Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 07.10.2021 № АПЛ21-352

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 13.07.2021 № АКПИ21-346, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 45.1, подпункта «б» пункта 48 (в части) Методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 761, утв. Приказом Минстроя России № 1037/пр, Минтруда России № 857 от 30.12.2016>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Рыженкова А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Власовой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К.А. о признании недействующими пункта 45.1, подпункта «б» пункта 48 (в части) Методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 761, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации и Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 30 декабря 2016 г. № 1037/пр/857,

по апелляционной жалобе К.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2021 г. по делу № АКПИ21-346, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителей административных ответчиков Е. и К.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее — Минстрой России) и Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России) от 30 декабря 2016 г. № 1037/пр/857 (далее — Приказ № 1037/пр/857) утверждены Методические рекомендации по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 761 (далее — Методические рекомендации).

Согласно пункту 45.1 Методических рекомендаций декларирование в заявлении своих доходов и доходов членов своей семьи, относящихся к социально-демографическим группам «трудоспособное население» и «пенсионеры», в размере, равном нулю за все месяцы расчетного периода, рекомендуется уполномоченным органам не признавать как декларирование.

В подпункте «б» пункта 48 Методических рекомендаций указано, что к документам, подтверждающим отсутствие у граждан доходов от трудовой, предпринимательской и иной деятельности, учитываемых в соответствии с подпунктом «а» пункта 34 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 761 (далее также — Правила предоставления субсидий), рекомендуется относить для граждан до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования по очной форме обучения, — справку об отсутствии стипендии.

К.А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими пункта 45.1, подпункта «б» пункта 48 в части слов «до 23 лет» Методических рекомендаций. В обоснование заявленного требования указал, что оспариваемые положения противоречат Правилам предоставления субсидий; содержат не предусмотренные данными правилами нормативные предписания и оказывают регулирующее воздействие на отношения, связанные с предоставлением субсидий; создают препятствия к реализации права студента, осваивающего программу бакалавриата в образовательной организации высшего образования по очной форме обучения в возрасте старше 23 лет, на получение субсидии по оплате жилого помещения и коммунальных услуг (далее — субсидия), гарантированной статьей 159 Жилищного кодекса Российской Федерации. Полагает, что Методические рекомендации не подлежат применению, так как официально не зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) и не опубликованы в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

В письменных возражениях административные ответчики Минстрой России и Минтруд России административный иск не признали, указав, что оспариваемый акт издан компетентными федеральными органами исполнительной власти, носит рекомендательный характер и не содержит правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, в связи с этим не требуется его государственная регистрация и официальное опубликование; оспариваемые положения Методических рекомендаций соответствуют законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Минюст России, привлеченный судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в письменных объяснениях выразил позицию, что правовая оценка Приказа № 1037/пр/857 возможна с учетом практики применения оспариваемых положений Методических рекомендаций.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления К.А. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит об отмене решения суда первой инстанции и о принятии по административному делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления в связи с существенным нарушением судом норм материального и процессуального права, при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела. Ссылается на то, что Методические рекомендации, по сути, имеют нормативный правовой характер, в связи с чем подлежали официальному опубликованию для всеобщего сведения.

Минстрой России и Минтруд России просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, полагая его законным и обоснованным, и отказать в удовлетворении апелляционной жалобы К.А.

Минюст России не согласился с доводами апелляционной жалобы К.А. и полагал необходимым оставить обжалуемое решение без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения, рассмотрев дело в отсутствие представителя данного министерства.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Субсидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг предоставляются гражданам на основании статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее — ЖК РФ).

В силу части 1 данной нормы субсидия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг предоставляется гражданам в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, и размера регионального стандарта стоимости жилищно-коммунальных услуг, устанавливаемого по правилам части 6 статьи 159 этого кодекса, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи.

В совокупный доход семьи или одиноко проживающего гражданина включаются в том числе все предусмотренные системой оплаты труда выплаты, учитываемые при расчете среднего заработка, выходное пособие, выплачиваемое при увольнении, пенсии, стипендии, денежные выплаты, предоставляемые гражданам в качестве мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, доходы, полученные от сдачи жилых помещений в поднаем, денежные средства, выделяемые опекуну (попечителю) на содержание подопечного, а также предоставляемые приемной семье на содержание каждого ребенка, и иные выплаты, за исключением случаев, когда федеральным законом установлен иной порядок учета доходов граждан в целях предоставления названных субсидий и компенсаций (статьи 5 - 12 Федерального закона от 5 апреля 2003 г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи»).

Согласно части 7 статьи 159 ЖК РФ порядок определения размера субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и порядок их предоставления, перечень прилагаемых к заявлению документов, условия приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядок определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенности предоставления субсидий отдельным категориям граждан устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации поручило утвердить Министерству регионального развития Российской Федерации совместно с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации методические рекомендации по применению Правил предоставления субсидий (пункт 3 постановления от 14 декабря 2005 г. № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг»).

В целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (пункт 3).

Указом Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 г. № 612 Министерство регионального развития Российской Федерации упразднено, его функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительного зонирования переданы Минстрою России, который в настоящее время является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства (пункт 1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038).

Пунктом 7 плана мероприятий по реализации Федерального закона от 25 декабря 2012 г. № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 г. № 720-р, предусмотрено внесение изменений в Методические рекомендации по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденные приказом Министерства регионального развития Российской Федерации и Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 26 мая 2006 г. № 58/403.

С учетом изложенного, разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Методические рекомендации изданы уполномоченными федеральными органами исполнительной власти при реализации предоставленных им полномочий.

Согласно статье 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также — акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определенными этой статьей (часть 1).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

Приведенные законоположения при рассмотрении настоящего административного дела судом первой инстанции соблюдены.

Методические рекомендации разработаны в соответствии с ЖК РФ, постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» и утвержденными им Правилами предоставления субсидий, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для оказания методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, уполномоченным устанавливать размеры региональных и местных стандартов и финансировать расходы на предоставление субсидий, а также уполномоченным органам, предоставляющим гражданам субсидии и обеспечивающим их перечисление (выплату, вручение) в соответствии с порядком перечисления (выплаты, вручения) гражданам субсидий (пункты 2, 3).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (абзац первый). Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (пункт 3 названного постановления).

Анализируя содержание Методических рекомендаций, включая положения, с которыми административный истец связывает нарушение своих прав, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что они не обладают названными признаками нормативного правового акта, а также признаками акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами.

Методические рекомендации, текстуально изложенные как пособие, имеют рекомендательный характер и не содержат норм права, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений. В их содержании используются формулировки, указывающие на рекомендательный характер документа, в основном «рекомендуется» (по всему тексту) или «предлагается» (пункты 74 и 75).

Данные рекомендации разработаны для оказания методической помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, уполномоченным устанавливать размеры региональных и местных стандартов и финансировать расходы на предоставление субсидий, а также уполномоченным органам, предоставляющим гражданам субсидии и обеспечивающим их перечисление (выплату, вручение) в соответствии с порядком перечисления (выплаты, вручения) гражданам субсидий (пункт 3).

Какого-либо нового правового регулирования данный акт не вводит, а также он не изменяет и не прекращает действия нормативных правовых актов, регулирующих рассматриваемые правоотношения.

При таких данных Методические рекомендации, не имеющие нормативного правового характера, не подпадают под сферу действия Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. В связи с этим доводы К.А., изложенные в апелляционной жалобе о том, что Методические рекомендации изданы и введены в действие в нарушение требований, предъявляемых названными выше правовыми актами, несостоятельны.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый акт полностью или в части не соответствует действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, устанавливает не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение (пункт 1 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Отказывая К.А. в удовлетворении заявленного требования, суд пришел к правильному выводу, что приведенных выше оснований по данному административному делу не имеется.

Ссылка в апелляционной жалобе К.А. на то, что по данному административному делу должны были быть применены правовые позиции, изложенные в решениях Верховного Суда Российской Федерации от 15 июля 2014 г. по гражданскому делу № АКПИ14-576 и от 9 октября 2015 г. по административному делу № АКПИ15-885, несостоятельна и не влияет на законность обжалованного решения суда. Выводы, содержащиеся в названных судебных актах, сделаны в связи с иными правовыми основаниями, при установлении иных фактических обстоятельств по делам об оспаривании другого правового акта и не опровергают вывод суда первой инстанции о том, что Методические рекомендации носят информационно-разъяснительный характер, не подлежат регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию.

Положения, содержащиеся в пункте 45.1, подпункте «б» пункта 48 оспариваемого акта в части рекомендованных подходов к декларированию своих доходов гражданами, претендующими на получение субсидии, а также подтверждения лицами в возрасте до 23 лет, обучающихся в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования по очной форме обучения, факта отсутствия у них дохода в виде стипендии, не противоречат действующему законодательству, не устанавливают не предусмотренные разъясняемыми нормативными положениями общеобязательные правила, не выходят за рамки адекватного истолкования (интерпретации) упоминаемых в них норм права, а следовательно, не могут нарушать права и законные интересы административного истца.

Утверждение К.А. в апелляционной жалобе, что оспариваемые положения Методических рекомендаций противоречат Правилам предоставления субсидий, так как содержат не предусмотренные данными правилами предписания нормативного характера по вопросу представления заявителем документов о его доходах, учитываемых при решении вопроса о предоставлении субсидии, лишено правовых оснований.

В соответствии с подпунктом «д» пункта 8 Правил предоставления субсидий для получения субсидии граждане, имеющие право на субсидии, представляют в уполномоченный орган по месту постоянного жительства заявление о предоставлении субсидии с указанием всех членов семьи, степени родства и приложением соответствующих документов, а также с указанием сведений в заявлении о доходах заявителя и членов его семьи, учитываемых при решении вопроса о предоставлении субсидии.

Уполномоченные органы получают на основании межведомственных запросов, в том числе в электронной форме с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного информационного взаимодействия, сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении субсидии, в том числе о доходах заявителя и членов его семьи, учитываемых при решении вопроса о предоставлении субсидии (подпункт «е» пункта 8.1 Правил предоставления субсидий).

Таким образом, Правила предоставления субсидий не устанавливают исчерпывающий перечень представляемых заявителем документов о его доходах и доходах членов его семьи, учитываемых при решении вопроса о предоставлении субсидии.

Кроме того, в силу пункта 12 Правил предоставления субсидий при наличии у уполномоченного органа возможности в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного информационного взаимодействия получить сведения, необходимые для принятия решения о предоставлении субсидий, расчета их размеров, сравнения размера предоставляемой субсидии с фактическими расходами семьи на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, граждане освобождаются по решению этого органа от обязанности представления всех или части документов, в том числе указанных в пункте 8 данного правового акта, включая сведения о доходах.

Данных о том, что оспоренные положения Методических рекомендаций применены (или существует реальная угроза их применения) в отношении К.А., чем были нарушены его права и свободы, не имеется.

В случае несогласия с решением уполномоченного органа по вопросу предоставления субсидии в связи с конкретным обращением К.А. он вправе обжаловать его в суд в установленном законом порядке.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К.А. — без удовлетворения.

---