Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.09.2023 № АПЛ23-335

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 29.06.2023 № АКПИ23-348, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта «а» пункта 10 Порядка образования и работы технических комиссий, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, и требований к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями, утв. Приказом Ростехнадзора от 28.11.2016 № 507>

от 28 сентября 2023 г. № АПЛ23-335

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Шамова А.В.,

при секретаре И.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б., К.М. о признании недействующим подпункта «а» пункта 10 Порядка образования и работы технических комиссий, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, и требований к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями, утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 ноября 2016 г. № 507,

по апелляционной жалобе Б., К.М. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 июня 2023 г. по делу № АКПИ23-348, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Г., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее также — Ростехнадзор) приказом от 28 ноября 2016 г. № 507 утвердила Порядок образования и работы технических комиссий, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору с целью установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, и требования к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями (далее — Порядок).

Нормативный правовой акт 20 марта 2017 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 46042, и 21 марта 2017 г. размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Подпунктом «а» пункта 10 Порядка предусмотрено, что отказ в образовании технической комиссии допускается при отсутствии выполнения работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства.

Б., К.М. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просили признать подпункт «а» пункта 10 Порядка недействующим. В обоснование заявления ссылались на то, что оспариваемое положение противоречит части 1 статьи 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации, препятствует созданию технической комиссии после ввода объекта капитального строительства в эксплуатацию, а также лишает их права на получение компенсационных выплат сверх возмещения вреда согласно части 1 статьи 60 названного кодекса в случае причинения вреда личности вследствие повреждения здания либо части здания, нарушения требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания.

В административном исковом заявлении указано, что 20 января 2018 г. в результате несчастного случая, произошедшего в помещении индивидуального теплового пункта в здании торгово-развлекательного центра «Алатырь» в г. Екатеринбурге, административные истцы получили травму и повреждение здоровья от воздействия пара и горячей воды. Как установлено в результате расследования, причиной несчастного случая явились конструктивные просчеты и недостаточная надежность машин, механизмов, оборудования, выразившиеся в несоответствии рабочих температурных параметров компенсатора, предусмотренного проектом, фактическим температурным параметрам подаваемого теплоносителя, также предусмотренным проектом, что привело к разрушению резинового покрытия компенсатора и выбросу пароводяной смеси в помещение индивидуального теплового пункта. В связи с изложенным Б. и К.М. обратились в Ростехнадзор с вопросом о создании технической комиссии для установления причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности ввиду причинения вреда их здоровью, однако им в этом было отказано со ссылкой на оспариваемое предписание Порядка.

Административный ответчик Ростехнадзор и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Порядок принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а оспариваемое положение соответствуют действующему законодательству, прав и законных интересов административных истцов не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 июня 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления административным истцам отказано.

В апелляционной жалобе Б. и К.М., не соглашаясь с таким решением, просят его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагают, что подпункт «а» пункта 10 Порядка не соответствует действующему законодательству, поскольку отказ в создании технических комиссий после сдачи объектов капитального строительства в эксплуатацию препятствует реализации прав потерпевших на выплату компенсации сверх возмещения вреда, причиненного вследствие повреждения здания либо части здания, нарушения требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, согласно части 1 статьи 60 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В жалобе указано, что исходя из части 1 статьи 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации расследование случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности не тождественно государственному строительному надзору и преследует иные цели.

Кроме того, административные истцы считают необоснованной ссылку суда первой инстанции в обжалуемом решении на подпункт «а» пункта 6 Правил установления федеральными органами исполнительной власти причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2006 г. № 702 (далее — Правила № 702).

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Ростехнадзор просит в ее удовлетворении отказать, указав, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены в апелляционном порядке, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Минюст России также представил письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых поддержал свою позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, о том, что административный иск удовлетворению не подлежит, и просил рассмотреть жалобу в отсутствие его представителя.

Административные истцы Б. и К.М., их представитель К.О., извещенные о месте и времени судебного заседания в установленном законом порядке, в суд апелляционной инстанции не явились.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Б. и К.М. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что по настоящему административному делу такое основание для признания подпункта «а» пункта 10 Порядка недействующим отсутствует.

Исходя из пунктов 3, 16 Правил № 702, пункта 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 401, а также норм Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, в обжалуемом решении правомерно указано, что Порядок принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением процедуры издания, введения в действие и опубликования. Данное обстоятельство административными истцами не оспаривается.

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что подпункт «а» пункта 10 Порядка не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как следует из норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности наступает в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 58).

В случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в течение десяти дней со дня причинения такого вреда создаются технические комиссии для установления причин такого нарушения и определения лиц, допустивших такое нарушение (часть 1 статьи 62).

В случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности в отношении объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 названного кодекса, установление причин такого нарушения осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 62).

Во исполнение приведенного законоположения Правительством Российской Федерации утверждены Правила № 702, которые применяются в случаях, когда отношения, связанные с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территорий, архитектурно-строительном проектировании (включая инженерные изыскания), строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства, не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений и законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, а также техническими регламентами (абзац второй пункта 1).

Правилами № 702 предусмотрено, что установление причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности осуществляется в случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, обнаруженного при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства (пункт 2).

Причины нарушения законодательства о градостроительной деятельности устанавливаются технической комиссией, образуемой федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного строительного надзора, в отношении соответствующего объекта капитального строительства (пункт 3).

Отказ в образовании технической комиссии допускается в том числе в случае отсутствия выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства (подпункт «а» пункта 6).

Оспариваемый в части нормативный правовой акт, разработанный в соответствии с Правилами № 702, закрепляет требования к порядку образования и работы технических комиссий по установлению причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности, создаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также требования к форме и содержанию документов, составляемых этими комиссиями (за исключением содержания заключения) (пункт 2).

При этом оспариваемая норма Порядка, предусматривающая в качестве одного из оснований для отказа в образовании технической комиссии отсутствие выполнения работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства, тождественна положениям подпункта «а» пункта 6 Правил № 702, имеющих большую юридическую силу, в связи с чем не может быть признана недействующей.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции необоснованно применил подпункт «а» пункта 6 Правил № 702, поскольку в качестве основания для признания недействующим подпункта «а» пункта 10 Порядка административные истцы указывали на его несоответствие части 1 статьи 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации, является несостоятельным.

В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при проверке законности положений нормативного правового акта, которые оспариваются, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме, в том числе соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

С учетом изложенного суд первой инстанции правильно указал в решении, что оспариваемое положение соответствует нормативному правовому акту большей юридической силы - Правилам № 702, которые по данному административному делу не оспариваются.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что расследование случаев причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате нарушения законодательства о градостроительной деятельности не тождественно государственному строительному надзору и преследует иные цели, не опровергает вывод суда первой инстанции о законности подпункта «а» пункта 10 Порядка.

Согласно части 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 этого кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3.3 статьи 49 данного кодекса, и при реконструкции объектов капитального строительства, в том числе при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции объектов капитального строительства, в том числе указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 названного кодекса, за исключением случая, предусмотренного частью 3.3 статьи 49 поименованного кодекса.

Реализуя полномочия по осуществлению государственного строительного надзора, Ростехнадзор ограничен периодом, который начинается с извещения о начале строительства и заканчивается выдачей заключения о соответствии построенного объекта требованиям проектной документации, то есть государственный строительный надзор осуществляется в период фактического строительства (реконструкции) (части 14 - 16 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункты 20, 37 Положения о федеральном государственном строительном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2021 г. № 1087).

В связи с этим образование технической комиссии после окончания работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства не представляется возможным ввиду того, что окончание строительных работ и выдача заключения о соответствии построенного объекта подразумевает полное исполнение требований проектной документации и, следовательно, завершение осуществления государственного строительного надзора на объекте капитального строительства.

Таким образом, подпункт «а» пункта 10 Порядка, предусматривающий отказ в образовании технической комиссии при отсутствии выполнения работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства, в полной мере согласуется с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации о государственном строительном надзоре, а также с пунктом 2 Правил № 702, согласно которому установление причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности осуществляется в случае причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, обнаруженного при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства.

Суд принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемой нормы подробно мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела. Оснований с ними не согласиться у Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, подпункт «а» пункта 10 Порядка не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Б. и К.М. в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 июня 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Б., К.М. — без удовлетворения.

---