Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 09.11.2023 № АПЛ23-405

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 23.09.2015 № АКПИ15-819, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца четвертого пункта 4 и пункта 16 Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством науки и высшего образования Российской Федерации, и работниками, замещающими должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством науки и высшего образования Российской Федерации, и соблюдения ими требований к служебному поведению, утв. Приказом Минобрнауки России от 29.08.2018 № 34н>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Тютина Д.В.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ю. о признании недействующими абзаца четвертого пункта 4 и пункта 16 Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством науки и высшего образования Российской Федерации, и работниками, замещающими должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством науки и высшего образования Российской Федерации, и соблюдения ими требований к служебному поведению, утвержденного приказом Министерства науки и высшего образования Российской Федерации от 29 августа 2018 г. № 34н,

по апелляционной жалобе Ю. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 30 августа 2023 г. по делу № АКПИ23-464, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения представителя Министерства науки и высшего образования Российской Федерации Ч. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства науки и высшего образования Российской Федерации (далее также — Минобрнауки России) от 29 августа 2018 г. № 34н (далее — Приказ), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 17 сентября 2018 г., регистрационный номер 52169, и размещенным на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 18 сентября 2018 г., утверждено Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством науки и высшего образования Российской Федерации, и работниками, замещающими должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством науки и высшего образования Российской Федерации, и соблюдения ими требований к служебному поведению (далее — Положение).

Абзацем четвертым пункта 4 Положения предусмотрено, что решение об осуществлении проверки принимается в отношении каждого гражданина или работника отдельно и оформляется в письменной форме.

Согласно пункту 16 Положения на период проведения проверки работник может быть отстранен от замещаемой должности на срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о ее проведении. Указанный срок может быть продлен до 90 дней лицом, принявшим решение о проведении проверки в соответствии с пунктом 4 Положения (абзац первый). На период отстранения работника от замещаемой должности в организации, созданной для выполнения задач, поставленных перед Министерством науки и высшего образования Российской Федерации, денежное содержание по замещаемой им должности сохраняется (абзац второй).

Ю. оспорил в Верховном Суде Российской Федерации приведенные нормы Положения, полагая, что абзац четвертый пункта 4 противоречит пунктам 3.1, 3.2 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452, подпункту 4.2.1 пункта 4.2 Инструкции по делопроизводству в Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации, утвержденной приказом Минобрнауки России от 7 июня 2021 г. № 446, поскольку не расшифровывает понятие «письменный вид», не указывает на порядок и сроки ознакомления работника с решением об осуществлении проверки, не содержит указания на форму такого акта, что создает правовую неопределенность и может трактоваться исполнителями произвольно, вплоть до проставления письменных резолюций на иных документах и служебной корреспонденции, в связи с чем данная норма должна быть изложена с учетом статьи 193 Трудового кодекса Российской Федерации (далее также — ТК РФ), закрепляющей требование об ознакомлении работника с приказом в течение трех рабочих дней со дня его издания.

Оспаривая пункт 16 Положения, административный истец ссылался на его противоречие Конституции Российской Федерации, статьям 3, 76 ТК РФ, поскольку работник, не являющийся государственным гражданским служащим и заключивший договор в том числе с Минобрнауки России или подведомственной ему организацией в соответствии с ТК РФ, может быть отстранен только от работы, а не от должности и лишь в предусмотренных федеральным законом случаях, в то время как на основании оспариваемой нормы такой работник фактически уравнивается с государственными гражданскими служащими, которые в силу Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» могут быть временно отстранены от занимаемой должности на период проведения в отношении их проверки. При таком отстранении Трудовой кодекс Российской Федерации не соблюдается, что понижает в правах работников, заключивших с Минобрнауки России трудовой договор, по сравнению с правами, гарантированными им названным кодексом и Конституцией Российской Федерации, которые не содержат правовых оснований и порядка для отстранения от должности на время.

В обоснование заявленного требования Ю. указал, что был назначен на должность временно исполняющего обязанности директора организации, подведомственной Минобрнауки России. После направления документов о согласовании его кандидатуры на должность директора этой организации он был уведомлен о проведении в отношении его проверки в соответствии с Положением, при этом приказ о проведении проверки не выносился, она была назначена на основании служебных записок должностных лиц Минобрнауки России с резолюциями заместителя Министра науки и высшего образования Российской Федерации. В ходе проведения проверки приказом заместителя Министра на основании пункта 16 Положения он был отстранен от занимаемой должности, а по результатам ее проведения уволен. По мнению административного истца, он как работник подвергся трудовой дискриминации, нарушено его право на труд, право на ознакомление с приказами, касающимися его непосредственно при осуществлении им трудовой деятельности, право на доброе имя и право на судебную защиту в предусмотренных законом случаях.

В письменных возражениях и отзыве на административный иск Минобрнауки России и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России полагали, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, прошел государственную регистрацию в Минюсте России по результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертиз, оспариваемые нормы Положения не противоречат актам большей юридической силы и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 30 августа 2023 г. в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с таким решением, Ю. подал апелляционную жалобу и письменные пояснения, в которых просит его отменить и принять новое решение об удовлетворении административного иска. Ссылается на то, что в федеральных законах отсутствуют положения, предоставляющие работодателю право отстранять по собственной инициативе от должности работника, осуществляющего деятельность на основании трудового договора; в обжалуемом решении незаконно признано, что понятия «отстранение от работы» и «отстранение от должности» являются тождественными, непротиворечивыми, взаимозаменяемыми и не нарушающими права административного истца; судом первой инстанции проверены лишь обстоятельства принятия и опубликования Приказа, а не содержание оспариваемых норм, которое является неопределенным.

В отзыве на апелляционную жалобу Минобрнауки России просит ее оставить без удовлетворения, считая обжалуемое решение суда законным и обоснованным, а доводы административного истца о его отмене лишенными правовых оснований.

Минюст России в возражении на апелляционную жалобу поддержал позицию, изложенную в отзыве на административный иск, и просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя.

В суд апелляционной инстанции Ю. и его представитель не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает в качестве основания для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (пункт 1 части 2 статьи 215). Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что по данному административному делу такое основание для признания Положения в оспариваемой части недействующим отсутствует.

Как следует из преамбулы Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее также — Закон о противодействии коррупции), он устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Согласно статье 12.2 «Ограничения и обязанности, налагаемые на работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами» поименованного закона, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации, на данных работников распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные для федеральных государственных служащих, проходящих службу в соответствующих федеральных государственных органах, в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами федеральных государственных органов.

Статья 12.4 «Ограничения, запреты и обязанности, налагаемые на работников, замещающих должности в государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, работников, замещающих отдельные должности на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами» Закона о противодействии коррупции закрепляет, что на указанных работников в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации, распространяются с учетом особенностей, обусловленных их правовым статусом, ограничения, запреты и обязанности, установленные в отношении лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, данным законом и пунктом 5 части 1 статьи 16, статьями 17, 18, 20 и 20.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Исходя из части 1 статьи 8 Закона о противодействии коррупции граждане, претендующие на замещение отдельных должностей, включенных в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, а также лица, замещающие названные должности, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю), иным уполномоченным лицам, определенным данным законом и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (пункты 3, 4).

Частью 7 статьи 8 Закона о противодействии коррупции предусмотрено, что проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с частями 1 и 1.1 этой статьи, за исключением сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей руководителей государственных (муниципальных) учреждений, должностей финансовых уполномоченных и руководителя службы обеспечения деятельности финансового уполномоченного, и лицами, замещающими данные должности, осуществляется по решению представителя нанимателя (руководителя) или лица, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем), в порядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации, самостоятельно или путем направления запроса в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-разыскной деятельности, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера граждан или лиц, указанных в частях 1 и 1.1 данной статьи, супруг (супругов) и несовершеннолетних детей указанных граждан или лиц.

Названный порядок регламентирован Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065 (далее — Положение № 1065). В силу пункта 1 данного положения оно определяет порядок осуществления проверки: а) достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559: гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, на отчетную дату; федеральными государственными служащими за отчетный период и за два года, предшествующие отчетному периоду; б) достоверности и полноты сведений (в части, касающейся профилактики коррупционных правонарушений), представленных гражданами при поступлении на федеральную государственную службу в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации; в) соблюдения федеральными государственными служащими в течение трех лет, предшествующих поступлению информации, явившейся основанием для осуществления проверки, предусмотренной этим подпунктом, ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Законом о противодействии коррупции и другими федеральными законами.

Пунктом 22 Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона „О противодействии коррупции“ (далее — Указ № 309) на руководителей федеральных государственных органов возложены обязанности: а) подготовить в соответствии с разделом III перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557, и утвердить перечни должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед этими федеральными государственными органами, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять такие сведения; в) утвердить положение об осуществлении подразделением соответствующего федерального государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений (должностным лицом, ответственным за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений) проверки, предусмотренной пунктом 1 Положения № 1065, в отношении лиц, указанных в приведенном подпункте „а“ пункта 22 Указа № 309.»

Утвержденное Минобрнауки России Положение, оспариваемое административным истцом в части, определяет, как следует из его пункта 1, порядок осуществления проверки: а) достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных гражданами, претендующими на замещение должностей, и работниками, замещающими должности в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством науки и высшего образования Российской Федерации (далее также — подведомственные организации), сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей: гражданами, претендующими на замещение должностей в подведомственных организациях, представляющими сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, на отчетную дату; работниками, замещающими должности в подведомственных организациях, представляющими сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, за отчетный период и за два года, предшествующие отчетному периоду; б) достоверности и полноты сведений (в части, касающейся профилактики коррупционных правонарушений), представленных гражданами при поступлении на работу в подведомственные организации; в) соблюдения работниками в течение трех лет, предшествующих поступлению информации, явившейся основанием для осуществления проверки, предусмотренной данным подпунктом, ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных Законом о противодействии коррупции и другими федеральными законами.

Проверка, предусмотренная пунктом 1 Положения, осуществляется в отношении граждан, претендующих на замещение должностей, включенных в Перечень должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Министерством науки и высшего образования Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых работники обязаны представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, утвержденный приказом Минобрнауки России от 17 января 2022 г. № 31, и работников, замещающих должности, включенные в этот перечень (пункт 2 Положения).

Вывод суда первой инстанции о наличии у Минобрнауки России компетенции по принятию оспариваемого нормативного правового акта согласуется в том числе с подпунктом «в» пункта 22 Указа № 309, а также пунктом 1, подпунктами 4.2.73, 9.15 Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2018 г. № 682. Несоблюдения требований к процедуре принятия, правилам введения в действие Приказа не установлено.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд при вынесении решения ограничился лишь исследованием обстоятельств принятия и опубликования Приказа, несостоятельна. В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются; при проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме.

Как следует из обжалуемого судебного акта, судом первой инстанции при рассмотрении данного административного дела выяснены все обстоятельства, перечисленные в части 8 статьи 213 названного кодекса.

Проверив соответствие абзаца четвертого пункта 4 и пункта 16 Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд обоснованно констатировал, что они предписаний, противоречащих действующему законодательству, не содержат.

Указ № 309 закрепляет, что на основании пунктов 3 и 4 части 1 статьи 8 Закона о противодействии коррупции гражданами, претендующими на замещение отдельных должностей на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами этих федеральных государственных органов, и лицами, замещающими указанные должности, представляются сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в подразделения федеральных государственных органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений (должностным лицам, ответственным за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений) (подпункт «д» пункта 1). Руководители федеральных государственных органов либо уполномоченные ими должностные лица принимают решение об осуществлении проверки, предусмотренной пунктом 1 Положения № 1065, в отношении граждан и лиц, названных в подпункте «д» пункта 1 этого указа (пункт 13). Решения, предусмотренные пунктами 9 - 13 данного указа, принимаются в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных государственных органов, нормативными актами Центрального банка Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, локальными нормативными актами государственных корпораций (компаний), иных организаций, созданных на основании федеральных законов, публично-правовых компаний, изданными в соответствии с федеральными законами. Решения принимаются отдельно в отношении каждого лица и оформляются в письменной форме (пункт 14).

Сопоставив содержание абзаца четвертого пункта 4 Положения со вторым предложением пункта 14 Указа № 309 и названными административным истцом пунктами 3.1, 3.2 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание в полной мере соответствует данной норме Указа № 309, фактически воспроизводя ее, и какого-либо противоречия пунктам 3.1, 3.2 поименованного типового регламента, регулирующим порядок подготовки и оформления решений федерального органа исполнительной власти, не содержит.

Верным также является вывод суда о том, что нормы пункта 16 Положения аналогичны пункту 26 Положения № 1065, которым закреплено, что на период проведения проверки федеральный государственный служащий может быть отстранен от замещаемой должности федеральной государственной службы (от исполнения должностных обязанностей) на срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о ее проведении. Указанный срок может быть продлен до 90 дней лицом, принявшим решение о проведении проверки. На период отстранения федерального государственного служащего от замещаемой должности федеральной государственной службы (от исполнения должностных обязанностей) денежное содержание по замещаемой им должности сохраняется.

Доводы административного истца о противоречии пункта 16 Положения статьям 3 «Запрещение дискриминации в сфере труда» и 76 «Отстранение от работы» Трудового кодекса Российской Федерации судом правильно отвергнуты, как основанные на ошибочном толковании норм материального права.

Согласно части третьей статьи 3 ТК РФ не являются дискриминацией установление различий, исключений, предпочтений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо установлены названным кодексом или в случаях и в порядке, которые им предусмотрены, в целях обеспечения национальной безопасности, поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации и в целях решения иных задач внутренней и внешней политики государства.

Часть первая статьи 76 ТК РФ, перечисляя случаи отстранения работника от работы (недопущения к работе), в абзаце девятом относит к ним другие случаи, предусмотренные данным кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В апелляционной жалобе административный истец настаивает на том, что урегулированное пунктом 16 Положения отстранение работника, замещающего должность в подведомственной организации, от замещаемой должности и регламентированное статьей 76 ТК РФ отстранение от работы имеют разную правовую природу, между тем основания для такого вывода отсутствуют, поскольку при отстранении названного работника от замещаемой должности он отстраняется именно от исполнения должностных обязанностей.

Довод Ю., воспроизведенный и в апелляционной жалобе, о правовой неопределенности оспариваемых предписаний суд первой инстанции верно признал несостоятельным, так как их содержание отвечает общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

Установив, что Положение, принятое полномочным государственным органом исполнительной власти с соблюдением формы и правил введения в действие, в оспариваемой части нормативным правовым актам большей юридической силы не противоречит, суд правильно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал в удовлетворении заявленного требования.

Предусмотренных статьей 310 поименованного кодекса оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 30 августа 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ю. — без удовлетворения.

---