Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26.10.2023 № АПЛ23-392

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 24.07.2023 № АКПИ23-421, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 25 и 27 Методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14.12.2005 № 761, утв. приказом Минстроя России № 1037/пр, Минтруда России № 857 от 30.12.2016>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Рыженкова А.М.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ш. о признании частично не действующими пунктов 25, 27 Методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 761, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 1037/пр/857,

по апелляционной жалобе Ш. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 июля 2023 г. по делу № АКПИ23-421, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя Ш. — адвоката Татанова Е.Л., поддержавшего апелляционную жалобу, представителей Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К., Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации Е., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее — Минстрой России) и Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России) от 30 декабря 2016 г. № 1037/пр/857 (далее также — Приказ) утверждены Методические рекомендации по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 761 (далее также — Методические рекомендации).

Согласно пункту 25 Методических рекомендаций рекомендуется учитывать, что гражданин, пользующийся несколькими жилыми помещениями по основаниям, указанным в пунктах 3 и 5 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 761 (далее — Правила № 761), может претендовать на субсидию для оплаты жилого помещения, в котором он зарегистрирован по месту жительства.

В пункте 27 Методических рекомендаций рекомендуется учитывать, что возможность предоставления субсидий гражданам по месту их временного пребывания Правилами № 761 не предусмотрена.

Ш., являющаяся собственником жилого помещения в г. Чебоксары, где зарегистрирована по месту пребывания сроком на 5 лет, обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими пунктов 25, 27 Методических указаний в той части, в которой они ограничивают ее право на получение субсидии, предусмотренной жилищным законодательством Российской Федерации, указав в обоснование заявленного требования на их противоречие части 2 статьи 40 Конституции Российской Федерации, статье 159 Жилищного кодекса Российской Федерации, статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 2 и 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее — Закон № 5242-I).

Нарушение своих прав, свобод и законных интересов административный истец усматривает в том, что решением Ленинского районного суда г. Чебоксары ей отказано в удовлетворении исковых требований к казенному учреждению Чувашской Республики «Центр предоставления мер социальной поддержки» о возложении обязанности по предоставлению субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в жилом помещении по месту временного пребывания со ссылкой на оспариваемые пункты Методических рекомендаций.

В письменных возражениях административные ответчики Минстрой России и Минтруд России административный иск не признали, указав, что оспариваемый акт носит рекомендательный характер и не содержит правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Оспариваемые положения Методических рекомендаций соответствуют законодательству Российской Федерации, направлены на оказание методической помощи уполномоченным органам власти, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Министерство юстиции Российской Федерации, привлеченное судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в письменных объяснениях ссылалось на вступившее в законную силу решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2021 г. № АКПИ21-346, которым установлено, что Методические рекомендации изданы уполномоченными федеральными органами исполнительной власти при реализации предоставленных им полномочий, имеют рекомендательный характер, не содержат правовых норм, затрагивающих права и обязанности человека и гражданина, и поэтому не подлежали государственной регистрации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 июля 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления Ш. отказано.

Не согласившись с данным решением, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить, как незаконное, необоснованное и немотивированное, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что выводы суда о законности оспариваемых положений не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству Российской Федерации.

Минстрой России, Минтруд России в письменных возражениях на апелляционную жалобу просят в ее удовлетворении отказать, а решение суда первой инстанции оставить без изменения, полагая его законным и обоснованным, принятым с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела.

Минюст России представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддержал свою позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу без участия представителя министерства.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно статье 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также — акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определенными этой статьей (часть 1).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

Приведенные законоположения при рассмотрении данного административного дела судом первой инстанции соблюдены.

Разрешая данное административное дело, суд первой инстанции правильно исходил из того, что вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2021 г. № АКПИ21-346 (АПЛ21-352) проверена и подтверждена компетенция Минтруда России и Минстроя России на издание Методических указаний. Судом установлено, что Методические рекомендации изданы уполномоченными федеральными органами исполнительной власти при реализации предоставленных им полномочий.

В силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

Методические рекомендации, как следует из их содержания, включая положения пунктов 25, 27, с которыми административный истец связывает нарушение своих прав, текстуально изложены как пособие для оказания методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, уполномоченным устанавливать размеры региональных и местных стандартов и финансировать расходы на предоставление субсидий, а также уполномоченным органам, предоставляющим гражданам субсидии и обеспечивающим их перечисление (выплату, вручение) в соответствии с порядком перечисления (выплаты, вручения) гражданам субсидий, следовательно, данный акт имеет рекомендательный характер и не содержит норм права, обязательных для неопределенного круга лиц, направленных на урегулирование общественных отношений.

В соответствии с пунктом 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что таких оснований по данному административному делу не имеется.

Согласно статье 159 Жилищного кодекса Российской Федерации субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (далее также — субсидии) предоставляются гражданам в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, устанавливаемого по правилам части 6 этой статьи, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи (часть 1).

Право на субсидии имеют граждане: пользователи жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов; наниматели по договорам найма жилых помещений частного жилищного фонда; члены жилищных кооперативов; собственники жилых помещений (часть 2).

Порядок определения размера субсидий и порядок их предоставления, перечень прилагаемых к заявлению документов, условия приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядок определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенности предоставления субсидий отдельным категориям граждан устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 7).

Принятыми во исполнение приведенных норм федерального закона Правилами № 761, регламентирующими порядок предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг гражданам Российской Федерации, а также иностранным гражданам, если это предусмотрено международными договорами Российской Федерации, установлено, что право на субсидии имеют: пользователи жилого помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде; наниматели жилого помещения по договору найма в частном жилищном фонде; члены жилищного или жилищно-строительного кооператива; собственники жилого помещения (квартиры, жилого дома, части квартиры или жилого дома) (пункт 3).

В разделе II названных правил определены перечень документов (сведений), необходимых для предоставления субсидии, и порядок их рассмотрения.

Пунктом 8 названного раздела Правил № 761 предусмотрено, что для получения субсидии граждане, указанные в пункте 3 Правил, и члены семей граждан, указанных в пункте 5 Правил (далее — заявители), или лица, уполномоченные ими на основании доверенности, оформленной в соответствии с законодательством Российской Федерации, представляют в уполномоченный орган по месту постоянного жительства заявление о предоставлении субсидии с указанием всех членов семьи и степени родства и приложением документов и сведений в заявлении в том числе о документах, подтверждающих правовые основания владения и пользования заявителем жилым помещением, в котором он зарегистрирован по месту постоянного жительства, — в случае, если заявитель является нанимателем жилого помещения по договору найма в частном жилищном фонде, членом жилищного, жилищно-строительного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива (подпункт «а»).

Согласно пункту 8(1) Правил № 761 уполномоченные органы получают на основании межведомственных запросов, в том числе в электронной форме с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного информационного взаимодействия, следующие сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении субсидии, сведения о документах, подтверждающих правовые основания владения и пользования заявителем жилым помещением, в котором он зарегистрирован по месту постоянного жительства, — в случае, если заявитель является пользователем жилого помещения государственного или муниципального жилищных фондов, а также собственником жилого помещения (подпункт «а»).

Гражданам и (или) членам их семьи, имеющим право на субсидии в соответствии с пунктами 2, 3 и 5 этих правил, предоставляется одна субсидия на жилое помещение, в котором они проживают (пункт 41 Правил № 761).

Проанализировав положения, содержащиеся в пунктах 25, 27 Методических рекомендаций в части рекомендации учитывать, что гражданин, пользующийся несколькими жилыми помещениями по основаниям, указанным в пунктах 3 и 5 Правил № 761, может претендовать на субсидию для оплаты жилого помещения, в котором он зарегистрирован по месту жительства, и что возможность предоставления субсидий гражданам по месту их временного пребывания Правилами № 761 не предусмотрена, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что они не противоречат жилищному законодательству, основаны на приведенных выше положениях Правил № 761 и не устанавливают не предусмотренного действующим законодательством нового правового регулирования.

Суд обоснованно признал несостоятельными доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Методических указаний статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 159 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьям 2 и 3 Закона № 5242-I и нарушении ее прав, закрепленных статьей 40 Конституции Российской Федерации.

Статьей 20 Гражданского кодекса Российской Федерации местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (пункт 1), а Законом № 5242-I установлено, что местом жительства является жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение, в которых гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору найма специализированного жилого помещения либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в которых он зарегистрирован по месту жительства (абзац восьмой статьи 2).

На основании статьи 3 Закона № 5242-I граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Жилищный кодекс Российской Федерации предоставляет гражданам, законно находящимся на территории Российской Федерации, право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственника, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством (часть 4 статьи 1), а также право на предоставление субсидии на оплату такого жилого помещения и коммунальных услуг в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (части 1, 7 статьи 159).

Утвержденными Правительством Российской Федерации во исполнение предписаний статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации Правилами № 761 в подпункте «а» пункта 8, как уже было указано выше, установлено требование о представлении заявителями с заявлением о предоставлении субсидии копий документов, подтверждающих правовые основания владения и пользования заявителем жилым помещением, в котором гражданин зарегистрирован по месту постоянного жительства. Как правильно отмечено судом в решении, данное требование признано Верховным Судом Российской Федерации законным, что подтверждено его решением от 21 октября 2015 г. № АКПИ15-1074.

Из содержания оспариваемых положений Методических указаний видно, что они воспроизводят приведенные нормы Правил № 716, принятые во исполнение статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации, и не противоречат им.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе, правомерным является вывод суда о том, что оспариваемые положения пунктов 25, 27 Методических рекомендаций не нарушают права и законные интересы административного истца на получение субсидии, предусмотренной жилищным законодательством, при соблюдении требований и порядка, установленных действующим законодательством, регулирующим рассматриваемые правоотношения.

Выводы суда первой инстанции, изложенные в обжалованном решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству. Доводы административного истца, имеющие правовое значение для данного административного дела, были проверены судом и получили надлежащую оценку в решении.

Изложенные административным истцом доводы в обоснование апелляционной жалобы направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, приведенных в решении, основаны на ошибочном толковании норм материального права и не свидетельствуют о незаконности принятого судом первой инстанции решения.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 июля 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ш. — без удовлетворения.

---