Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.12.2021 № АПЛ21-479

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 20.09.2021 № АКПИ21-626, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 26.06.2021 № 16 «О внесении изменения в санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.3684-21 „Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий“, утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28.01.2021 № 3»>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М. о признании недействующим постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 26 июня 2021 г. № 16 «О внесении изменения в санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.3684-21 „Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий“, утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 г. № 3»,

по апелляционной жалобе М. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 сентября 2021 г. по делу № АКПИ21-626, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии со статьей 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554 «Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании» в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 26 июня 2021 г. принято постановление № 16 (далее — Постановление), которым внесено изменение в санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий», утвержденные постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 г. № 3» (далее также — Санитарные правила, СанПиН 2.1.3684-21).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 7 июля 2021 г., № 64146, официально опубликован 7 июля 2021 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru).

Согласно приложению к Постановлению Санитарные правила дополнены пунктом 35(1) следующего содержания: «До 1 марта 2022 года в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний доступ на территорию пляжа, размещенного на участке берега природного или искусственного водоема, водотока, моря или его отдельной части, используемого санаторно-курортными организациями (далее — лечебный пляж), осуществляется в порядке и на условиях, определенных санаторно-курортными организациями. При этом доступ на лечебный пляж в указанный период для лиц, не являющихся получателями услуг или работниками санаторно-курортных организаций, должен быть ограничен в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации».

М., проживающий в городе-курорте Геленджике и прошедший вакцинацию от новой коронавирусной инфекции COVID-19, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Постановления. В обоснование заявленного требования указал, что оспариваемое Постановление противоречит части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации, части 7 статьи 3 Водного кодекса Российской Федерации, нарушает его права и законные интересы, гарантированные статьей 19 Конституции Российской Федерации и Водным кодексом Российской Федерации, так как безосновательно вводит ограничение для вакцинированных граждан в доступе к водным ресурсам и лечебному пляжу в определенный Постановлением период. Такое ограничение, введенное в том числе в целях соблюдения санитарно-эпидемиологических требований, по его мнению, должно иметь индивидуальный характер и не может распространяться на всех граждан Российской Федерации.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее также — Роспотребнадзор) в суде первой инстанции просила в удовлетворении административного искового заявления отказать, ссылаясь на то, что Постановление издано уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, соответствует действующему законодательству, прав, свобод и законных интересов административного истца не нарушает.

Заинтересованное лицо Минюст России в письменном отзыве на административное исковое заявление указало, что Постановление зарегистрировано Минюстом России по результатам проведенной правовой и антикоррупционной экспертиз, издано федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных полномочий, во исполнение решений Координационного совета при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20 сентября 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления М. отказано.

В апелляционной жалобе М. просит отменить указанное решение в связи с неправильным применением судом норм материального права, так как суд не применил положения статей 6 Водного кодекса Российской Федерации и 27 Земельного кодекса Российской Федерации, подлежащие применению при разрешении данного дела, и не дал оценки его доводам, приведенным в административном иске в обоснование заявленного требования.

Административный истец М., его представитель Л. в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в установленном законом порядке. М. просил рассмотреть апелляционную жалобу в его отсутствие.

Минюст России представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит рассмотреть ее без участия своего представителя, поддерживает правовую позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания Постановления недействующим отсутствует.

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Федеральный закон № 52-ФЗ) регулирует отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, в том числе отношения, связанные с организацией федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, под которым понимается деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания (статьи 1, 4).

Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается в том числе посредством профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения, выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности, государственного санитарно-эпидемиологического нормирования, федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (пункт 1 статьи 2 приведенного выше закона).

Законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из указанного закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 3 Федерального закона № 52-ФЗ).

Федеральным законом № 52-ФЗ предусмотрено, что государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование включает в себя в том числе разработку проектов санитарных правил, экспертизу, публичное обсуждение, утверждение и опубликование санитарных правил, а также внесение изменений в санитарные правила и признание их утратившими силу (часть 1 статьи 37). Разработка санитарных правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека в порядке, установленном положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании (пункт 1 статьи 38). На территории Российской Федерации действуют санитарные правила, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (пункты 1, 3 статьи 39).

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в том числе по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, является Роспотребнадзор. Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации (пункты 1, 8).

Главный государственный врач Российской Федерации в силу статьи 51 Федерального закона № 52-ФЗ наделен полномочиями принимать постановления, издавать распоряжения и указания, утверждать методические, инструктивные и другие документы по вопросам организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (абзац третий пункта 2).

Согласно Положению о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554, нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), содержащие гигиенические и противоэпидемические требования (пункт 2).

С учетом изложенных правовых норм суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Постановление принято Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий, с соблюдением установленных действующим законодательством порядка его издания, государственной регистрации и официального опубликования. Данное обстоятельство административным истцом в апелляционной жалобе не обжалуется.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Постановление не содержит положений, противоречащих каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, согласуется с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и об охране здоровья граждан и, следовательно, не нарушает прав и охраняемых законом интересов административного истца.

В соответствии с Федеральным законом № 52-ФЗ под организацией и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию (абзац четырнадцатый статьи 1).

В целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан (пункт 1 статьи 29 названного закона).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 715 «Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих» (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. № 66) коронавирусная инфекция (2019-nCOV) (код заболевания по Международной статистической классификации болезней и проблем, связанных со здоровьем (10-й пересмотр) — B 34.2) отнесена к заболеваниям, представляющим опасность для окружающих (пункт 16).

Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 28 января 2021 г. № 3 утверждены санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий».

В условиях ухудшения ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции 25 июня 2021 г. президиум Координационного совета при Правительстве Российской Федерации по борьбе с распространением новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации принял ряд решений и дал поручения в том числе Роспотребнадзору обеспечить в 3-дневный срок без проведения процедур оценки регулирующего воздействия, согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и рабочими группами по реализации механизма «регуляторной гильотины», а также без размещения для проведения публичного обсуждения и независимой антикоррупционной экспертизы разработку и утверждение постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации о внесении изменений в СанПиН 2.1.3684-21 в части определения санаторно-курортными организациями порядка и условий доступа к лечебному пляжу, а также ограничения доступа на территорию лечебного пляжа для лиц, не являющихся получателями услуг или работниками санаторно-курортной организации, предусмотрев срок действия этих норм до 1 марта 2022 г.

Во исполнение данного поручения, в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), оспариваемым постановлением внесены изменения в СанПиН 2.1.3684-21, которыми определение порядка и условий доступа на территорию лечебного пляжа возложено на санаторно-курортные организации и введено ограничение доступа на территорию лечебного пляжа для лиц, не являющихся получателями услуг или работниками санаторно-курортной организации, предусмотрев срок действия этих норм до 1 марта 2022 г.

Данные изменения, в том числе введение ограничения доступа на территорию лечебного пляжа, на незаконность которого указывает административный истец в апелляционной жалобе, обусловлены чрезвычайным и непредотвратимым обстоятельством в виде распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), являются необходимыми в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации, направлены на защиту прав граждан на жизнь и здоровье и носят временный характер.

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 323-ФЗ), регулирующий отношения в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации и определяющий охрану здоровья граждан как систему мер в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи (пункт 2 статьи 2), к основным принципам охраны здоровья относит: соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий; приоритет интересов пациента при оказании медицинской помощи; ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья; приоритет профилактики в сфере охраны здоровья (пункты 1, 2, 5, 8 статьи 4).

Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения, выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности (абзацы второй и четвертый пункта 1 статьи 2 Федерального закона № 323-ФЗ).

Приоритет профилактики в сфере охраны здоровья обеспечивается путем осуществления санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, мероприятий по предупреждению и раннему выявлению заболеваний, в том числе предупреждению социально значимых заболеваний и борьбе с ними (пункты 2, 3, 4 статьи 12). Профилактика инфекционных заболеваний осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, медицинскими организациями, общественными объединениями путем разработки и реализации системы правовых, экономических и социальных мер, направленных на предупреждение возникновения, распространения и раннее выявление таких заболеваний (часть 1 статьи 30 названного закона).

Граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг (статьи 10, 11 Федерального закона № 323-ФЗ).

С учетом приведенных законоположений правильным является вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое положение Постановления соответствует требованиям закона об охране здоровья граждан, так как предусмотренные им временные меры приняты в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, учитывают баланс частных и публичных интересов граждан Российской Федерации и направлены на борьбу с распространением новой коронавирусной инфекции путем установления обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемого Постановления статье 6 Водного кодекса Российской Федерации, предусматривающей право граждан на свободный доступ к водным объектам общего пользования и бесплатное их использование для личных и бытовых нужд, статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающей запрет на приватизацию земель в границах береговой полосы, не могут служить основанием к отмене решения суда, поскольку эти статьи имеют иной предмет правового регулирования и оспариваемое Постановление, касающееся санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий в целях предупреждения распространения на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции, не может им противоречить.

Предусмотренные оспариваемым Постановлением меры направлены на предотвращение распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), а также на обеспечение реализации и защиту гарантированных Конституцией Российской Федерации прав неопределенного круга лиц, находящихся на территории Российской Федерации, поэтому ссылки административного истца на нарушение его прав, гарантированных статьей 19 Конституции Российской Федерации, ошибочны.

Вывод о законности Постановления сделан судом первой инстанции исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, а также из содержания оспариваемых положений и их надлежащего анализа на соответствие нормам действующего федерального законодательства, непосредственно регулирующим правоотношения в рассматриваемой сфере.

Доводы апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не применил нормы материального права, подлежащие применению в данном деле, не дал оценки всем доводам административного истца, приведенным в административном иске, несостоятельны. В решении дан подробный правовой анализ обжалуемых административным истцом нормативных положений, получили оценку его доводы, имеющие значение для настоящего дела. Решение суда первой инстанции отвечает требованиям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

При рассмотрении данного административного дела судом не допущено нарушений норм материального и процессуального права, которые привели к принятию неправильного решения, как ошибочно утверждает административный истец в апелляционной жалобе. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 20 сентября 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу М. — без удовлетворения.

---