Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.06.2022 № АПЛ22-215

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 04.04.2022 № АКПИ21-1098, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими абзаца девятого пункта 8 и подпункта 1 пункта 17 Приказа Минтранса России от 05.06.2019 № 167 «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства»>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Рыженкова А.М.,

при секретаре Ш.

с участием прокурора Русакова И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Х. о признании недействующими абзаца девятого пункта 8 и подпункта 1 пункта 17 Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 5 июня 2019 г. № 167,

по апелляционной жалобе Х. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2022 г. по делу № АКПИ21-1098, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя Х. — адвоката Огурцова И.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии с пунктом 13.1 статьи 11 и частью 9 статьи 31 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Министерство транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) приказом от 5 июня 2019 г. № 167 утвердило Порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства (далее также — Порядок) (в редакции приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 6 сентября 2021 г. № 298).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 26 июля 2019 г. № 55406, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 26 июля 2019 г.

Согласно Порядку в заявлении на получение специального разрешения (далее также — заявление) в том числе указывается маршрут движения (пункт отправления — пункт назначения с указанием их адресов в населенных пунктах, если маршрут проходит по улично-дорожной сети населенных пунктов, без указания промежуточных пунктов) (абзац девятый пункта 8); уполномоченный орган в течение четырех рабочих дней со дня регистрации заявления устанавливает путь следования по заявленному маршруту (подпункт 1 пункта 17).

Индивидуальный предприниматель Х. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца девятого пункта 8 и подпункта 1 пункта 17 Порядка. В обоснование заявленного требования указал, что оспариваемые положения Порядка противоречат статье 31 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ), пункту 8 статьи 2 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» (далее — Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ), являются неопределенными, так как не закрепляют понятие «промежуточные пункты маршрута движения» и не указывают, каким образом уполномоченный орган устанавливает путь следования по заявленному маршруту, и нарушают его права на осуществление предпринимательской деятельности, поскольку ограничивают маршрут движения транспортного средства пунктами отправления и назначения, лишая его права на самостоятельное определение пути следования транспортного средства.

Нарушение своих прав и законных интересов усматривает в том, что письмом от 19 ноября 2019 г. № 20-11167 Федерального казенного учреждения «Волго-Вятскуправтодор» ему (Х.) отказано в регистрации заявлений на получение специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов по маршрутам, в связи с указанием в них маршрута движения с промежуточными пунктами.

Минтранс России и Минюст России в суде первой инстанции административный иск не признали, указав, что Порядок издан в пределах предоставленных федеральному органу исполнительной власти полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2022 г. в удовлетворении административного искового заявления Х. отказано.

Не согласившись с таким решением, Х. в апелляционной жалобе просит его отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что суд первой инстанции не дал надлежащей оценки обстоятельствам дела, его доводам о противоречии оспариваемых положений Порядка нормам федерального законодательства и их правовой неопределенности; неправильно применил нормы материального права, подлежащие применению при разрешении данного дела. Считает, что Минтранс России вышел за пределы своих полномочий, установив в оспариваемых положениях Порядка иное толкование понятия «маршрут движения», отличающееся от понятия, данного в статье 2 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ, что с учетом толкования, придаваемого в правоприменительной практике, фактически изменяет правовую природу заявительного порядка получения разрешения и несоразмерно ограничивает его право на свободное осуществление предпринимательской деятельности.

Минюст России о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке, просил рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие его представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Разрешая данное административное дело, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему делу такое основание для признания оспариваемых положений Порядка недействующими отсутствует.

Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ, регулирующим отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации (часть 1 статьи 1), предусмотрено, что движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства допускается при наличии специального разрешения. Для получения специального разрешения требуется в том числе согласование маршрута тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства. Порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, включая порядок согласования маршрута тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства (части 1, 2, пункт 1 части 6, часть 9 статьи 31).

Таким федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере автомобильного транспорта, дорожного хозяйства, обеспечения транспортной безопасности, согласно Положению о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395, является Министерство транспорта Российской Федерации, которое вправе принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, включая порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов (пункт 1, подпункты 5.2, 5.2.53.30 пункта 5).

Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, Минтранс России во исполнение положений пункта 13.1 статьи 11 и части 9 статьи 31 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ утвердил Порядок, которым определил правила подачи, приема и рассмотрения заявлений на получение специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, согласования, оформления и выдачи (отказа в выдаче) указанного специального разрешения (пункт 1).

С учетом приведенных норм правильным является вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый в части Порядок принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти — Минтрансом России в пределах предоставленной ему компетенции, с соблюдением установленных законодательством формы, порядка принятия и введения его в действие. Компетенция Минтранса России на издание Порядка была предметом проверки в суде первой инстанции, подтверждена вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2020 г. № АКПИ19-857 и, как следует из содержания апелляционной жалобы, не оспаривается административным истцом.

Проанализировав содержание оспариваемых положений Порядка на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, пришел к правильному выводу о том, что они основаны на нормах федерального законодательства, регулирующего отношения в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, конкретизируют их, являются обязательными для всех участников рассматриваемых правоотношений и, следовательно, не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца на осуществление предпринимательской деятельности.

Доводы административного истца в апелляционной жалобе о противоречии федеральному законодательству оспариваемых положений Порядка в части толкования понятия «маршрут движения» и его согласования были оценены судом первой инстанции и обоснованно признаны несостоятельными, как несоответствующие нормам материального права.

В соответствии с Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ целями правового регулирования в области дорожной деятельности в том числе являются обеспечение сохранности и развития автомобильных дорог, улучшение их технического состояния (пункт 3 статьи 2). В силу статьи 31 названного закона по общему правилу движение по автомобильным дорогам крупногабаритного транспортного средства допускается при наличии специальных разрешений, выдаваемых в соответствии с положениями данной статьи (часть 1). Для получения специальных разрешений требуется согласование в порядке, установленном частью 7 названной статьи, маршрута тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства (часть 6). Орган, осуществляющий выдачу специального разрешения, согласовывает маршрут тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства с владельцами автомобильных дорог, по которым проходит такой маршрут; в случаях, если для движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства требуется укрепление отдельных участков автомобильных дорог или принятие специальных мер по обустройству автомобильных дорог и пересекающих их сооружений, инженерных коммуникаций в пределах согласованного маршрута, проводится согласование с соответствующими подразделениями федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения (часть 7).

В абзаце втором пункта 18.1 Порядка определено, что при согласовании маршрута тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства владельцами автомобильных дорог определяется возможность движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, исходя из грузоподъемности и габаритов искусственных и иных инженерных сооружений, несущей способности автомобильной дороги на заявленном маршруте на основании имеющихся сведений о состоянии дорог и искусственных сооружений, а также материалов оценки технического состояния автомобильных дорог, дополнительных обследований искусственных сооружений.

Из приведенных норм следует, что установление пути следования не является произвольным, обусловлено необходимостью определить оптимальный вариант маршрута движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства с учетом его параметров и имеющихся сведений об автомобильных дорогах в целях минимизации возможного ущерба транспортной структуре и обеспечения сохранности имущества и безопасности дорожного движения.

Таким образом, наличие специального разрешения является подтверждением возможности безопасного движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства по согласованному маршруту, что не является нарушением права на занятие предпринимательской деятельностью, как ошибочно указывает административный истец в апелляционной жалобе.

Оспариваемые положения Порядка, как правильно указано судом в обжалуемом решении, соответствуют приведенным нормам законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности, направлены на установление оптимального пути следования тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, в целях обеспечения сохранности, развития автомобильных дорог, улучшения их технического состояния, эффективности и безопасности дорожного движения, прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте не нарушают.

Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ, регулирующий отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, являющимся частью транспортной системы Российской Федерации, в статье 2 устанавливает основные понятия, используемые для целей данного федерального закона, и в пункте 8 закрепляет определение понятия «маршрут» как путь следования транспортного средства между пунктами отправления и назначения. Приведенная норма не содержит указания о промежуточных пунктах.

Пункт 8 Порядка, предусматривающий, что в заявлении указывается маршрут движения (пункт отправления — пункт назначения с указанием их адресов в населенных пунктах, если маршрут проходит по улично-дорожной сети населенных пунктов, без указания промежуточных пунктов) (абзац девятый), вопреки утверждению административного истца в апелляционной жалобе, не противоречит приведенной норме федерального закона, так как не содержит отличий и противоречий в определении установленного понятия «маршрут движения».

Довод в апелляционной жалобе о том, что Минтранс России вышел за пределы предоставленных ему законом полномочий, предусмотрев в оспариваемом положении Порядка иное понятие «маршрут движения», что фактически изменило согласованный порядок получения разрешения, основан на неправильном толковании приведенных норм действующего федерального законодательства, из положений которых такой вывод не следует.

Содержание оспариваемых предписаний Порядка отвечает критериям ясности, недвусмысленности и правовой определенности; данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует его единообразное понимание, не имеется.

Несостоятелен довод апелляционной жалобы о том, что положения абзаца девятого пункта 8 и подпункта 1 пункта 17 Порядка ограничивают право на свободное осуществление предпринимательской деятельности управляющих организаций, так как данные нормы не препятствуют лицам осуществлять такую деятельность при условии соблюдения предусмотренных федеральным законодательством об автомобильных дорогах и дорожной деятельности и иными нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, требований.

Ссылка в апелляционной жалобе на то обстоятельство, что необходимость предварительного определения маршрута в совокупности с отсутствием возможности его самостоятельного указания в заявлении на получение специального разрешения создает трудности в его получении в случае, если маршрут движения может проходить по различным категориям автомобильных дорог, не опровергает вывод суда первой инстанции о соответствии оспариваемых положений Порядка требованиям федерального законодательства и не может повлечь отмену обжалованного решения суда.

Доводы апелляционной жалобы о необходимости внесения изменений в пункты 8, 17 Порядка положений о возможности указания заявителем не только пунктов отправления и назначения, но и направления (пути) следования между такими пунктами, а также, что уполномоченный орган должен устанавливать путь следования учитывая маршрут движения, указанный заявителем, по сути, сводятся к решению вопроса об осуществлении нормативно-правового регулирования, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации, а также иных судов.

При разрешении дел в порядке абстрактного нормоконтроля (проверка законности нормативного правового акта вне связи с нарушением прав конкретного лица) Верховный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и вопросы о целесообразности того или иного варианта регулирования с точки зрения необходимости включения конкретного положения в нормативный правовой акт не рассматривает.

В обжалуемом решении судом первой инстанции дан правильный и подробный правовой анализ обжалуемых административным истцом нормативных положений, получили оценку все его доводы, имеющие значение для данного дела. Решение суда первой инстанции отвечает требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Довод апелляционной жалобы о том, что судом не дано надлежащей оценки его доводам о незаконности оспариваемых положений Порядка, несостоятелен.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь приведенной выше нормой, отказал административному истцу в удовлетворении заявленного административного иска.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Х. — без удовлетворения.

---