Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 01.03.2022 № АПЛ22-17

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 08.12.2021 № АКПИ21-788, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пунктов 84, 91 Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, утв. Указом Президента РФ от 30.11.1995 № 1203>

от 1 марта 2022 г. № АПЛ22-17

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П. о признании недействующими пунктов 84, 91 Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203,

по апелляционной жалобе П., поданной его представителем Агальцовой М.В., на решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2021 г. по делу № АКПИ21-788, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя П. адвоката Агальцовой М.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Президента Российской Федерации К.А., Ч., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне» (далее — Закон о государственной тайне) Президент Российской Федерации Указом от 30 ноября 1995 г. (далее — Указ) утвердил Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне (далее — Перечень).

Первоначальный текст Указа опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 4 декабря 1995 г., № 49, «Российской газете» 27 декабря 1995 г. № 246.

Перечнем предусмотрено, что к государственной тайне отнесены в том числе сведения: раскрывающие силы, средства, источники, методы, планы, результаты контрразведывательной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения (пункт 84); раскрывающие принадлежность конкретных лиц к кадровому составу органов контрразведки (пункт 91).

П., являющийся историческим исследователем, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 84, 91 Перечня, ссылаясь на их несоответствие преамбуле и статье 18 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. № 1761-I «О реабилитации жертв политических репрессий» (далее — Закон о реабилитации), статье 7 Закона о государственной тайне и нарушение его права на поиск и получение достоверной исторической информации.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что для получения полной и достоверной информации в целях написания книги о сталинском терроре он обратился в Управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации по г. Москве и Московской области (далее — Управление) с заявлением о рассекречивании архивного уголовного дела К.Т., которая в результате харбинской операции НКВД была расстреляна и в дальнейшем на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дополнительных мерах по восстановлению справедливости в отношении жертв репрессий, имевших место в период 30 — 40-х и начала 50-х годов» 15 сентября 1989 г. реабилитирована как жертва политических репрессий, и об ознакомлении с ним. 17 июля 2019 г. на данное заявление Управление сообщило о частичном рассекречивании данного дела и возможности ознакомления с ним. Не согласившись с нерассекречиванием некоторых материалов по этому делу (постановления на арест, протоколов обыска и допроса, обвинительного заключения, должностей, званий, фамилий и подписей сотрудников УНКВД по Московской области, составлявших, согласовывающих и утверждавших эти документы), необходимых ему для написания книги о сталинском терроре, он обжаловал отнесение этих сведений к государственной тайне в Московский городской суд. Вступившим в законную силу решением от 4 июня 2020 г. ему отказано в удовлетворении административного иска со ссылкой на оспариваемые положения нормативного правового акта в связи с тем, что материалы архивного уголовного дела в отношении К.Т. содержат сведения о принадлежности конкретных лиц к кадровому составу органов безопасности, а также сведения, раскрывающие силы, средства, источники, методы, планы, результаты контрразведывательной деятельности и оперативно-розыскной деятельности органов безопасности, составляющие государственную тайну, поэтому материалы дела подлежат частичному рассекречиванию.

По мнению П., сокрытие информации о фамилиях, должностях и подписях сотрудников НКВД нарушает его право на свободный поиск, получение и передачу информации любым законным способом и, соответственно, лишает его возможности полно исследовать и достоверно написать исторический материал.

В суде первой инстанции представители Президента Российской Федерации возражали против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Президента Российской Федерации, в оспариваемой части соответствует действующему законодательству и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) в отзыве на административное исковое заявление возражало против его удовлетворения, указав, что оспариваемые положения Указа не противоречат требованиям Закона о реабилитации и прав административного истца не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления П. отказано.

В апелляционной жалобе, поданной представителем П. адвокатом Агальцовой М.В., административный истец просит указанное решение отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования в связи с тем, что решение суда не мотивированно, противоречит статье 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; судом неправильно применены нормы материального права, не дано оценки его доводам о противоречии оспариваемых норм Закону о государственной тайне. Полагает, что Указ вызывает неоднозначное толкование в части определения сведений, подлежащих отнесению к государственной тайне и засекречиванию и противоречит Закону о государственной тайне (статьям 2, 7), в соответствии с которым сведения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию.

Министерство юстиции Российской Федерации в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явилось, представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просило рассмотреть ее без участия своего представителя, поддерживает правовую позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

В соответствии с положениями статей 71 (пункт «м»), 78 (часть 4), 80 (часть 2), 82, 90 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации обязан принимать меры по охране безопасности и обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на территории Российской Федерации, в том числе в такой сфере ведения Российской Федерации, как безопасность; Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина; издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Абзацем четвертым пункта 2 статьи 4 Закона о государственной тайне, регулирующего отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, предусмотрено, что Президент Российской Федерации утверждает Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне.

Реализуя предоставленные ему федеральным законодателем полномочия, Президент Российской Федерации утвердил Перечень, которым определил подлежащие государственной тайне сведения в военной области, в областях экономики, науки и техники, внешней политики и экономики, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, противодействия терроризму и обеспечения безопасности лиц, в отношении которых принято решение о применении мер государственной защиты, а также определил государственные органы и организации, наделенные полномочиями по распоряжению сведениями, отнесенными к государственной тайне.

На основании приведенных законоположений суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Перечень издан в пределах предоставленных Президентом Российской Федерации полномочий, с соблюдением формы и порядка введения в действие. Данное обстоятельство административным истцом в апелляционной жалобе не оспаривается.

Признавая несостоятельными доводы административного истца о незаконности оспариваемых положений пунктов 84, 91 Перечня и отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что они соответствуют требованиям Закона о государственной тайне, прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте не нарушают.

Закон о государственной тайне в статье 2 раскрывает понятия «государственная тайна» — защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, контрразведывательной, разведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (абзац второй) и «Перечень сведений, составляющих государственную тайну» — совокупность категорий сведений, в соответствии с которыми сведения относятся к государственной тайне и засекречиваются на основаниях и в порядке, установленных федеральным законодательством (абзац девятый).

Законодательство Российской Федерации о государственной тайне основывается на Конституции Российской Федерации, Законе Российской Федерации «О безопасности» и включает данный закон, а также положения других актов законодательства, регулирующих отношения, связанные с защитой государственной тайны (статья 3 Закона о государственной тайне).

Согласно статье 5 названного закона государственную тайну составляют сведения о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности и деятельности по противодействию терроризму, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения (абзац второй пункта 4).

Проанализировав на соответствие действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, положения пунктов 84, 91 Перечня, относящие к государственной тайне сведения, раскрывающие силы, средства, источники, методы, планы, результаты контрразведывательной деятельности, данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения, а также сведения, раскрывающие принадлежность конкретных лиц к кадровому составу органов контрразведки, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что они основаны на приведенных выше нормах Закона о государственной тайне, воспроизводят их и соответствуют установленным законодательством основным критериям отнесения сведений к государственной тайне, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Такое правовое регулирование осуществлено Президентом Российской Федерации при соблюдении требований статей 6 и 9 Закона о государственной тайне в соответствии с отраслевой, ведомственной или программно-целевой принадлежностью и принципами законности, обоснованности и своевременности, не противоречит статье 2 Закона о государственной тайне, на что ошибочно ссылается административный истец в апелляционной жалобе, направлено на обеспечение безопасности Российской Федерации и лиц кадрового состава органов контрразведки и, как правильно указано в обжалуемом решении, не может расцениваться как нарушающее право административного истца, в том числе на поиск и получение достоверной исторической информации о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Доводы административного истца, приведенные им и в апелляционной жалобе, о противоречии оспариваемых положений Перечня абзацам пятому и восьмому части первой статьи 7 Закона о государственной тайне, предписывающим, что не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию сведения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами, были предметом оценки суда первой инстанции и обоснованно признаны несостоятельными, поскольку положения пунктов 84, 91 Перечня не содержат предписаний об обязательности отнесения к государственной тайне и засекречивания сведений об обстоятельствах, указанных в абзацах пятом и восьмом части первой статьи 7 Закона о государственной тайне. Вывод суда о том, что содержание оспариваемых предписаний не связано с перечисленными в названной норме обстоятельствами, является обоснованным.

Не противоречат пункты 84, 91 Перечня, как правильно отмечено судом в обжалуемом решении, и статье 18 Закона о реабилитации, предусматривающей, что сведения о лицах, в том числе о работниках органов ВЧК, ГПУ — ОГПУ, УНКВД — НКВД, МГБ, признанных в установленном порядке виновными в фальсификации дел, применении незаконных методов расследования, преступлениях против правосудия, периодически публикуются органами печати, поскольку оспариваемые положения не содержат предписаний, запрещающих либо препятствующих гражданам в поиске и получении законным способом сведений о лицах, признанных в установленном порядке виновными в фальсификации дел, применении незаконных методов расследования, преступлениях против правосудия.

Не основаны на нормах законодательства, регулирующих рассматриваемые правоотношения, утверждения административного истца в апелляционной жалобе о правовой неопределенности содержания пунктов 84, 91 Перечня в той мере, в какой оно распространяет свое действие на сотрудников НКВД, проводивших харбинскую операцию в отношении К.Т., имена, фамилии и подписи которых отнесены к государственной тайне, что, по его мнению, нарушает его право на поиск и получение достоверной исторической информации.

Отнесение к государственной тайне сведений о деятельности конкретных лиц, относящихся к кадровому составу органов контрразведки, само по себе не может расцениваться как нарушение прав граждан.

Предусматривая механизм обеспечения государственной тайны, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, федеральный законодатель ввел обусловленные необходимостью ее эффективной защиты ограничения для доступа к информации.

Так, Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (абзацы первый, второй статьи 7), Федеральным законом от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» (статья 18), Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (часть 1 статьи 12) сведения о принадлежности конкретных лиц к кадровому составу органов федеральной службы безопасности, внешней разведки Российской Федерации, включая сотрудников, уволенных из этих органов, сведения об используемых или использованных при проведении негласных оперативных мероприятий, силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности, о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих свою деятельность, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе, а также об организации и о тактике проведения оперативных мероприятий составляют государственную тайну и подлежат рассекречиванию только на основании санкции руководителя органа исполнительной власти.

Физические лица допускаются к сведениям об органах безопасности, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, при этом им может быть отказано в доступе к таким сведениям по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне, либо по соображениям собственной безопасности органов безопасности (абзац третий статьи 7 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»).

Согласно частям 1, 2 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон об информации) граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных данным федеральным законом и другими федеральными законами. Гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы.

Таким образом, гражданин безусловно вправе получить от государственных органов и их должностных лиц ту информацию, которая непосредственно затрагивает его права и свободы, при том, что получение иной информации может быть ограничено законодательством Российской Федерации.

При таких данных право на доступ к информации не является абсолютным, как ошибочно утверждает административный истец в апелляционной жалобе, и в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе оспариваемые нормативные положения Перечня основаны на требованиях действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего правоотношения в области отнесения сведений к государственной тайне, соответствуют основным критериям отнесения сведений к государственной тайне, установленным статьей 5 Закона о государственной тайне, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Эти положения Перечня не содержат какие-либо предписания, непосредственно затрагивающие права и свободы граждан, не выходят за рамки категорий сведений, указанных в федеральном законе, а конкретизируют их, и не относятся к виду сведений, которые запрещено засекречивать, и к информации, установленной статьей 8 (части 4, 5) Закона об информации.

Содержание оспариваемых положений пунктов 84, 91 Перечня является ясным и определенным, данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует его единообразное понимание или существует такая угроза, не установлено.

Доводы о правовой неопределенности оспариваемых положений Перечня, приведенные административным истцом в апелляционной жалобе, фактически сводятся к несогласию с решениями (действиями) должностных лиц, связанных с отнесением ими тех или иных сведений к государственной тайне, которые не подлежат рассмотрению и разрешению судом первой инстанции в порядке абстрактного нормоконтроля.

Указания в апелляционной жалобе на ограничение прав административного истца на поиск и получение достоверной исторической информации основаны на неправильном применении норм действующего законодательства, регулирующего рассматриваемые правоотношения, и не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что Перечень в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает, суд правомерно отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.

При рассмотрении данного административного дела суд первой инстанции в полной мере выяснил все обстоятельства, установленные частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отразил и проанализировал их в обжалуемом решении, поэтому утверждения административного истца в апелляционной жалобе о неправильном определении судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несостоятельны и не могут повлечь отмену обжалуемого решения.

В решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству. Доводы административного истца (повторенные им в апелляционной жалобе), имеющие правовое значение для данного административного дела, были проверены судом и получили надлежащую оценку в решении.

Обжалованное решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу П. — без удовлетворения.

---