Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18.10.2022 № АПЛ22-394

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 30.06.2022 № АКПИ22-343, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца первого пункта 6 Санитарных правил и норм СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28.01.2021 № 3>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Ксенофонтовой Н.А.,

при секретаре Б.В.,

с участием прокурора Клевцовой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания ТЦ „Омега“ о признании недействующим абзаца первого пункта 6 санитарных правил и норм СанПиН 2.1.3684-21 „Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий“, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 г. № 3,»

по апелляционной жалобе общества на решение Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2022 г. по делу № АКПИ22-343, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца Б.Х., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения представителя административного ответчика К. относительно доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 г. № 3, которое зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 29 января 2021 г., регистрационный номер 62297, размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 5 февраля 2021 г., утверждены санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий» (далее — Санитарные правила) со сроком действия с 1 марта 2021 г. до 1 марта 2027 г.

В главе II Санитарных правил приведены санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений. Абзац первый пункта 6 Санитарных правил предусматривает, что количество мусоросборников, устанавливаемых на контейнерных площадках, определяется хозяйствующими субъектами в соответствии с установленными нормативами накопления твердых коммунальных отходов (далее также — нормативы накопления, ТКО соответственно), и содержит сноску 8 к статье 24.10 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон об отходах). В силу абзаца второго названного пункта на контейнерных площадках должно размещаться не более 8 контейнеров для смешанного накопления ТКО или 12 контейнеров, из которых 4 — для раздельного накопления ТКО, и не более 2 бункеров для накопления крупногабаритных отходов.

Общество с ограниченной ответственностью «Управляющая компания ТЦ „Омега“ (далее также — Общество) оспорило в Верховном Суде Российской Федерации абзац первый пункта 6 Санитарных правил по мотивам его противоречия статье 24.10 Федерального закона об отходах, пунктам 5, 8 Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2016 г. № 505 (далее — Правила коммерческого учета), пункту 13(1) Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156 (далее — Правила обращения), пункту 17 Правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2018 г. № 1039 (далее — Правила обустройства мест накопления).»

Административный истец ссылался на то, что оспариваемое предписание не допускает применение закрепленных Правилами коммерческого учета различных видов учета ТКО, а именно учета по нормативам — среднему значению, определенному на уровне субъектов Российской Федерации на основе сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых ТКО с учетом их сезонных изменений и видов деятельности потребителей, и учета по объему и количеству контейнеров, предусмотренного при раздельном сборе ТКО, когда оплата производится потребителями по кубометрам ТКО в размещенных контейнерах согласно установленным тарифам. Между тем положения Федерального закона об отходах, Правил обращения и Правил обустройства мест накопления предусматривают, что количество и объем мусоросборников, размещенных на контейнерных площадках, не зависят от нормативов накопления, а расчет необходимого количества контейнеров и определение их объема не входят в полномочия Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее также — Роспотребнадзор).

Как указано в административном иске, применение оспариваемой нормы позволяет требовать от потребителя при раздельном учете ТКО установки мусоросборников в количестве, соответствующем нормативам накопления, что лишает Общество возможности использовать право на раздельный сбор и соответствующий учет ТКО. Региональный оператор производит в отношении административного истца необоснованный расчет объема ТКО, а также требует установки несоразмерно большого количества контейнеров для раздельного сбора ТКО исходя из площади объекта (торгового центра). При рассмотрении спора по иску Общества к региональному оператору об урегулировании разногласий, возникших при заключении договора на оказание услуг по обращению с ТКО, арбитражные суды также пришли к выводу о том, что количество мусоросборников, устанавливаемых потребителем на контейнерной площадке, должно соответствовать объему ТКО, который должен был бы образовываться согласно нормативу накопления, утвержденному исполнительным органом субъекта Российской Федерации.

Роспотребнадзор возражал против удовлетворения заявленного требования, считая, что Санитарные правила утверждены Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части нормативным правовым актам большей юридической силы не противоречат, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России полагал, что административный иск является необоснованным, оспариваемый нормативный акт прошел правовую и антикоррупционную экспертизы, согласован подкомиссией по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол от 28 января 2021 г. № 2).

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Общество, не согласившись с данным решением, подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска, указав, что абзац первый пункта 6 Санитарных правил в той мере, в какой он позволяет требовать от потребителя при раздельном учете ТКО установки мусоросборников в количестве, соответствующем нормативам накопления, противоречит статье 24.10 Федерального закона об отходах, нормам Правил коммерческого учета, Правил обращения и Правил обустройства мест накопления. В отношении нормирования количества мусоросборников (контейнеров) на контейнерной площадке в оспариваемом абзаце должна быть использована логика подпункта «а» пункта 5 Правил коммерческого учета, произведено разделение количества и критериев для смешанного и раздельного сбора ТКО и дополнительно закреплено, что в случае осуществления хозяйствующими субъектами раздельного сбора ТКО количество контейнеров определяется в соответствии с нормированием, предусмотренным абзацем вторым пункта 6 Санитарных правил, конкретное количество определяется хозяйствующими субъектами по согласованию с уполномоченным органом (Роспотребнадзором).

Административный истец также ссылается на то, что в резолютивной части обжалуемого решения отсутствуют толкование абзаца первого пункта 6 Санитарных правил и указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии, чем нарушены часть 3, пункт 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Кроме того, по мнению Общества, оспариваемое предписание не отвечает критерию правовой определенности, содержит необоснованно широкие пределы усмотрения и положения, устанавливающие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, что в силу пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее — постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации о практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов) является основанием для признания его недействующим.

Роспотребнадзор подал возражения на апелляционную жалобу, указав, что ее доводы являются несостоятельными, оснований для отмены решения суда не имеется.

В возражениях на апелляционную жалобу Минюст России поддержал позицию, изложенную в отзыве на административный иск, и просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Обществу в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания Санитарных правил частично недействующими отсутствует.

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Федеральный закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии), направленный на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, в статье 1 определяет санитарно-эпидемиологические требования как обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний и которые устанавливаются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами (санитарные правила), а в отношении безопасности продукции и связанных с требованиями к продукции процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации, применения (использования) и утилизации, которые устанавливаются документами, принятыми в соответствии с международными договорами Российской Федерации, и техническими регламентами (абзац десятый).

Разработка и утверждение санитарных правил осуществляются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 2 статьи 37, пункт 1 статьи 38, пункт 1 статьи 39 названного закона).

Согласно пункту 2 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554, нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), содержащие гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья; оптимальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания; максимально или минимально допустимое количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего с позиций безопасности и (или) безвредности для здоровья человека тот или иной фактор среды его обитания.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора), является Роспотребнадзор, его руководителем — Главный государственный санитарный врач Российской Федерации (пункты 1, 8 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322). Федеральным законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии Главный государственный санитарный врач Российской Федерации наделен полномочиями по принятию постановлений, изданию распоряжений и указаний, утверждению методических, инструктивных и других документов по вопросам организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (абзац третий пункта 2 статьи 51).

С учетом изложенного вывод суда об утверждении Санитарных правил постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации в пределах предоставленной административному ответчику компетенции правомерен. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования оспариваемого нормативного правового акта также соблюден.

Глава III «Санитарно-эпидемиологические требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека» Федерального закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии, состоящая из статей 12 - 28, предусматривает, что содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21), отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

Федеральный закон об отходах, определяющий правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья, под твердыми коммунальными отходами понимает отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд, а также отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами (абзац двадцать первый статьи 1).

В силу пунктов 1, 2 статьи 13.4 поименованного закона накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации. Накопление отходов может осуществляться путем их раздельного складирования по видам отходов, группам отходов, группам однородных отходов (раздельное накопление).

В пункте 2 Правил обустройства мест накопления также указано на обязательность соответствия мест (площадок) накопления ТКО требованиям законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО осуществляются с учетом экологического законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (пункт 3 Правил обращения).

Доводы административного истца о противоречии абзаца первого пункта 6 Санитарных правил статье 24.10 Федерального закона об отходах, пунктам 5, 8 Правил коммерческого учета, пункту 13(1) Правил обращения, пункту 17 Правил обустройства мест накопления являлись предметом проверки суда первой инстанции и верно признаны несостоятельными.

Статья 24.10 Федерального закона об отходах закрепляет, что определение объема и (или) массы ТКО осуществляется в целях расчетов по договорам в области обращения с ТКО в соответствии с правилами коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утвержденными Правительством Российской Федерации (пункт 1). В случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления. Нормативы накопления утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации) (пункт 2).

Нормативы накопления могут устанавливаться дифференцированно в отношении различных территорий субъекта Российской Федерации и различных категорий потребителей услуги по обращению с ТКО, а также с учетом других критериев, установленных Правительством Российской Федерации (пункт 3). Порядок определения нормативов накопления устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 4).

Согласно пункту 6 Правил коммерческого учета в целях осуществления расчетов с собственниками ТКО коммерческий учет ТКО осуществляется в соответствии с подпунктом «а» пункта 5 данных правил.

Указанный подпункт предусматривает, что коммерческий учет ТКО осуществляется расчетным путем исходя из нормативов накопления, выраженных в количественных показателях объема, количества и объема контейнеров для накопления ТКО, установленных в местах накопления ТКО.

Пункт 8 Правил коммерческого учета закрепляет, что при раздельном накоплении ТКО в целях осуществления расчетов по договорам в области обращения с ТКО коммерческий учет ТКО осуществляется в соответствии с абзацем третьим подпункта «а» пункта 5 названных правил (расчетным путем исходя из количества и объема контейнеров для накопления ТКО, установленных в местах накопления ТКО).

В силу пункта 13(1) Правил обращения региональный оператор по обращению с ТКО ежегодно, не позднее 25 декабря года, предшествующего году фактического размещения контейнеров и бункеров, направляет в орган местного самоуправления, уполномоченный на ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов (далее — реестр), сведения о количестве планируемых к размещению контейнеров и бункеров с указанием их объема и о местах (площадках) накопления ТКО, на которых планируется разместить такие контейнеры и бункеры. Орган местного самоуправления, уполномоченный на ведение реестра, включает указанную информацию в реестр в соответствии с Правилами обустройства мест накопления.

Согласно пункту 17 Правил обустройства мест накопления раздел «Данные о технических характеристиках мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов» реестра содержит сведения об используемом покрытии, площади, количестве размещенных и планируемых к размещению контейнеров и бункеров с указанием их объема. Информация о размещенных и планируемых к размещению контейнерах и бункерах с указанием их объема формируется на основании информации, предоставляемой региональным оператором по обращению с ТКО, в зоне деятельности которого размещаются места (площадки) накопления ТКО. Информация о планируемых к размещению контейнерах определяется уполномоченным органом с учетом предложений регионального оператора по обращению с ТКО, в зоне деятельности которого размещаются места (площадки) накопления ТКО.

Проанализировав приведенные нормы, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что они имеют иные предметы правового регулирования и каких-либо правил определения количества и объема контейнеров, подлежащих размещению на контейнерных площадках, которым бы противоречил абзац первый пункта 6 Санитарных правил, не содержат. Оспариваемое положение входит в предмет санитарно-эпидемиологического нормирования, устанавливает обязательные санитарно-эпидемиологические требования к местам накопления ТКО (контейнерным площадкам), а именно к количеству размещаемых мусоросборников, и другие вопросы, в том числе коммерческого учета объема и (или) массы ТКО, не регулирует. При этом максимальное количество мусоросборников определяется с учетом предписаний абзаца второго пункта 6 Санитарных правил.

Ссылка Общества в апелляционной жалобе на пункт 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации о практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов отмену обжалуемого судебного акта не влечет, поскольку содержание Санитарных правил в оспариваемой части не дает оснований для вывода о том, что они не отвечают критерию правовой определенности.

Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» признает коррупциогенными факторами положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (часть 2 статьи 1).

Оснований считать, что оспариваемая норма, как ошибочно указывает административный истец в апелляционной жалобе, устанавливает необоснованно широкие пределы усмотрения и содержит неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, не имеется.

Довод апелляционной жалобы о том, что в резолютивной части обжалуемого решения в нарушение части 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не изложено толкование абзаца первого пункта 6 Санитарных правил, несостоятелен, поскольку по настоящему административному делу отсутствуют данные о применении на практике Санитарных правил в оспариваемой части в истолковании, не соответствующем выявленному судом с учетом места этого акта в системе нормативных правовых актов.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что вопреки пункту 2 части 4 статьи 215 поименованного кодекса в резолютивной части решения суда не указано на опубликование решения или сообщения о его принятии, необоснованно. Исходя из пункта 44 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации о практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов обязательность такого опубликования касается решений суда, которыми нормативные правовые акты признаны полностью или частично недействующими.

Установив, что оспариваемое положение каким-либо правовым нормам большей юридической силы не противоречит, суд первой инстанции правомерно отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования (пункт 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выводы суда основаны на нормах материального и процессуального права, доводам административного истца, имеющим правовое значение для разрешения данного административного дела, судом дана верная оценка, нарушений процессуального законодательства, влекущих отмену решения суда в апелляционном порядке, не допущено.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Управляющая компания ТЦ „Омега“ — без удовлетворения.»

---