Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 12.07.2022 № АПЛ22-236

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 07.04.2022 № АКПИ22-18, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 4 Ветеринарных правил содержания крупного рогатого скота в целях его воспроизводства, выращивания и реализации, утв. Приказом Минсельхоза России от 21.10.2020 № 622>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Ситникова Ю.В., Тютина Д.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Майское» о признании частично недействующим пункта 4 Ветеринарных правил содержания крупного рогатого скота в целях его воспроизводства, выращивания и реализации, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 октября 2020 г. № 622,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Майское» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 апреля 2022 г. по делу № АКПИ22-18, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Майское» — адвоката Фильчакова А.Н., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации Ф., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее также — Минсельхоз России) приказом от 21 октября 2020 г. № 622 (далее также — Приказ) утвердило Ветеринарные правила содержания крупного рогатого скота в целях его воспроизводства, выращивания и реализации (далее — Правила).

Нормативный правовой акт 29 октября 2020 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), регистрационный номер 60628, и в тот же день размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Приказ вступил в силу с 1 января 2021 г. и действует по 31 декабря 2026 г.

Пунктом 1 Правил определено, что они устанавливают требования к условиям содержания крупного рогатого скота (далее также — КРС) в целях воспроизводства, выращивания, реализации, а также требования к осуществлению мероприятий по карантинированию КРС, обязательных профилактических мероприятий и диагностических исследований КРС, содержащегося гражданами, в том числе в личных подсобных хозяйствах, в крестьянских (фермерских) хозяйствах, индивидуальными предпринимателями, организациями и учреждениями уголовно-исполнительной системы, иными организациями и учреждениями, содержащими до 500 голов КРС включительно (далее также — Хозяйства), а также содержащими более 500 голов КРС.

В пункте 4 Правил закреплено, что в Хозяйствах необходимо устанавливать ограждения, обеспечивающие недопущение проникновения диких животных (за исключением птиц и мелких грызунов) на их территорию. Въезд на территорию Хозяйств (за исключением территории Хозяйств, на которой расположен жилой дом) должен быть оборудован дезинфекционным барьером с дезинфицирующими растворами, не замерзающими при температуре ниже 0 °C.

Общество с ограниченной ответственностью «Майское» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать пункт 4 Правил не действующим в части, возлагающей обязанность устанавливать в Хозяйствах ограждения, обеспечивающие недопущение проникновения диких животных (за исключением птиц и мелких грызунов) на их территорию. В обоснование заявления ссылалось на то, что оспариваемое положение противоречит нормам статьи 4 Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее — Закон об обязательных требованиях), закрепляющим принципы установления и оценки применения обязательных требований (законности, обоснованности обязательных требований, правовой определенности и системности, исполнимости обязательных требований), и нарушает гарантированное Конституцией Российской Федерации право на свободу экономической деятельности, свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

В административном исковом заявлении указано, что в связи с неисполнением оспариваемого предписания пункта 4 Правил Общество привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 10.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Административный ответчик Минсельхоз России и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Правила приняты уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а оспариваемое положение соответствует действующему законодательству, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 7 апреля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления административному истцу отказано.

В апелляционной жалобе Общество, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что оспариваемое положение Правил является неисполнимым ввиду некорректности и неясности его содержания, в связи с чем оно не соответствует предписаниям Закона об обязательных требованиях.

В жалобе указано, что судом первой инстанции не проверялось, проводились ли научно-технические исследования, связанные с обоснованием необходимости возведения ограждений, какие экспертные исследования были положены в основу оспариваемого положения и проводились ли они в принципе. Данным обстоятельствам в обжалуемом решении не дана правовая оценка.

Кроме того, административный истец ссылается на то, что суд первой инстанции не принял во внимание разъяснения, содержащиеся в пунктах 34 - 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минсельхоз России просит в ее удовлетворении отказать, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а доводы Общества несостоятельными.

Минюст России представил письменные возражения на апелляционную жалобу, в которых поддержал свою позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, о том, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, и просил рассмотреть жалобу в отсутствие его представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая Обществу в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пункта 4 Правил в оспариваемой части не действующим отсутствует.

Как следует из пункта 2 статьи 2.1 и статьи 2.4 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. № 4979-I «О ветеринарии» (далее — Закон о ветеринарии), ветеринарные правила содержания животных, устанавливающие требования к условиям содержания животных (за исключением диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы, в том числе животных, относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации), а также требования к осуществлению мероприятий по карантинированию животных, обязательным профилактическим мероприятиям и диагностическим исследованиям животных, утверждаются применительно к отдельным видам животных и целям их содержания федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии.

Таким органом, исходя из пункта 1, подпункта 5.2.9 пункта 5 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450, является Минсельхоз России.

С учетом изложенного в обжалуемом решении правомерно указано, что Правила утверждены Минсельхозом России в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий, с соблюдением процедуры принятия, порядка опубликования, государственной регистрации и вступления в силу нормативного правового акта.

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что пункт 4 Правил в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В силу положений Закона о ветеринарии одной из основных задач ветеринарии в Российской Федерации является реализация мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и иных (по перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая ветеринарию) болезней животных, включая сельскохозяйственных, домашних, зоопарковых и других животных, пушных зверей, птиц, рыб и пчел, и осуществление региональных планов ветеринарного обслуживания животноводства (абзац третий статьи 1).

Ветеринарное законодательство Российской Федерации, регулирующее отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных, состоит из названного закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 2).

Помещения, предназначенные для временного или постоянного содержания животных, по своей площади и оборудованию должны обеспечивать благоприятные условия для их здоровья (абзац первый статьи 13).

Исходя из положений статьи 18 Закона о ветеринарии, ответственность за здоровье, содержание и использование животных несут их владельцы, которые обязаны осуществлять хозяйственные и ветеринарные мероприятия, обеспечивающие предупреждение болезней животных и безопасность в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства, содержать в надлежащем состоянии животноводческие помещения и сооружения для хранения кормов и переработки продуктов животноводства, не допускать загрязнения окружающей среды отходами животноводства.

Пункт 4 Правил, предусматривающий необходимость установления в Хозяйствах ограждений, обеспечивающих недопущение проникновения диких животных (за исключением птиц и мелких грызунов) на их территорию, направлен в том числе на охрану здоровья крупного рогатого скота, предупреждение болезней животных, выпуск безопасных в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства и в полной мере согласуется с приведенными нормами Закона о ветеринарии.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемое положение противоречит предписаниям Закона об обязательных требованиях, поскольку является неисполнимым ввиду некорректности и неясности его содержания, является несостоятельным.

В пункте 3.1 статьи 2.1 Закона о ветеринарии закреплено, что установление и оценка применения содержащихся в ветеринарных правилах обязательных требований осуществляются в соответствии с Законом об обязательных требованиях.

Данный закон определяет правовые и организационные основы установления и оценки применения содержащихся в нормативных правовых актах требований, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее — обязательные требования) (часть 1 статьи 1).

Одним из принципов установления и оценки применения обязательных требований является исполнимость обязательных требований (пункт 5 статьи 4).

Согласно статье 9 Закона об обязательных требованиях обязательные требования должны быть исполнимыми. При установлении обязательных требований оцениваются затраты лиц, в отношении которых они устанавливаются, на их исполнение. Указанные затраты должны быть соразмерны рискам, предотвращаемым этими обязательными требованиями, при обычных условиях гражданского оборота (часть 1). Установление обязательных требований, исключающих возможность исполнить другие обязательные требования, не допускается (часть 2). При установлении обязательных требований должны быть минимизированы риски их последующего избирательного применения (часть 3).

Закрепленное в пункте 4 Правил требование об установлении в Хозяйствах ограждений, обеспечивающих недопущение проникновения диких животных (за исключением птиц и мелких грызунов) на их территорию, не предполагает необоснованных затрат владельцев КРС. Данное требование обусловлено тем, что дикие животные (в частности, кабаны, лисы, волки) могут являться переносчиками заразных болезней (в том числе общих для человека и животных), некоторые из которых представляют опасность также в составе продукции животного происхождения. Таким образом, затраты на установку ограждений соразмерны рискам, предотвращаемым этим обязательным требованием, при обычных условиях гражданского оборота. При этом следует учитывать, что затраты, направленные на недопущение очагов заразных болезней животных, значительно ниже затрат, необходимых для ликвидации уже возникших очагов вследствие неисполнения указанного требования.

Нельзя согласиться с утверждением административного истца о правовой неопределенности оспариваемого положения, поскольку его содержание отвечает критериям ясности, недвусмысленности, не допускает неоднозначного толкования; данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует его единообразное понимание, не имеется. Как следует из первого предложения пункта 4 Правил, единственным требованием к возводимым ограждениям является их способность обеспечить недопущение проникновения диких животных (за исключением птиц и мелких грызунов) на территорию Хозяйства. Следовательно, вопросы, касающиеся установки таких ограждений, включая материалы, из которых они изготавливаются, должны решаться Хозяйствами самостоятельно с учетом имеющихся возможностей.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что судом первой инстанции не проверялось, проводились ли научно-технические исследования, связанные с обоснованием необходимости возведения ограждений, какие экспертные исследования были положены в основу закрепленного в пункте 4 Правил требования, не влияет на законность вынесенного решения. Заявляя об этом, административный истец фактически ставит вопрос о целесообразности принятия оспариваемого положения.

Как уже отмечалось выше, Приказ, которым утверждены Правила, издан Минсельхозом России в установленном законом порядке в пределах его компетенции, по результатам правовой и антикоррупционной экспертиз зарегистрирован в Минюсте России. При этом в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 разъяснено, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Суд принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. Выводы суда о законности оспариваемого положения подробно мотивированы и соответствуют обстоятельствам административного дела. Оснований с ними не согласиться у Апелляционной коллегии не имеется.

С учетом изложенного довод апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не принял во внимание разъяснения, содержащиеся в пунктах 34 - 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50, не соответствует действительности.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункт 4 Правил в оспариваемой части не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 апреля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Майское» — без удовлетворения.

---