Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25.02.2021 № АПЛ21-9

<Об оставлении без изменений решения Верховного Суда РФ от 26.11.2020 № АКПИ20-727, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим Приказа ФТС России от 18.10.2005 № 970 «Об утверждении Положения об организационно-штатной работе в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России»>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Нефедова О.Н.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Башмакова Игоря Владимировича о признании недействующим приказа Федеральной таможенной службы от 18 октября 2005 г. № 970 «Об утверждении Положения об организационно-штатной работе в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России»

по апелляционной жалобе Башмакова И.В. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2020 г. (дело № АКПИ20-727), которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения Башмакова И.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной таможенной службы Емшановой О.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Федеральная таможенная служба (далее также — ФТС России) в целях совершенствования организационно-штатной работы приказом от 18 октября 2005 г. № 970 (далее — Приказ) утвердила Положение об организационно-штатной работе в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России (далее — Положение), и Перечень наименований структурных подразделений таможенных органов (далее — Перечень) (приложения № 1, 2 к Приказу).

Положение устанавливает для всех таможенных органов Российской Федерации и учреждений, находящихся в ведении ФТС России, общие принципы и порядок ведения организационно-штатной работы.

Башмаков И.В., проходивший службу в Центральной базовой таможне (далее также — ЦБТ) в период с 1 марта 2012 г. по 22 мая 2019 г., обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим названного приказа, ссылаясь на то, что утвержденное им Положение является нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина; в нарушение действующего законодательства данный акт не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила № 1009), и не был опубликован в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 763).

Обосновывая свою позицию, Башмаков И.В. в административном иске указал, что проходил службу в ЦБТ, где при проведении массовых сокращений с 1 марта 2019 г. и издании приказа ЦБТ от 12 ноября 2018 г. № 504 «Об организационно-штатных мероприятиях» были применены предписания, изложенные в Положении, в частности в подпункте 4 пункта 37.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Башмакову И.В. отказано.

В апелляционной жалобе и дополнении (уточнении) к ней административный истец, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить, как необоснованное, и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Полагает, что подготовка административного дела к судебному разбирательству была проведена судом первой инстанции ненадлежащим образом, не был рассмотрен вопрос получения необходимых доказательств по делу, не все письменные доказательства по данному делу исследованы в судебном заседании при рассмотрении дела по существу, не принята во внимание правовая позиция Минюста России относительно правовой экспертизы оспариваемого акта, изложенная в заключении, не вынесено мотивированное определение по письменному ходатайству административного истца о привлечении к участию в деле в качестве административного соответчика Центральной базовой таможни.

Минюст России в судебное заседание не явился, просил о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя (л.д. 95), о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены судебного решения не находит.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В целях приведения порядка опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «О государственной тайне», федеральными законами «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» Указом № 763 Президент Российской Федерации постановил, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 8).

Согласно пункту 10 Правил № 1009 государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Права, свободы и обязанности человека и гражданина закреплены в Конституции Российской Федерации (глава 2).

Пунктом 9 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, разработанных и утвержденных приказом Минюста России от 23 апреля 2020 г. № 105 во исполнение пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, определено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

1. содержащие правовые нормы, которые затрагивают: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии осуществления прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

2. устанавливающие правовой статус организаций: типовые, примерные положения (уставы) об органах, организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации выполняют отдельные наиболее важные государственные функции;

3. имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, издавшего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно издавших) нормативный правовой акт.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Приказ является актом внутриведомственного характера и не подлежит государственной регистрации и опубликованию в соответствии с требованиями Указа № 763 и Правилами № 1009.

Как следует из содержания оспариваемого приказа, он издан в целях совершенствования организационно-штатной работы и в соответствии с пунктом 9.11 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2004 г. № 429 (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. № 459), закрепляющим полномочие руководителя ФТС России по определению правомочий таможенных органов и их должностных лиц по решению организационных, кадровых, финансовых и иных вопросов.

Положение, утвержденное Приказом, устанавливает для всех таможенных органов и учреждений, находящихся в ведении ФТС России (далее — таможенные органы), общие принципы и порядок ведения организационно-штатной работы, регулирует деятельность руководителя ФТС России в области организационно-штатной работы, которую в таможенном органе осуществляет его руководитель (начальник), а ее организацию и проведение — заместитель руководителя (начальника) таможенного органа по работе с кадрами (начальник отдела кадров) через организационно-штатное подразделение или должностных лиц (работников), у которых эта функция отражена в должностных инструкциях (должностных регламентах), деятельность начальника кадрового подразделения таможенного органа; определяет полномочия и функции таможенных органов в области организационно-штатной работы, организацию работы со штатным расписанием, с приказами о внесении изменений в штатное расписание и штатной численностью таможенных органов.

Приказ правовых норм, затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации, гарантии их осуществления и механизм их реализации не содержит.

Приказ не устанавливает правовой статус организации, определяя статус, задачи и функции, права, порядок деятельности подразделений и должностных лиц таможенного органа в области организационно-штатной работы.

Положения оспариваемого акта не являются обязательными для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органов ФТС России, на что правильно указано в обжалуемом решении.

При таком положении в удовлетворении административного искового заявления о признании оспариваемого приказа недействующим судом правомерно отказано.

Довод апелляционной жалобы относительно ненадлежащей подготовки административного дела к судебному разбирательству является несостоятельным, поскольку досудебная подготовка проведена в соответствии с требованиями действующего процессуального законодательства (статьи 21, 127, 133 — 135 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), что отражено в определении судьи Верховного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2020 г. (л.д. 1).

Ссылка административного истца на отсутствие отдельного письменного определения о разрешении его ходатайства о привлечении к участию в деле в качестве административного соответчика Центральной базовой таможни не может повлечь отмену решения суда, как необоснованная.

Порядок вынесения определений регламентирован главой 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 198 данного кодекса суд выносит определение в виде отдельного судебного акта или протокольного определения.

В соответствии с частью 3 приведенной нормы суд выносит определение в виде отдельного судебного акта в случае, если: 1) названным кодексом предусмотрена возможность обжалования определения отдельно от решения суда; 2) вопрос, о котором выносится определение, разрешается судом не в судебном заседании; 3) при разрешении в судебном заседании сложного вопроса суд признает необходимым вынести определение в виде отдельного судебного акта, не подлежащего обжалованию отдельно от обжалования решения суда.

Как видно из протокола судебного заседания, письменное ходатайство Башмакова И.В. о привлечении к участию в деле в качестве соответчика Центральной базовой таможни судом рассмотрено в соответствии с требованиями процессуального законодательства, вынесено протокольное определение об отказе в его удовлетворении. Ошибочное указание в обжалуемом решении на наличие ходатайства административного истца о привлечении ЦБТ к участию в деле в качестве заинтересованного лица на законность этого решения не влияет и не влечет отмену обжалуемого судебного акта.

Утверждение Башмакова И.В. в апелляционной жалобе о том, что суд не рассмотрел его ходатайство об истребовании от административного ответчика письменных доказательств, противоречит содержанию протокола судебного заседания (л.д. 67, 68), из которого видно, что в удовлетворении данного ходатайства судом отказано.

Перечисленные в дополнении к апелляционной жалобе документы, об истребовании которых просил Башмаков И.В., в том числе выписка из приказа ЦБТ от 12 ноября 2018 г. № 504 «Об организационно-штатных мероприятиях», сведения о письменных сообщениях ЦБТ в органы службы занятости при проведении массовых сокращений в таможне с 1 марта 2019 г. и другие документы, касающиеся мероприятий, связанных с сокращением работников, не имеют отношения к рассматриваемому судом вопросу, связанному с оценкой законности оспариваемого приказа ФТС России.

Заключение Минюста России по результатам правовой экспертизы Приказа, вопреки утверждению административного истца, не является обязательным для правильного разрешения административного дела, поскольку судом в соответствии с предоставленной ему законом компетенцией правовая оценка оспариваемого акта проводится самостоятельно.

Правовых доводов, свидетельствующих о незаконности обжалуемого судебного решения, апелляционная жалоба и дополнение (уточнение) к ней не содержат.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а изложенные судом выводы соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Башмакова Игоря Владимировича — без удовлетворения.

---