Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14.03.2023 № АПЛ23-34

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 20.12.2022 № АКПИ22-951, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 30, 34 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утв. Указом Президента РФ от 01.07.2010 № 821>

от 14 марта 2023 г. № АПЛ23-34

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Ксенофонтовой Н.А., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А. о признании недействующими пунктов 30, 34 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821,

по апелляционной жалобе А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2022 г. по делу № АКПИ22-951, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 утверждено Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее — Положение), которое действует в редакции Указа Президента Российской Федерации от 25 апреля 2022 г. № 323.

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 5 июля 2010 г., № 27, ст. 3446 и «Российской газете» 7 июля 2010 г., № 147.

Положение определяет порядок формирования и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее также — комиссия), образуемых в федеральных органах исполнительной власти, иных государственных органах в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции), (пункт 1).

Пункт 30 Положения предусматривает, что решения комиссии оформляются протоколами, которые подписывают члены комиссии, принимавшие участие в ее заседании. Решения комиссии, за исключением решения, принимаемого по итогам рассмотрения вопроса, указанного в абзаце втором подпункта «б» пункта 16 Положения, для руководителя государственного органа носят рекомендательный характер. Решение, принимаемое по итогам рассмотрения вопроса, указанного в абзаце втором подпункта «б» пункта 16 Положения, носит обязательный характер.

Согласно пункту 34 Положения руководитель государственного органа обязан рассмотреть протокол заседания комиссии и вправе учесть в пределах своей компетенции содержащиеся в нем рекомендации при принятии решения о применении к государственному служащему мер ответственности, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также по иным вопросам организации противодействия коррупции. О рассмотрении рекомендаций комиссии и принятом решении руководитель государственного органа в письменной форме уведомляет комиссию в месячный срок со дня поступления к нему протокола заседания комиссии. Решение руководителя государственного органа оглашается на ближайшем заседании комиссии и принимается к сведению без обсуждения.

А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 30, 34 Положения. В обоснование заявленного требования сослался на противоречие оспариваемых положений статье 59.3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе). Считает, что данная норма закона, регламентируя порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения, делегирует руководителю государственного органа лишь право применения конкретного взыскания к государственному служащему, но не право принятия окончательного решения по таким вопросам, как виновность или невиновность, степень и форма вины, мера ответственности и т.п., оставляя решение таких вопросов исключительно в компетенции комиссии.

Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что приказом руководителя Сибирского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору он был уволен с государственной службы в связи с утратой доверия нанимателя, в то время как комиссией было рекомендовано применить к нему взыскание в виде предупреждения о неполном должностном соответствии. Вступившим в законную силу решением Советского районного суда г. Новосибирска от 22 февраля 2019 г., оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, в удовлетворении иска А. о признании незаконным приказа о расторжении служебного контракта и увольнении с государственной должности отказано.

Представитель Президента Российской Федерации административный иск не признал, указав в письменных возражениях, что Положение издано в пределах полномочий Президента Российской Федерации, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления А. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить ввиду незаконности и необоснованности, неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и принять новое решение об удовлетворении административного иска.

Представитель Президента Российской Федерации в возражениях на апелляционную жалобу полагает, что решение суда первой инстанции вынесено при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права, просит рассмотреть апелляционную жалобу в его отсутствие.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Закон о государственной гражданской службе, как это следует из его преамбулы, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», устанавливает правовые, организационные и финансово-экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации.

Статья 19 Закона о государственной гражданской службе, посвященная вопросам урегулирования конфликтов интересов на гражданской службе, в числе прочего предусматривает образование комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов правовым актом государственного органа в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, состав которой формируется таким образом, чтобы исключить возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения (части 5 - 7).

В силу части 8 приведенной нормы федерального закона положение о комиссиях утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.

Во исполнение полномочий, делегированных федеральным законом, Президент Российской Федерации утвердил Положение. Предписания Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» при его издании были соблюдены.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно исходил из того, что Положение утверждено в пределах полномочий Президента Российской Федерации при соблюдении процедуры принятия и правил введения нормативного правового акта в действие.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; соблюдены ли процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования данного кодекса и пришел к обоснованному выводу о том, что пункты 30, 34 Положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Президент Российской Федерации определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции, особенности соблюдения ограничений, запретов и требований, исполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции названным федеральным законом и другими федеральными законами (пункты 1, 3 части 1 статьи 5 Закона о противодействии коррупции).

Профилактика коррупции осуществляется в числе прочих мер применением такой меры, как установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности за непредставление им сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представление заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (пункт 4 статьи 6 Закона о противодействии коррупции).

Такое правовое регулирование направлено на предотвращение и преодоление коррупции, обусловлено спецификой государственной службы, поступая на которую гражданин реализует право на свободное распоряжение своими способностями к труду, право выбирать род деятельности и профессию и добровольно избирает профессиональную деятельность, предполагающую наличие определенных запретов и обязанностей, связанных с реализацией особых, публично-правовых полномочий.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 59.2 Закона о государственной гражданской службе гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений.

В силу статьи 59.3 указанного закона, на несоответствие которой оспариваемых норм Положения ошибочно ссылается административный истец, взыскания, предусмотренные статьями 59.1 и 59.2, применяются представителем нанимателя на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, — и на основании рекомендации указанной комиссии. С согласия гражданского служащего и при условии признания им факта совершения коррупционного правонарушения взыскание, за исключением увольнения в связи с утратой доверия, может быть применено на основании доклада подразделения кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений о совершении коррупционного правонарушения, в котором излагаются фактические обстоятельства его совершения, и письменного объяснения такого гражданского служащего (часть 1). При применении взысканий, предусмотренных статьями 59.1 и 59.2 названного федерального закона, учитываются характер совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей (часть 2).

Указанными процедурами, в рамках которых решается вопрос, является ли выявленное нарушение обязанности по представлению требуемых сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера основанием для увольнения государственного гражданского служащего в связи с утратой доверия, обеспечивается обоснованность соответствующих решений коллегиального органа (комиссий), носящих рекомендательный характер, а окончательное решение, основанное на всесторонней оценке полученных документов, сведений и мнений, принимается представителем нанимателя.

Закрепляя специальный порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения, оспариваемые нормы возлагают на подразделение кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, с одной стороны, проведение проверки, имеющей целью предупреждение коррупции, с другой стороны, обеспечение защиты государственного гражданского служащего от необоснованного увольнения, направлены на соблюдение баланса публичных интересов и частных интересов государственного гражданского служащего, не могут расцениваться как нарушающие права административного истца в упоминаемом им аспекте, являются ясными и определенными.

Доводы административного истца, повторенные в апелляционной жалобе, об исключительном правомочии комиссии принимать обязательные для представителя нанимателя рекомендации о наложении взысканий на государственных служащих, связанных с несоблюдением ограничений и запретов, установленных в целях борьбы с коррупцией и связанных с утратой доверия, лишены правовых оснований. Данные доводы противоречат как приведенным выше положениям Закона о государственной гражданской службе, согласно которым решение об утрате доверия к государственному служащему принимает не комиссия, а представитель нанимателя, так и пункту 1.1 части 1 статьи 37 этого же закона, закрепляющему право представителя нанимателя на расторжение служебного контракта с гражданским служащим в связи с утратой доверия в случаях несоблюдения им соответствующих ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что суд первой инстанции не назначил по данному административному делу дополнительную лингвистическую экспертизу, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, поскольку на основании статьи 77 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд назначает экспертизу, если в ходе рассмотрения административного дела возникают вопросы, требующие специальных знаний. По данному делу такие обстоятельства отсутствуют. А., участвовавший в заседании суда первой инстанции, такого ходатайства не заявлял.

Довод апелляционной жалобы о ненадлежащем исследовании судом заключения эксперта-лингвиста от 16 декабря 2022 г. № 399/22, предоставленного А. относительно лингвистического исследования словосочетаний «применение взыскания», «принятие решения о применении взыскания» и «на основании», смысловых противоречий федерального закона и пунктов 30, 34 Положения несостоятелен, поскольку противоречит содержанию обжалованного решения. Указанное исследование эксперта-лингвиста является частным мнением конкретного лица, выполнено по заявке административного истца, а не на основании определения суда с соблюдением положений процессуального законодательства, в связи с чем не отвечает требованиям статьи 82 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункты 30, 34 Положения, изданного в установленном законом порядке, не противоречат, суд первой инстанции правомерно отказал А. в удовлетворении административного иска.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Оспариваемые предписания не допускают какой-либо неясности, двусмысленности, отвечают общеправовому критерию формальной определенности. Данных о том, что применение на практике пунктов 30, 34 Положения не соответствует их истолкованию, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, не имеется.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу А. — без удовлетворения.

---