Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12.10.2023 № АПЛ23-370

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 02.08.2023 № АКПИ23-415, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими подпунктов «б», «в» пункта 17.1, подпункта «б» пункта 17.2, подпунктов «е», «и» пункта 18 Порядка подготовки, принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов и внесения в него изменений, утв. Приказом Минприроды России от 27.11.2020 № 981>

от 12 октября 2023 г. № АПЛ23-370

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Горчаковой Е.В.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Х. о признании частично недействующими подпунктов «б», «в» пункта 17.1, подпункта «б» пункта 17.2, подпунктов «е», «и» пункта 18 Порядка подготовки, принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов и внесения в него изменений, утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 27 ноября 2020 г. № 981,

по апелляционной жалобе Х. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 августа 2023 г. по делу № АКПИ23-415, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Н. и В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной,

установила:

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России) приказом от 27 ноября 2020 г. № 981 (далее — Приказ) утвердило Порядок подготовки, принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов и внесения в него изменений (далее также — Порядок).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 11 декабря 2020 г., регистрационный номер 61406, и размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 14 декабря 2020 г.

В силу пункта 17.1 Порядка проект лимита добычи охотничьих ресурсов на территории субъекта Российской Федерации видов охотничьих ресурсов, лимит добычи которых утверждается по согласованию с федеральным органом исполнительной власти (далее также — проект лимита), формируется согласно рекомендательному образцу приложения 1 к Порядку и должен содержать сведения по субъекту Российской Федерации за предыдущий год:

лимит добычи каждого вида охотничьих ресурсов с указанием, при необходимости, количества особей в возрасте до одного года, взрослых особей (самцов с неокостеневшими рогами, самцов во время гона, без подразделения по половому признаку, самцов кабарги), в процентах и особях, в том числе объем добычи охотничьих ресурсов, установленный для ведения охоты в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности (далее — традиционная охота) коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (далее также — КМНС) в пределах территорий традиционного природопользования, образованных в соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (далее — территории традиционного природопользования), в особях (пункт «б»);

добыча охотничьих ресурсов, определенная как суммарная добыча охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях, на иных территориях, для которых утверждены квоты добычи, в том числе осуществленную КМНС на территориях традиционного природопользования, в особях и в процентах (подпункт «в»).

Согласно подпункту «б» пункта 17.2 Порядка проект лимита должен содержать сведения по субъекту Российской Федерации на предстоящий год об устанавливаемом лимите добычи каждого вида охотничьих ресурсов с указанием, при необходимости, количества особей в возрасте до одного года, взрослых особей (самцов с неокостеневшими рогами, самцов во время гона, без подразделения по половому признаку, самцов кабарги), в процентах и особях, в том числе об устанавливаемом объеме добычи каждого вида охотничьих ресурсов для ведения традиционной охоты КМНС на территориях их традиционного природопользования, в особях.

В соответствии с пунктом 18 Порядка к проекту лимита прилагаются проекты устанавливаемых квот добычи каждого вида охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях, на иных территориях, по муниципальным образованиям (районы, округа) субъекта Российской Федерации согласно рекомендуемому образцу приложения 2 к Порядку, в котором указываются:

объем добычи охотничьих ресурсов для ведения традиционной охоты КМНС, установленный в предыдущем году в охотничьем угодье, иной территории, в границах которых находятся территории традиционного природопользования КМНС, в особях (подпункт «е»);

объем добычи охотничьих ресурсов для ведения традиционной охоты КМНС, устанавливаемый на период с 1 августа текущего года до 1 августа следующего года в охотничьем угодье, иной территории, в границах которых находятся территории традиционного природопользования КМНС, в особях (подпункт «и»).

Х. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими подпунктов «б», «в» пункта 17.1, подпункта «б» пункта 17.2, подпунктов «е», «и» пункта 18 Порядка в части, касающейся установления лимитов и квот добычи охотничьих ресурсов для ведения традиционной охоты представителями КМНС. В обоснование заявленного требования сослался на то, что оспариваемые положения Порядка противоречат части 2 статьи 4, части 1 статьи 9, части 1 статьи 15, части 1 статьи 69 Конституции Российской Федерации, пункту 7 части 1 статьи 12, частям 1, 2 статьи 19 Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон об охоте), так как ограничивают традиционную охоту лишь территориями традиционного природопользования; лимиты и квоты добычи охотничьих ресурсов для ведения традиционной охоты должны устанавливаться для любого общедоступного охотничьего угодья, расположенного в местах традиционного проживания и ведения традиционной хозяйственной деятельности КМНС, а не только для образованных территорий традиционного природопользования.

Нарушение своих прав Х. связывает с тем, что по национальности является вепсом и относится к числу представителей коренных малочисленных народов Российской Федерации, проживает на территории Шелтозерского вепсского поселения Республики Карелия, занимается традиционной охотой. На обращения в Министерство природных ресурсов и экологии Республики Карелия с просьбой установить лимиты и квоты добычи охотничьих ресурсов получил отказ по мотивам отсутствия в Республике Карелия территории традиционного природопользования вепсов. Решением Прионежского районного суда Республики Карелия от 24 мая 2022 г. ему отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании незаконным данного отказа. Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Карелия от 11 августа 2022 г. и кассационным определением Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2023 г. указанное решение оставлено без изменения.

Административный ответчик Минприроды России и заинтересованное лицо Минюст России административный иск не признали, указав, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, оспариваемые нормативные положения Порядка соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 2 августа 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления Х. отказано.

В апелляционной жалобе Х., не соглашаясь с решением суда первой инстанции, просит его отменить, как принятое при неполном и неправильном определении обстоятельств, имеющих существенное значение для административного дела, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Указывает на необоснованное ограничение оспариваемыми нормами его прав как представителя КМНС на традиционную охоту путем установления требования о том, что такой вид охоты может осуществляться исключительно в пределах территорий традиционного природопользования.

Минприроды России в письменных возражениях на апелляционную жалобу Х. полагает, что решение суда первой инстанции законно и обоснованно, а правовые основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу Х. поддерживает свою правовую позицию по данному административному делу, изложенную в письме от 7 июля 2023 г. № 01-79850/23, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя названного министерства.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации Х., его представитель П., представитель Минюста России не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Закон об охоте, регулирующий отношения в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, к числу основных принципов правового регулирования в названной сфере относит: обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования охотничьих ресурсов, сохранение их биологического разнообразия; учет интересов населения, для которого охота является основой существования, в том числе КМНС; определение объема добычи охотничьих ресурсов с учетом экологических, социальных и экономических факторов (пункты 1, 4, 7 статьи 2).

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов относится установление порядка подготовки, принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов и внесения изменений в такой документ, а также требований к содержанию и составу такого документа (пункт 8 статьи 32 Закона об охоте).

В соответствии со статьей 24 названного федерального закона перечень охотничьих ресурсов, добыча которых осуществляется в соответствии с лимитом их добычи, за исключением охотничьих ресурсов, указанных в части 4 данной статьи, утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (часть 1). Объем добычи охотничьих ресурсов, включенных в указанный перечень охотничьих ресурсов, определяется в соответствии с лимитом добычи охотничьих ресурсов (часть 2).

В соответствии с частью 8 этой же статьи состав документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов, порядок подготовки, принятия этого документа и внесения в него изменений устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Согласно пункту 1, подпункту 5.2.85 пункта 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219, названное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая объекты животного мира и среду их обитания, в области охоты, и самостоятельно принимает порядок подготовки, принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов, внесения в него изменений, а также его состав.

Минприроды России в соответствии с полномочиями, предоставленными Законом об охоте, утвердило Порядок, которым определило процедуру подготовки, принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов в субъекте Российской Федерации и внесения в него изменений (пункт 1 Порядка).

Требования Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, при издании, введении в действие и опубликовании Приказа соблюдены, что не оспаривается административным истцом.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные законоположения и пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт издан компетентным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением требований законодательства Российской Федерации к форме издания, процедуре его принятия и введения в действие. Оспариваемые Х. нормы Порядка, будучи направленными на регламентацию отношений в сфере установления лимитов добычи охотничьих ресурсов и определения квоты их добычи для целей обеспечения устойчивого существования и устойчивого использования охотничьих ресурсов, сохранение их биологического разнообразия, сами по себе не могут расцениваться как нарушающие права административного истца в указанном им аспекте, что подтверждается следующим.

В силу пункта 2 части 1 статьи 33 Закона об охоте Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов в части установления в порядке, предусмотренном названным законом, лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи, за исключением таких лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

В соответствии с пунктом 1 части 5 статьи 36 Закона об охоте учет охотничьих ресурсов и объемов их изъятия осуществляется в общедоступных охотничьих угодьях и на иных территориях, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов, — органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Закон об охоте в статье 24 предусматривает, что лимит добычи охотничьих ресурсов утверждается для каждого субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок не позднее 1 августа текущего года на период до 1 августа следующего года. Квота добычи охотничьих ресурсов в отношении каждого закрепленного охотничьего угодья определяется в соответствии с заявками, представленными юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, заключившими охотхозяйственные соглашения в соответствии с данным законом (части 3, 9).

Пунктами 17.1, 17.2 Порядка закреплены перечни сведений по субъекту Российской Федерации за предыдущий год и на предстоящий год, которые должен содержать проект лимита добычи охотничьих ресурсов на территории субъекта Российской Федерации видов охотничьих ресурсов, подлежащий согласованию с Минприроды России.

Пункт 18 Порядка предусматривает, что к проекту лимита прилагаются проекты устанавливаемых квот добычи каждого вида охотничьих ресурсов в охотничьих угодьях, на иных территориях, по муниципальным образованиям (районы, округа) субъекта Российской Федерации, и содержит перечень сведений, которые должны быть в них указаны.

Доводы административного истца, повторенные в апелляционной жалобе, о том, что оспариваемые положения Порядка ограничивают традиционную охоту КМНС тем, что лимиты и квоты добычи охотничьих ресурсов для ведения традиционной охоты предусмотрены исключительно для территорий традиционного природопользования, судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными, поскольку оспариваемые нормы не содержат оснований для отказа в установлении лимитов и квот видов охотничьих ресурсов в целях обеспечения традиционной охоты.

Статья 12 Закона об охоте одним из видов охоты определяет охоту в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, охоту, осуществляемую лицами, которые не относятся к указанным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых охота является основой существования (пункт 7 части 1).

В соответствии с частью 1 статьи 19 названного закона традиционная охота осуществляется лицами, относящимися к КМНС, и их общинами, а также лицами, которые не относятся к указанным народам, но постоянно проживают в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности и для которых охота является основой существования. Такой вид охоты осуществляется свободно в объеме добычи охотничьих ресурсов, необходимом для удовлетворения личного потребления и определяемом с учетом лимитов использования объектов животного мира для удовлетворения личных нужд, установленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, то есть не требует получения каких-либо разрешений (часть 2 этой же статьи, пункт 2 статьи 333.2 Налогового кодекса Российской Федерации, пункт 15 Правил охоты, утвержденных приказом Минприроды России от 24 июля 2020 г. № 477).

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 5 июля 2021 г. № 32-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 3 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и части 1 статьи 19 Закона об охоте в связи с жалобой гражданина подчеркнул, что реализация права на охоту, предусмотренную частью 1 статьи 19 Закона об охоте, не предполагает освобождения представителя КМНС от соблюдения иных условий реализации данного права, которые связаны, в частности, с добычей объектов животного мира только в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этого народа, исключительно для удовлетворения личных нужд и строго в пределах лимитов использования объектов животного мира, установленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Предусматриваемый в оспариваемых нормах Порядка учет сведений относительно объемов добычи охотничьих ресурсов, установленных для традиционной охоты КМНС в пределах территорий традиционного природопользования (в случае, если таковые имеются), в полной мере согласуется с Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», закрепляющим, что территории традиционного природопользования КМНС образуются для ведения представителями коренных малочисленных народов на этих территориях традиционного природопользования и традиционного образа жизни (далее — Закон о территориях традиционного природопользования) (статьи 1, 5).

В случае, если в установленном порядке территории традиционного природопользования не были образованы, это обстоятельство само по себе не означает невозможность, как ошибочно полагает административный истец, установления квот добычи охотничьих ресурсов для КМНС в соответствии с Порядком.

Так, согласно пункту 4 Порядка лимит добычи вида охотничьих ресурсов определяется как сумма квот (объемов) добычи охотничьих ресурсов (далее — квота добычи), в особях: в охотничьих угодьях; на иных территориях, являющихся средой обитания охотничьих ресурсов, но не являющихся охотничьими угодьями, за исключением особо охраняемых природных территорий федерального значения (далее — иная территория).

Квота добычи устанавливается: для каждого закрепленного охотничьего угодья; для каждого общедоступного охотничьего угодья; для каждой иной территории (пункт 5 Порядка).

В свою очередь, подпункт «г» пункта 10 Порядка закрепляет, что в устанавливаемую уполномоченным органом субъекта Российской Федерации квоту добычи охотничьих ресурсов входит планируемое к добыче количество особей в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности, необходимое для удовлетворения личных нужд представителей КМНС.

Перечень случаев, при которых квота добычи каждого вида охотничьих ресурсов не устанавливается, определен пунктом 13 Порядка.

Таким образом, при отсутствии обстоятельств, перечисленных в названном пункте, Порядок предусматривает обязанность установления квоты добычи в рамках лимита добычи вида охотничьих ресурсов.

Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы в отношении оспариваемых предписаний, которые бы устанавливали иной порядок, процедуру подготовки, принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов в субъекте Российской Федерации и внесения в него изменений, не имеется.

Утверждения в апелляционной жалобе о противоречии подпунктов «б», «в» пункта 17.1, подпункта «б» пункта 17.2, подпунктов «е», «и» пункта 18 Порядка в оспариваемой части статьям 12, 19 Закона об охоте, определяющим традиционную охоту в качестве самостоятельного вида охоты, а также статье 49 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» о праве на приоритетное пользование животным миром для лиц, относящихся к КМНС, несостоятельны, так как названные нормы, имеющие общий характер, непосредственно вопросы утверждения лимита добычи охотничьих ресурсов не регламентируют.

Доводы апелляционной жалобы Х. о недопустимости ограничения прав представителей КМНС в области охотничьих ресурсов, по сути, основаны на несогласии административного истца с состоявшимися по конкретному спору судебными решениями, проверка законности и обоснованности которых не входит в предмет данного административного дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля.

Ссылки в апелляционной жалобе на отсутствие общедоступных охотничьих угодий в месте постоянного проживания административного истца, на необходимость создания в Республике Карелия территорий традиционного природопользования КМНС сводятся к целесообразности изменения правового регулирования в рассматриваемой сфере.

Согласно статье 6 Закона о территориях традиционного природопользования образование территорий традиционного природопользования федерального значения осуществляется решениями Правительства Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации на основании обращений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

Образование территорий традиционного природопользования регионального и местного значения осуществляется решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (соответственно) на основании обращений заинтересованных лиц (статьи 7, 8 указанного выше закона).

Вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь приведенной выше нормой, отказал административному истцу в удовлетворении заявленных требований.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 августа 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Х. — без удовлетворения.

---