Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 01.09.2022 № АПЛ22-296

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 23.05.2022 № АКПИ22-212, которым частично удовлетворено заявление о признании недействующими пунктов 41, 48, 75 Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утв. приказом Минюста России от 30.12.2011 № 455>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Зинченко И.Н., Рыженкова А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Красноярской региональной общественной организации по реализации гражданских прав в области общественного контроля «Отечество» о признании частично недействующими пунктов 41, 48, 75 Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 455,

по апелляционной жалобе Красноярской региональной общественной организации по реализации гражданских прав в области общественного контроля «Отечество» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 мая 2022 г. по делу № АКПИ22-212, которым административное исковое заявление удовлетворено частично.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства юстиции Российской Федерации Ж., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) от 30 декабря 2011 г. № 455 утвержден Административный регламент предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций (далее — Административный регламент).

Нормативный правовой акт зарегистрирован Минюстом России 2 февраля 2012 г., регистрационный номер 23117, опубликован в «Российской газете» 16 марта 2012 г. № 58.

Абзац первый пункта 41 Административного регламента устанавливает, что все документы, кроме документов, представляемых в электронной форме, и учредительных документов некоммерческой организации, представляются на государственную регистрацию в двух экземплярах, один из которых должен быть подлинником.

Пункт 48 Административного регламента предусматривает исчерпывающий перечень оснований для приостановления государственной регистрации некоммерческой организации (за исключением общественного объединения и религиозной организации): в случае если представленные для государственной регистрации документы оформлены в ненадлежащем порядке, государственная регистрация некоммерческой организации может быть приостановлена однократно на срок, не превышающий трех месяцев.

Согласно пункту 75 Административного регламента, в случае если представленные для государственной регистрации документы оформлены в ненадлежащем порядке, государственная регистрация некоммерческой организации, за исключением общественного объединения и религиозной организации, может быть приостановлена однократно на срок, не превышающий трех месяцев.

Красноярская региональная общественная организация по реализации гражданских прав в области общественного контроля «Отечество» (далее также — Организация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими пунктов 41, 48 и 75 Административного регламента в части распространения на перечень документов, представляемых для государственной регистрации общественной организации, требования о представлении всех документов на государственную регистрацию в двух экземплярах, одним из которых должен быть подлинник; в части нераспространения на общественное объединение как одну из форм некоммерческих организаций перечня оснований для приостановления государственной регистрации некоммерческой организации и условия, при котором в случае представления документов, оформленных в ненадлежащем порядке, государственная регистрация такой организации может быть приостановлена однократно на срок, не превышающий трех месяцев.

В обоснование административного иска Организация указала на противоречие оспариваемых положений подпункту 1 пункта 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», пункту 4 статьи 9 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее — Закон о государственной регистрации юридических лиц), пункту 5.1 статьи 13.1, пункту 1.1 статьи 23.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о некоммерческих организациях), пункту 1 части шестой статьи 21 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее — Закон об общественных объединениях). Административный истец ссылался, что оспариваемые нормы Административного регламента не соответствуют общеправовому принципу формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом, порождают его неоднозначное толкование и произвольное применение. Кроме того, лишение общественных объединений права на устранение недостатков в документах, представленных на государственную регистрацию, приводит к необоснованной дифференциации правового регулирования процедуры государственной регистрации некоммерческих организаций в зависимости от их организационно-правовой формы, что нарушает конституционный принцип равенства.

Нарушение своих прав Организация связывает с тем, что уведомлением управления Минюста России по Красноярскому краю от 22 октября 2021 г. № 24/03-6903 ей отказано в государственной регистрации изменений, внесенных в учредительный документ, в связи с тем, что требуемые для этого документы были поданы в ненадлежащем количестве и оформлены в ненадлежащем порядке.

Минюст России возражал против удовлетворения административного иска, указав, что нормативный правовой акт принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы Организации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 мая 2022 г. административное исковое заявление Организации удовлетворено частично: признан не действующим со дня вступления указанного решения в законную силу пункт 41 Административного регламента в той мере, в какой данный пункт позволяет распространить на перечень документов, представляемых для государственной регистрации общественной организации, требование о представлении всех документов (кроме документов, представляемых в электронной форме, и учредительных документов) в двух экземплярах, один из которых должен быть подлинником.

Не согласившись с таким решением, Организация направила в Верховный Суд Российской Федерации апелляционную жалобу и дополнение к ней, указав на ошибочность отказа в иске об оспаривании пунктов 48, 75 Административного регламента. Ссылается на то, что к процедуре государственной регистрации общественных объединений применимы положения Закона о некоммерческих организациях, предусматривающего возможность приостановления государственной регистрации, поскольку Закон об общественных объединениях такой механизм не регламентирует; иное системное толкование поименованных федеральных законов представляет собой установление незаконного ограничения прав общественных объединений как одной из форм некоммерческих организаций на исправление ошибок в случае представления ими для государственной регистрации документов, оформленных в ненадлежащем порядке.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минюст России просит в ее удовлетворении отказать, полагает, что оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда первой инстанции не находит.

В соответствии с пунктом 1 статьи 10 Закона о государственной регистрации юридических лиц федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц.

Закон о некоммерческих организациях определяет особенности гражданско-правового положения некоммерческих организаций отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также возможные формы поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления (статья 1). Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных организаций (объединений) (пункт 3 статьи 2). Особенности правового положения общественных организаций (объединений) определяются иными федеральными законами (пункт 3 статьи 6 этого же закона).

В силу статьи 13.1 Закона о некоммерческих организациях некоммерческая организация подлежит государственной регистрации в соответствии с Законом о государственной регистрации юридических лиц с учетом установленного названным законом порядка государственной регистрации некоммерческих организаций (пункт 1). Решение о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации) некоммерческой организации принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций или его территориальным органом (пункт 2). Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется уполномоченным в соответствии со статьей 2 Закона о государственной регистрации юридических лиц федеральным органом исполнительной власти на основании принимаемого уполномоченным органом или его территориальным органом решения о государственной регистрации. Формы документов, необходимых для соответствующей государственной регистрации, определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (пункт 3).

Пункт 7 статьи 32 Закона о некоммерческих организациях закрепляет, что перечень и формы документов, которые необходимы для внесения изменений в сведения, указанные в пункте 1 статьи 5 Закона о государственной регистрации юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях, определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Таким органом является Минюст России (подпункт 30.7 пункта 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313).

С учетом изложенного выше суд первой инстанции верно исходил из того, что Административный регламент утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования. Данные обстоятельства ранее были подтверждены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2014 г. № АКПИ14-148 и от 30 сентября 2019 г. № АКПИ19-588.

В силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно пункту 5.1 статьи 13.1 Закона о некоммерческих организациях для государственной регистрации некоммерческой организации при ее создании уполномоченный орган или его территориальный орган не вправе требовать представления других документов, кроме документов, указанных в пункте 5 названной статьи.

Установив, что правовая норма, содержащаяся в абзаце первом пункта 41 Административного регламента, по ее буквальному смыслу требует для государственной регистрации любых некоммерческих организаций, включая общественные организации, представления подлинного экземпляра каждого документа и его копии, что не соответствует перечню документов, представляемых для государственной регистрации некоммерческой организации, определенному в пункте 5 статьи 13.1 Закона о некоммерческих организациях, и в части шестой статьи 21 Закона об общественных объединениях (для государственной регистрации общественного объединения), суд первой инстанции правомерно признал пункт 41 Административного регламента не действующим в той мере, в какой данная правовая норма позволяет распространить на общественные организации обязанность подавать в федеральный уполномоченный орган или его территориальный орган для государственной регистрации все документы (кроме документов, представляемых в электронной форме, и учредительных документов) в двух экземплярах, один из которых является подлинником.

Отказывая Организации в удовлетворении административного иска о признании частично недействующими пунктов 48 и 75 Административного регламента, суд первой инстанции также правильно исходил из того, что оспариваемые предписания соответствуют требованиям федерального закона, регулирующего рассматриваемые правоотношения.

Так, Закон о некоммерческих организациях применяется по отношению ко всем некоммерческим организациям, созданным или создаваемым на территории Российской Федерации, постольку, поскольку иное не установлено данным федеральным законом и иными федеральными законами (пункт 2 статьи 1).

Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений, являются предметом регулирования Закона об общественных объединениях (статья 1).

Данный федеральный закон является специальным по отношению к Закону о некоммерческих организациях, а положения последнего применяются в отношении общественных организаций лишь в той части, которая не урегулирована Законом об общественных объединениях.

Частью первой статьи 21 Закона об общественных объединениях предусмотрено, что для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Законом о государственной регистрации юридических лиц с учетом установленного Законом об общественных объединениях порядка государственной регистрации общественных объединений.

Названный закон в пункте 2 части первой статьи 23 устанавливает, что в государственной регистрации общественного объединения может быть отказано, если необходимые для государственной регистрации документы, предусмотренные этим законом, представлены не полностью, либо оформлены в ненадлежащем порядке, либо представлены в ненадлежащий орган.

Таким образом, именно Закон об общественных объединениях, являющийся в рассматриваемых правоотношениях для общественных объединений специальным, предусматривает, что в государственной регистрации общественного объединения может быть отказано в связи с представлением документов, предусмотренных указанным федеральным законом, в ненадлежащем порядке. Данный закон не содержит нормы о возможности приостановления государственной регистрации общественного объединения.

В соответствии с пунктом 1.1 статьи 23.1 Закона о некоммерческих организациях в случае, если представленные для государственной регистрации документы, предусмотренные названным федеральным законом, оформлены в ненадлежащем порядке, уполномоченный орган или его территориальный орган вправе принять решение о приостановлении государственной регистрации некоммерческой организации до устранения заявителем оснований, вызвавших приостановление государственной регистрации, но не более чем на три месяца.

Ссылка в апелляционной жалобе на приведенную норму в обоснование обязанности уполномоченного органа приостановить государственную регистрацию общественной организации ошибочна. Правомочие уполномоченного органа принять решение о приостановлении государственной регистрации некоммерческой организации до устранения заявителем оснований, вызвавших приостановление государственной регистрации, но не более чем на три месяца, не применяется к правоотношениям, возникающим в связи с государственной регистрацией общественного объединения в силу прямого указания в части первой статьи 21 Закона об общественных объединениях.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что на общественные объединения как одну из форм некоммерческих организаций в полном объеме распространяется действие Закона о некоммерческих организациях, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения, поскольку, как уже отмечалось, согласно пункту 2 статьи 1 данного закона он применяется к общественным организациям (объединениям) лишь в части, не урегулированной Законом об общественных объединениях.

Вопреки утверждению в апелляционной жалобе оспоренные предписания пунктов 48 и 75 Административного регламента не противоречат Закону о коммерческих организациях, так как процедура отказа в государственной регистрации общественного объединения урегулирована Законом об общественных объединениях. Административный регламент содержит раздел «Перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги», в котором поименованы нормативные правовые акты, включая Закон об общественных объединениях, положения которых применяются при оказании услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческой организации в зависимости от организационно-правовой формы.

Оспариваемые предписания пунктов 48 и 75 Административного регламента не допускают какой-либо неясности, двусмысленности, отвечают общеправовому критерию формальной определенности. Данных о том, что применение на практике оспоренных предписаний не соответствует их истолкованию, выявленному судом с учетом места данного акта системе нормативных правовых актов, не установлено.

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном административном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием. Вывод суда о законности пунктов 48 и 75 Административного регламента в оспариваемой части сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, их издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 мая 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Красноярской региональной общественной организации по реализации гражданских прав в области общественного контроля «Отечество» — без удовлетворения.

---