Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 13.12.2022 № АПЛ22-527

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 28.07.2022 № АКПИ22-401, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 2 изменений, которые вносятся в приказ ФАС России от 19.06.2018 № 834/18 «Об утверждении Регламента установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающего порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, и формы решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов», утв. приказом ФАС России от 14.10.2021 № 1111/21>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зинченко И.Н.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Ксенофонтовой Н.А.

при секретаре Ш.

с участием прокурора Слободина С.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Газпром энергосбыт» о признании частично недействующим пункта 2 Изменений, которые вносятся в приказ ФАС России от 19 июня 2018 г. № 834/18 «Об утверждении Регламента установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающего порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, и формы решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов», утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 14 октября 2021 г. № 1111/21,

по апелляционной жалобе акционерного общества «Газпром энергосбыт» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 июля 2022 г. по делу № АКПИ22-401, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей акционерного общества «Газпром энергосбыт» Н., М.С., М.Д., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной антимонопольной службы К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

пунктом 1 приказа Федеральной антимонопольной службы (далее — ФАС России) от 19 июня 2018 г. № 834/18 (далее — Приказ № 834/18), зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 18 декабря 2018 г., № 53047, и размещенного 20 декабря 2018 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) утвержден Регламент установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающий порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (далее — Регламент), а пунктом 2 названного приказа утверждена форма решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (далее — Форма).

Форма имеет несколько приложений, включая приложение № 1 к решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов с наименованием «Цены (тарифы) на электрическую энергию для населения и приравненных к нему категорий потребителей по субъекту Российской Федерации» (далее — Приложение № 1) и приложение № 2 к решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов с наименованием «Цены (тарифы) на электрическую энергию для населения и приравненных к нему категорий потребителей» (далее — Приложение № 2). Указанные приложения представлены в виде таблиц, включающих показатель — группы потребителей.

Приказом ФАС России от 14 октября 2021 г. № 1111/21 (далее — Приказ № 1111/21), 30 ноября 2021 г. зарегистрированным в Минюсте России, № 66109, и размещенным на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), в Приказ № 834/18 внесены изменения (далее — Изменения).

На день рассмотрения данного административного дела в суде апелляционной инстанции названный нормативный правовой акт утратил силу в связи с изданием приказа ФАС России от 10 марта 2022 г. № 196/22 «Об утверждении Регламента установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающего порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, и формы решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов» (зарегистрирован в Минюсте России 7 ноября 2022 г., № 70823; вступил в силу с 18 ноября 2022 г.).

Пунктом 2 Изменений Приложение № 1 и Приложение № 2 к Форме изложены в редакции, согласно которой гарантирующие поставщики, энергосбытовые, энергоснабжающие организации, приобретающие электрическую энергию (мощность) в целях дальнейшей продажи населению и приравненным к населению категориям потребителей, вынесены в самостоятельную строку 6.5 таблиц данных приложений.

Административный истец акционерное общество «Газпром энергосбыт» (далее — АО «Газпром энергосбыт», Общество), являющееся энергосбытовой организацией, субъектом розничного рынка электрической энергии и мощности, основным видом деятельности которого на территории 76 субъектов Российской Федерации является купля-продажа электрической энергии, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным иском о признании не действующими Приложения № 1 и Приложения № 2 к Форме в той мере, в какой данные акты препятствуют гарантирующим поставщикам, энергосбытовым, энергоснабжающим организациям приобретать электрическую энергию по ценам, установленным с применением понижающих коэффициентов, в целях дальнейшей продажи отдельным группам населения и приравненным к нему категориям потребителей, цены для которых установлены с применением понижающих коэффициентов.

В обоснование заявленного требования АО «Газпром энергосбыт» ссылалось на противоречие оспариваемого правового регулирования статье 6, пункту 1 статьи 20 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» (далее — Закон об электроэнергетике), абзацу третьему пункта 67 и пункту 71 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 (далее — Основы ценообразования).

Общество полагает, что исключение гарантирующих поставщиков, энергосбытовых, энергоснабжающих организаций из состава каждой отдельной группы населения, указанной в решении органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (далее — тарифное решение), препятствует данным лицам приобретать электрическую энергию по ценам, установленным с применением понижающих коэффициентов, в целях дальнейшей продажи отдельным группам населения и приравненным к нему категориям потребителей, цены для которых установлены с применением соответствующих понижающих коэффициентов.

Административный ответчик ФАС России и заинтересованное лицо Минюст России административный иск не признали, указав, что Изменения внесены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, соответствуют действующему законодательству, права и законные интересы административного истца не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 28 июля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления АО «Газпром энергосбыт» отказано.

В апелляционной жалобе Общество просит отменить решение суда первой инстанции, как незаконное и необоснованное, и вынести по административному делу новое решение, в котором удовлетворить административный иск. Полагает, что Форма, являясь образцом тарифного решения, должна позволять устанавливать все варианты тарифов, возможность установления которых предусмотрена Основами ценообразования, а исключение гарантирующих поставщиков, энергосбытовых, энергоснабжающих организаций из состава каждой отдельной группы населения, указанной в тарифном решении, препятствует возможности дифференцировать цены по числу возможных групп потребителей. Такое правовое регулирование, по мнению административного истца, нарушает баланс интересов участников рынка, не обеспечивает стабильные условия осуществления предпринимательской деятельности.

В письменном отзыве ФАС России не согласилась с доводами апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех правовых обстоятельств, имеющих значение для дела, при правильном применении норм материального и процессуального права.

Минюст России в возражениях на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию, изложенную суду первой инстанции в отзыве от 15 июля 2022 г. № 01-81157/22, просил рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя названного министерства.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации представитель Минюста России не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке, явка не признана судом обязательной, препятствий для рассмотрения дела в его отсутствие не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее представителя ФАС России, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Закон об электроэнергетике устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (статья 1).

В силу пункта 1 статьи 23 поименованного закона государственное регулирование цен (тарифов), надбавок осуществляется в порядке, установленном Основами ценообразования и правилами государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике, утвержденными Правительством Российской Федерации. При этом регулируемые цены (тарифы), надбавки могут устанавливаться как в числовом выражении, так и в виде формул или порядка определения таких цен (тарифов) и надбавок.

Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. № 1178 утверждены Основы ценообразования и Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее — Правила регулирования).

Регламент установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, предусматривающий порядок регистрации, принятия к рассмотрению и выдачи отказов в рассмотрении заявлений об установлении цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, утверждает ФАС России (пункт 21 Правил регулирования).

Решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов принимается по форме, утверждаемой ФАС России, и включает: величину цен (тарифов) и (или) их предельных уровней с разбивкой по категориям (группам) потребителей; даты введения в действие цен (тарифов) и (или) их предельных уровней, в том числе с календарной разбивкой (пункт 27 Правил регулирования).

ФАС России во исполнение указанных положений Правил регулирования Приказом № 834/18 утвердила Регламент и Форму.

При таком положении суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ № 834/18 издан уполномоченным органом исполнительной власти Российской Федерации с соблюдением формы, порядка его издания и введения в действие.

Изменения в Приказ № 834/18, внесенные Приказом № 1111/21, в соответствии с требованиями пункта 18 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, прошли государственную регистрацию в Минюсте России и официально опубликованы.

С учетом изложенного суд первой инстанции верно исходил из того, что порядок принятия и введения в действие оспариваемого в части нормативного правового акта соблюден. Данное обстоятельство Обществом не оспаривается.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования данного кодекса и пришел к обоснованному выводу о том, что предписания Приложения № 1 и Приложения № 2 к Форме не противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, следовательно, не нарушают права и законные интересы административного истца по следующим основаниям.

Согласно пункту 27 Правил регулирования решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов включает в том числе величину цен (тарифов) и (или) их предельных уровней с разбивкой по категориям (группам) потребителей.

Решения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации об установлении цен (тарифов) принимаются по Форме (пункт 31 Регламента).

При утверждении цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению, проживающему в городских населенных пунктах в домах, оборудованных стационарными электроплитами для пищеприготовления и (или) электроотопительными установками, что подтверждается техническим паспортом жилого помещения, а также для населения, проживающего в сельских населенных пунктах, в зависимости от региональных особенностей, социальных и экономических факторов, сложившихся в субъекте Российской Федерации, по решению органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов применяются понижающие коэффициенты от 0,7 до 1 (абзац первый пункта 71 Основ ценообразования).

К ценам (тарифам) на электрическую энергию (мощность) при их утверждении на соответствующий период регулирования для каждой из приравненных к населению категорий потребителей по перечню данного документа (за исключением потребителей, указанных в пункте 71(1)) по решению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов применяются понижающие коэффициенты от 0,7 до 1 (абзац второй пункта 71 Основ ценообразования).

В силу пункта 71(1) Основ ценообразования цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность) устанавливаются и применяются равными ценам (тарифам), установленным для населения, в отношении приравненных к населению категорий потребителей, поименованных в данной правовой норме.

Доводы административного истца, воспроизведенные в апелляционной жалобе, о незаконности Изменений в части исключения гарантирующих поставщиков, энергосбытовых, энергоснабжающих организаций из состава каждой отдельной группы населения, указанной в тарифном решении, судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными, поскольку в Приложении № 1 и Приложении № 2 к Форме категории потребителей определены в строгом соответствии с положениями пунктов 71 и 71(1) Основ ценообразования.

Абзац третий пункта 67 Основ ценообразования предусматривает, что для энергосбытовых и энергоснабжающих организаций цены (тарифы) на электрическую энергию (мощность) в пределах и сверх социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) устанавливаются и применяются к объемам потребления электрической энергии (мощности) в пределах и сверх социальной нормы обслуживаемого ими населения и приравненных к нему категорий потребителей.

Доводы Общества со ссылкой на приведенную правовую норму о том, что оспариваемое правовое регулирование препятствует энергосбытовым организациям приобретать электрическую энергию по ценам, установленным с применением понижающих коэффициентов, в целях дальнейшей продажи отдельным группам населения и приравненным к нему категориям потребителей, цены для которых установлены с применением соответствующих понижающих коэффициентов, несостоятельны, так как Форма является образцом оформления тарифного решения и не содержит значений установленных тарифов.

Как верно указал суд первой инстанции, в рамках реализации положений пунктов 71 и 71(1) Основ ценообразования не исключается возможность органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов установить равнозначные значения понижающего коэффициента как для категории населения, так и для приравненных к нему категорий потребителей.

В случае несогласия с правовыми актами регулирующих органов, которыми понижающие коэффициенты для гарантируюших поставщиков, энергосбытовых и энергоснабжающих организаций применяются в значении, превышающем такие коэффициенты, установленные для населения, Общество вправе их оспорить в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Несогласие АО «Газпром энергосбыт» с редакцией форм решений об установлении тарифов для населения и приравненных к нему категорий потребителей по мотиву того, что Форма должна позволять устанавливать столько вариантов цен для энергосбытовых организаций, сколько групп населения может быть у них на обслуживании, по сути, сводится к решению вопроса об осуществлении нормативного правового регулирования и о внесении в названный акт изменений и дополнений в предлагаемой административным истцом редакции. Однако вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суды, в том числе Верховный Суд Российской Федерации, по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Указания в апелляционной жалобе на необоснованность обжалованного решения суда несостоятельны, так как при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора в порядке абстрактного нормоконтроля, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Доводы Общества в апелляционной жалобе о противоречии пункта 2 Изменений статье 6, статье 20 (пункт 1) Закона об электроэнергетике, раскрывающим общие принципы организации экономических отношений и методы государственного регулирования в рассматриваемой сфере правоотношений, не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда первой инстанции, так как названные нормы носят общий характер, непосредственно содержание Формы не регламентируют.

Вывод суда о законности пункта 2 Изменений в оспариваемой части сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, их издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 28 июля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Газпром энергосбыт» — без удовлетворения.

---