофонтовой Н.А.

при секретаре Ш.

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А.А., А.С., Б., К., П.А. о признании недействующими письма Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 7 августа 2017 г. № 28068-ЕС/05 и приложенных к нему Методических рекомендаций по реализации некоторых вопросов, связанных с обеспечением жилыми помещениями отдельных категорий граждан, установленных федеральным законодательством,

по апелляционной жалобе административных истцов на решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2023 г. по делу № АКПИ23-548, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административных истцов А.Д., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации П.О. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

7 августа 2017 г. Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) издало письмо № 28068-ЕС/05 (далее — Письмо). В нем в том числе указано, что в июле 2017 г. в Минстрое России проведен личный прием граждан по вопросу решения их жилищного вопроса в рамках подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015 — 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050 (абзац первый).

В целях повышения социальной защищенности граждан и эффективности реализации названной подпрограммы Минстроем России подготовлены прилагаемые к Письму Методические рекомендации по реализации некоторых вопросов, связанных с обеспечением жилыми помещениями отдельных категорий граждан, установленных федеральным законодательством (далее — Методические рекомендации) (абзац пятый).

В абзаце шестом Письма содержится просьба Минстроя России: довести Методические рекомендации до уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для использования в работе (абзац седьмой), внести соответствующие изменения в региональные нормативные правовые акты, регулирующие правоотношения, указанные в Методических рекомендациях, с целью приведения их в соответствие с федеральным законодательством (абзац восьмой).

Методические рекомендации включают разделы: 1. Общие положения; 2. Особенности принятия граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях (улучшении жилищных условий); 3. Применение ограничений по минимальному сроку проживания на территории субъекта Российской Федерации; 4. Особенности принятия граждан, выезжающих (выехавших) из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на учет в качестве имеющих право на получение жилищной субсидии; 5. Особенности признания участниками подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015 — 2020 годы граждан, выехавших из зон радиационного загрязнения.

В разделе 3 Методических рекомендаций указано, что согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (абзац первый). Пунктами 5, 7 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях (абзац второй). В ряде субъектов Российской Федерации (например, в городах федерального значения Москва и Санкт-Петербург, Московской области) органы государственной власти субъектов Российской Федерации на законодательном уровне устанавливают ограничения по минимальному сроку проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации перед тем, как может быть рассмотрен вопрос о принятии его на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении (абзац третий).

Применение в некоторых регионах России ограничений по минимальному сроку проживания на территории субъекта Российской Федерации согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 9 апреля 2002 г. № 123-О, от 4 марта 2004 г. № 80-О, от 7 мая 2010 г. № 741-О-О, от 29 мая 2014 г. № 1027-О) (абзац четвертый). Ограничения по минимальному сроку проживания на территории субъекта Российской Федерации может применяться при рассмотрении вопросов о принятии на муниципальный учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях всех категорий граждан, перед которыми имеются федеральные жилищные обязательства, за исключением граждан, имеющих статус вынужденных переселенцев (абзац пятый). В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 7 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» при рассмотрении вопроса о принятии на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях граждан, признанных в установленном порядке вынужденными переселенцами, ограничение по сроку проживания в соответствующей местности не допускается (абзац шестой).

А.А., А.С., Б., К., П.А. оспорили в Верховном Суде Российской Федерации Письмо и Методические рекомендации, полагая, что они обладают нормативными свойствами, вынесены для использования в работе уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в частности для постановки на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, установленных федеральным законодательством, рассчитаны на неоднократное применение. Однако оспариваемые акты не зарегистрированы и официально не опубликованы в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, приняты в нарушение порядка реализации полномочий Минстроя России. Как указано в административном иске, имеет место вмешательство Минстроя России в деятельность региональной законодательной и исполнительной власти, что подтверждается содержанием абзаца восьмого Письма.

Административные истцы ссылались на то, что относятся к категории граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. В силу статей 14, 17, 22 Закона Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-I «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», подпункта «е» пункта 5 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации комплекса процессных мероприятий «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 153, у государства перед ними имеются федеральные жилищные обязательства. В частности, пунктом 7 статьи 17 поименованного закона предусмотрено обеспечение нуждающихся в улучшении жилищных условий жилой площадью в размерах и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации, один раз. Вместе с тем из сложившейся судебной практики следует, что власти городов Москвы и Санкт-Петербурга, Московской области в своей работе по постановке на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, перед которыми имеются федеральные жилищные обязательства, повсеместно применяют ограничения по минимальному сроку проживания на территории субъекта Российской Федерации, указанные в разделе 3 Методических рекомендаций.

По мнению административных истцов, Минстроем России фактически осуществлено нормативное правовое регулирование, поскольку Письмо и Методические рекомендации опосредованно, через законодательную и правоприменительную деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, приобрели обязательный характер в отношении неопределенного круга лиц, являющихся субъектами правоотношений, регулируемых местными законами по постановке на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. Раздел 3 Методических рекомендаций не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми положениями общеобязательные правила в части ограничения по минимальному сроку проживания на территории субъекта Российской Федерации. При разрешении вопроса о постановке на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, перед которыми имеются федеральные жилищные обязательства, не должен учитываться срок их проживания на территории субъекта Российской Федерации, к ним не должны относиться ограничения по минимальному сроку проживания на соответствующей территории.

В письменных возражениях и отзыве на административный иск Минстрой России и привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) полагали, что Письмо и Методические рекомендации изданы в пределах предоставленных федеральному органу исполнительной власти полномочий и в соответствии с действующим законодательством, не содержат нормативных предписаний, носят информационно-разъяснительный характер и направлены на единообразное применение нормативных правовых актов в сфере обеспечения жилыми помещениями отдельных категорий граждан, не нарушают прав и законных интересов административных истцов.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2023 г. в удовлетворении заявленного требования административным истцам отказано.

А.А., А.С., Б., К., П.А., не согласившись с таким решением, подали апелляционную жалобу, в которой просят его отменить, как вынесенное с нарушениями норм материального и процессуального права, и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления в полном объеме. По мнению административных истцов, судом первой инстанции не соблюдены требования частей 1, 3, 8 статьи 84, части 3, пункта 3 части 4 статьи 180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вследствие чего нарушено их право на состязательность, а также право представлять суду свои доводы и доказательства. Судом, вопреки части 2 статьи 64 данного кодекса, не учтены факты, установленные судебными актами иных судов, при этом сформулированные в обжалуемом решении выводы суда по поводу минимального срока проживания на территории субъекта Российской Федерации в отношении граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, входят в противоречие с фактами, установленными названными судебными актами. Суд не учел конституционные принципы разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также равенства всех перед законом, неправильно применил пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». Настаивают на том, что Письмо и Методические рекомендации имеют все признаки нормативного правового акта.

Минстрой России в отзыве на апелляционную жалобу указал, что решение суда является законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, судом при вынесении решения верно применены нормы материального и процессуального права, доводы апелляционной жалобы не содержат оснований для отмены или изменения решения суда.

Минюст России в возражениях на апелляционную жалобу поддержал позицию, изложенную в отзыве на административный иск, просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Статьей 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регламентирующей рассмотрение административных дел об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также — акты, обладающие нормативными свойствами), закреплено, что такие дела рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 поименованного кодекса, с особенностями, определенными этой статьей (часть 1).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений (пункт 2 части 5).

Приведенные законоположения при рассмотрении данного административного дела судом первой инстанции соблюдены.

Вывод суда об издании Минстроем России Письма и Методических рекомендаций в пределах предоставленных ему Правительством Российской Федерации полномочий в установленной сфере деятельности согласуется с подпунктом «б» пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 153 и пунктом 1, подпунктом 6.2 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038.

Как обоснованно отмечено в обжалуемом судебном решении, Письмо и Методические рекомендации, согласно их содержанию, разработаны по итогам проведенного в июле 2017 г. в Минстрое России личного приема граждан в связи с различными подходами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации к вопросам постановки на соответствующий учет отдельных категорий граждан, а также в целях повышения социальной защищенности граждан и эффективности реализации действовавшей на день издания оспариваемых актов подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» федеральной целевой программы «Жилище» на 2015 — 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1050.

Проанализировав содержание Письма и Методических рекомендаций, суд пришел к верному выводу о том, что они не устанавливают каких-либо новых правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и оказывающих общерегулирующее воздействие на общественные отношения в сфере обеспечения жильем отдельных категорий граждан, не изменяют и не прекращают действия нормативных правовых актов, подлежащих применению к рассматриваемым правоотношениям, носят информационно-разъяснительный характер.

Само по себе направление Методических рекомендаций уполномоченным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как и их размещение в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», не означает, что Методические рекомендации являются обязательными для исполнения этими органами и их должностными лицами, не связанными с административным ответчиком отношениями ведомственной субординации.

Поскольку Методические рекомендации нельзя признать нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, они не подлежали государственной регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию в установленном для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти порядке.

Оснований считать ошибочным вывод суда о том, что воспроизведенные в разделе 3 Методических рекомендаций конкретные нормы и сопутствующая им интерпретация соответствуют действительному смыслу разъясняемых нормативных положений, не имеется.

Проанализировав пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, положения Закона Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», пункты 5, 7, 9 статьи 13, части 2, 3 статьи 52 Жилищного кодекса Российской Федерации, подпункт «е» пункта 5, подпункт «б» пункта 18, подпункт «г» пункта 19 Правил выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов в рамках реализации комплекса процессных мероприятий «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан» государственной программы Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г. № 153, суд правомерно констатировал, что для предоставления мер социальной поддержки гражданин, относящийся к определенной Законом Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» категории, должен соответствовать условиям постановки на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий в данном субъекте Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральным законодателем. В отличие от Закона Российской Федерации «О вынужденных переселенцах», который в подпункте 2 пункта 1 статьи 7 закрепляет, что постановка вынужденного переселенца на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации осуществляется независимо от срока проживания в соответствующей местности, Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» какие-либо особенности постановки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях не устанавливает.

В апелляционной жалобе в опровержение указанного вывода суда первой инстанции административные истцы ссылаются на судебные акты иных судов, перечисленные в административном иске. Между тем при принятии обжалуемого решения в порядке абстрактного нормоконтроля суд правильно исходил из анализа Письма и Методических рекомендаций и правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения.

Довод об ошибочном применении судом пункта 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» несостоятелен. Указанный пункт называет признаки, которые характеризуют нормативный правовой акт. Наличие у оспариваемых актов таких признаков являлось предметом соответствующей проверки суда при рассмотрении данного административного дела.

Как следует из протокола судебного заседания от 18 сентября 2023 г., административное исковое заявление и возражения административных истцов на возражения и отзыв на административный иск Минстроя России и Минюста России судом первой инстанции в полном объеме исследованы. Все обстоятельства, являющиеся юридически значимыми по данной категории административных дел, проверены судом надлежащим образом. Вопреки доводам апелляционной жалобы основания полагать, что имеет место нарушение судом прав административных истцов на состязательность, на представление суду своих доводов и доказательств, отсутствуют.

В апелляционной жалобе административные истцы фактически утверждают, что Минстроем России при издании Письма и Методических рекомендаций нарушены конституционные принципы разделения властей и равенства всех перед законом. Однако содержание оспариваемых актов не позволяет согласиться с правильностью такого утверждения.

Поскольку Письмо и Методические рекомендации не обладают нормативными свойствами и соответствуют содержанию разъясняемых нормативных положений, суд первой инстанции правильно отказал административным истцам в удовлетворении заявленного требования (пункт 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Предусмотренных статьей 310 названного кодекса оснований для отмены обжалуемого решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу А.А., А.С., Б., К., П.А. — без удовлетворения.

---