Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29.03.2022 № АПЛ22-73

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 27.12.2021 № АКПИ21-887, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 102, 104 Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, утв. Указом Президента РФ от 30.11.1995 № 1203>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Вавилычевой Т.Ю.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ш. о признании недействующими пунктов 102, 104 Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203,

по апелляционной жалобе Ш. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2021 г. по делу № АКПИ21-887, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Президента Российской Федерации Носенко В.О., Сусиной М.В., Воронина И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне» (далее — Закон о государственной тайне) Президент Российской Федерации Указом от 30 ноября 1995 г. (далее — Указ) утвердил Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне (далее — Перечень) (действует в редакции Указа Президента Российской Федерации от 25 марта 2021 г. № 178).

Первоначальный текст Указа опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 4 декабря 1995 г. № 49, «Российской газете» 27 декабря 1995 г. № 246.

Перечнем предусмотрено, что к государственной тайне отнесены в том числе сведения: раскрывающие методы, способы или средства защиты информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, планируемые и (или) проводимые мероприятия по защите информации от несанкционированного доступа, иностранных технических разведок и утечки по техническим каналам, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения (пункт 102); раскрывающие методы, средства, организационные, технические или иные меры, направленные на обеспечение режима секретности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения (пункт 104).

Ш., уволенный с военной службы в связи с лишением допуска к государственной тайне, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 102, 104 Перечня, ссылаясь на их несоответствие статье 6 Закона о государственной тайне, правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изложенным в постановлениях от 27 октября 2015 г. № 28-П, от 11 июля 2017 г. № 20-П, Европейского Суда по правам человека в постановлениях от 8 декабря 2020 г. по жалобе № 42301/11 «Масленников против России», от 9 октября 2008 г. по жалобе № 62936/00 «Моисеев против России», от 7 октября 2010 г. по жалобе № 30078/06 «Константин Маркин против России».

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что оспариваемые положения содержат возможность неоднозначного их толкования в правоприменительной практике, нарушают его права, свободы и законные интересы, гарантированные пунктом 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статьями 46 (части 1 и 2), 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации, в той мере, в какой они предполагают засекречивание мероприятий режима секретности и защиты информации от несанкционированного доступа, вытекающих из пункта 13 статьи 7 и абзаца двадцать седьмого пункта 2 статьи 285 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», связанные с поиском и обнаружением должностными лицами мобильных телефонов на территории воинской части, а также засекречивание карточек допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, чем нарушают его право на рассмотрение дела гарнизонным военным судом и лишают возможности эффективного использования внутригосударственных средств судебной защиты.

Нарушение прав и законных интересов Ш. усматривает в том, что административное дело по его административному исковому заявлению об оспаривании действий начальника Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации — Первого заместителя Министра обороны Российской Федерации и начальника военного училища, связанных с лишением его допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, привлечением его к дисциплинарной ответственности, увольнением с военной службы и исключением из списков личного состава военного училища, определением судьи Краснодарского гарнизонного военного суда от 18 ноября 2019 г. было передано по подсудности в Южный окружной военный суд в связи с заявлением в предварительном судебном заседании представителя начальника военного училища о необходимости исследования секретных документов. Считает, что в связи с передачей административного дела по подсудности были нарушены принципы состязательности и равноправия сторон, он был лишен возможности получать копии материалов дела в полном объеме, так как проживает в г. Краснодаре и не мог эффективно обжаловать решение Южного окружного военного суда от 20 января 2020 г., которым в удовлетворении его требований отказано. Кроме того, в этом решении суда не указано, каким образом разглашение сведений, содержащихся в исследованных в судебном заседании документах (заключении от 4 июня 2019 г., выписке из приказа начальника военного училища от 7 июня 2019 г. № 020 о нарушении режима секретности и прекращении допуска к государственной тайне и карточке допуска Ш., имеющих гриф «секретно»), способно нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

В суде первой инстанции представители Президента Российской Федерации возражали против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Президента Российской Федерации, в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления Ш. отказано.

В апелляционной жалобе Ш. просит указанное решение отменить и направить дело на новое рассмотрение, ссылаясь на неправильное определение судом обстоятельств, имеющих значение для данного административного дела; неправильное применение норм материального и процессуального права. Полагает, что рассмотрение дела в его отсутствие, не извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, при наличии заблаговременно направленного в адрес суда ходатайства об отложении судебного разбирательства, а также неознакомление его с экспертным заключением аппарата Российской Федерации на проект Указа Президента Российской Федерации «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне», представленным суду административным ответчиком, нарушило его права на ознакомление с материалами данного административного дела, ознакомление с доказательствами, представленными участниками процесса в ходе судебного разбирательства, участие в исследовании этих документов, приведение своих доводов по возникающим вопросам. По его (Ш.) мнению, Перечень в оспариваемой части содержит коррупционные факторы, так как необоснованно устанавливает широкую категорию сведений, отнесенных к государственной тайне и подлежащих засекречиванию, и наделяет Министерство обороны Российской Федерации правом незаконно распоряжаться сведениями в области разведывательной, контрразведывательной деятельности и обеспечения безопасности лиц, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты.

Ш., его представитель Д. в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в установленном законом порядке, их явка не признана судом обязательной, препятствий для рассмотрения дела в отсутствие административного истца не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые правоотношения и имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что такое основание для признания пунктов 102, 104 Перечня недействующими отсутствует.

В соответствии со статьями 80 (часть 2), 90 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина; издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Законом о государственной тайне, регулирующим отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, в абзаце четвертом пункта 2 статьи 4 предусмотрено, что Президент Российской Федерации утверждает Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне.

Реализуя предоставленные ему федеральным законодателем полномочия, Президент Российской Федерации утвердил Перечень, которым определил подлежащие государственной тайне сведения в военной области, в областях экономики, науки и техники, внешней политики и экономики, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, противодействия терроризму и обеспечения безопасности лиц, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты, а также определил государственные органы и организации, наделенные полномочиями по распоряжению сведениями, отнесенными к государственной тайне.

Вывод суда первой инстанции о том, что Перечень издан в пределах предоставленных Президентом Российской Федерации полномочий, является правильным.

Признавая несостоятельным довод административного истца о незаконности оспариваемых положений пунктов 102, 104 Перечня и отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что они соответствуют требованиям Закона о государственной тайне, прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте не нарушают.

Закон о государственной тайне в статье 2 раскрывает понятия «государственная тайна» — защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, контрразведывательной, разведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (абзац второй) и «Перечень сведений, составляющих государственную тайну» — совокупность категорий сведений, в соответствии с которыми сведения относятся к государственной тайне и засекречиваются на основаниях и в порядке, установленных федеральным законодательством (абзац девятый).

Законодательство Российской Федерации о государственной тайне основывается на Конституции Российской Федерации, Законе Российской Федерации «О безопасности» и включает данный закон, а также положения других актов законодательства, регулирующих отношения, связанные с защитой государственной тайны (статья 3 Закона о государственной тайне).

Согласно статье 5 названного закона государственную тайну составляют сведения в том числе о методах и средствах защиты секретной информации; об организации и о фактическом состоянии защиты государственной тайны (абзацы седьмой, восьмой пункта 4).

Проанализировав пункты 102, 104 Перечня, относящие к государственной тайне сведения, раскрывающие методы, способы или средства защиты информации, организационные, технические или иные меры, направленные на обеспечение режима секретности, на соответствие действующему законодательству, регулирующему рассматриваемые правоотношения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что они основаны на приведенных положениях статьи 5 Закона о государственной тайне, конкретизируют их и соответствуют установленным законодательством основным критериям отнесения сведений к государственной тайне, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Согласно статье 6 Закона о государственной тайне обоснованность отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивание заключается в установлении путем экспертной оценки целесообразности засекречивания конкретных сведений, вероятных экономических и иных последствий этого акта исходя из баланса жизненно важных интересов государства, общества и граждан (абзац четвертый).

В соответствии с частью 2 статьи 20 названного закона Межведомственная комиссия по защите государственной тайны является коллегиальным органом, координирующим деятельность органов государственной власти по защите государственной тайны в интересах разработки и выполнения государственных программ, нормативных правовых и методических документов, обеспечивающих реализацию законодательства Российской Федерации о государственной тайне.

Межведомственной комиссией по защите государственной тайны решением от 22 октября 2005 г. № 105 одобрен проект указа Президента Российской Федерации «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» и направлен в Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации в соответствии с возложенными на него действующим законодательством полномочиями провело экспертизу данного проекта, после чего направило заключение в адрес Президента Российской Федерации.

Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» определено, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (статья 1).

Министерством юстиции Российской Федерации 21 октября 2005 г. дано заключение № 07/8094-ВЯ, в котором указано, что проект указа Президента Российской Федерации «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» соответствует законодательству о государственной тайне и Конституции Российской Федерации, внутренних противоречий, пробелов в правовом регулировании, коррупциогенных факторов не содержит.

С учетом изложенного обоснован вывод суда первой инстанции о том, что установленное пунктами 102, 104 Перечня правовое регулирование осуществлено Президентом Российской Федерации в соответствии с предусмотренным законодательством порядком, при соблюдении принципов законности, обоснованности, своевременности, и отраслевой, ведомственной, программно-целевой принадлежностью, предусмотренных статьями 6 и 9 Закона о государственной тайне.

Вывод суда первой инстанции о соблюдении порядка принятия оспариваемого в части Перечня и о его соответствии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, является правильным.

Утверждения административного истца в апелляционной жалобе о незаконном наделении оспариваемыми предписаниями Перечня Министерства обороны Российской Федерации полномочиями по распоряжению сведениями, составляющими государственную тайну, в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также о коррупционных факторах ошибочны, так как не основаны на вышеприведенных нормах законодательства, Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» (пункт 27), возлагающего на названное министерство организацию деятельности по обеспечению информационной безопасности и защите государственной тайны в Вооруженных Силах Российской Федерации, и Федеральных законов от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» (пункт 11 статьи 2), от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (статьи 9, 12), согласно которым организация обороны включает обеспечение защиты сведений, составляющих государственную и служебную тайну в области обороны, в том числе засекречивание информации о методах и средствах защиты информации, а также об организации и о фактическом состоянии защиты государственной тайны в Вооруженных Силах Российской Федерации, связанной с проведением контрразведывательных мероприятий.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе положения пунктов 102, 104 Перечня не выходят за рамки категорий сведений, указанных в федеральном законе, конкретизируют их, являются ясными и определенными.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что Перечень в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает, суд правомерно отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.

В силу части 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации проверка законности оспариваемых положений нормативного правового акта не связана основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

При рассмотрении данного административного дела суд первой инстанции в полной мере выяснил все обстоятельства, установленные частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отразил и проанализировал их в обжалуемом решении, поэтому утверждения административного истца в апелляционной жалобе о неправильном определении судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несостоятельны и не могут повлечь отмену обжалуемого решения.

Доводы апелляционной жалобы о рассмотрении судом первой инстанции дела в его отсутствие, не извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, о неудовлетворении его ходатайства об отложении судебного разбирательства, а также о неознакомлении его с экспертным заключением аппарата Российской Федерации на проект Указа Президента Российской Федерации «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне», представленным суду административным ответчиком, что, по его мнению, нарушило его права на ознакомление с материалами данного административного дела, с доказательствами, представленными участниками процесса в ходе судебного разбирательства, на участие в исследовании этих документов, приведение своих доводов по возникающим вопросам, несостоятельны.

Из материалов административного дела усматривается, что о времени и месте проведения судебного заседания, назначенного на 27 декабря 2021 г., Ш. и его представитель Д. были надлежащим образом извещены (л.д. 39 — 45). Ш. направил в суд ходатайство от 15 декабря 2021 г. об истребовании у представителя административного ответчика экспертного заключения на проект указа Президента Российской Федерации «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне» и о приостановлении производства по делу, заявление от 19 декабря 2021 г., в котором просил задать конкретный вопрос административному ответчику, и заявление от 24 декабря 2021 г. о рассмотрении дела в отсутствие административного истца и его представителя (л.д. 60 — 62, 67 — 69, 73). Ходатайство Ш. об отложении судебного заседания в материалах данного дела отсутствует.

Согласно протоколу судебного заседания от 27 декабря 2021 г. вопрос о рассмотрении административного дела в отсутствие административного истца и его представителя Д., извещенных о дате, времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом и просивших о рассмотрении дела без их участия, был разрешен судом первой инстанции. В удовлетворении ходатайства об истребовании у представителя административного ответчика экспертного заключения на проект указа Президента Российской Федерации «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне», о приостановлении производства по делу было отказано, так как копия экспертного заключения приобщена к материалам дела, а оснований для приостановления производства по данному делу суд первой инстанции не усмотрел (л.д. 84 — 86).

В соответствии с частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации лица, участвующие в деле об оспаривании нормативного правового акта, их представители извещаются о времени и месте судебного заседания, однако их неявка в судебное заседание не является препятствием к рассмотрению административного дела.

Административный истец имел возможность участвовать в судебном заседании лично либо через своего представителя, приводить свои доводы относительно заявленного требования, знакомиться с материалами дела, в том числе доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в деле, однако своим правом не воспользовался. Рассмотрение и разрешение административного дела в отсутствие административного истца и его представителя не отразилось на законности и обоснованности решения суда. Суд первой инстанции располагал подробными письменными объяснениями административного истца по данному делу.

Ходатайство Ш. о проведении повторной правовой и антикоррупционной экспертизы Перечня не основано на требованиях Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, поскольку при рассмотрении и разрешении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд обязан самостоятельно решить вопрос о законности нормативного правового акта, заключение Министерства юстиции Российской Федерации для него не является обязательным. Предметом рассмотрения в данном деле была законность Указа в оспариваемой части, а не заключение экспертизы.

Не влияет на вывод суда первой инстанции о законности оспариваемых положений Перечня и ссылка в апелляционной жалобе на приказ Министерства обороны Российской Федерации № 22 «Об утверждении Перечня сведений Вооруженных Сил Российской Федерации, подлежащих отнесению к служебной тайне в области обороны», принятый 17 января 2022 г., и не может повлечь отмену обжалуемого судебного решения.

Каких-либо правовых доводов, свидетельствующих о незаконности решения суда первой инстанции, апелляционная жалоба Ш. не содержит.

Обжалованное решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ш. — без удовлетворения.

---