Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 07.10.2021 № АПЛ21-347

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 05.07.2021 № АКПИ21-324, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Приказа ГУСП от 03.02.2020 № 14 «Об определении Порядка учета граждан РФ, подлежащих переселению из закрытых военных городков, находящихся в ведении ГУСП Президента РФ, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно, формы решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно и выписки из него, а также требований к их заполнению, формы акта приема-передачи жилого помещения, а также требований к ее заполнению, формы обязательства о расторжении договора социального найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения и об освобождении занимаемого жилого помещения либо о безвозмездной передаче находящегося в собственности жилого помещения в государственную собственность и его освобождении, а также требований к ее заполнению»>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Рыженкова А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Власовой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по коллективному административному исковому заявлению К.В., А.В., А.К., Б.В., Б.С., Д., Ж., К.С., М.Ю., М.В., М.А., М.Л., Н., Р., С.В., С.А.Ф., С.А.Н., Х., Ш.В.К., Ш.В.Н., Ш.А., Щ. о признании недействующим приказа Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации от 3 февраля 2020 г. № 14 «Об определении Порядка учета граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков, находящихся в ведении Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно, формы решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно и выписки из него, а также требований к их заполнению, формы акта приема-передачи жилого помещения, а также требований к ее заполнению, формы обязательства о расторжении договора социального найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения и об освобождении занимаемого жилого помещения либо о безвозмездной передаче находящегося в собственности жилого помещения в государственную собственность и его освобождении, а также требований к ее заполнению»

по апелляционной жалобе К.В., действующего также в интересах других административных истцов, на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 июля 2021 г. по делу № АКПИ21-324, которым в удовлетворении коллективного административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца К.В. — Ш.Е., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации Утина Ю.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., которая полагала апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Главным управлением специальных программ Президента Российской Федерации (далее также — Управление, ГУСП) издан приказ от 3 февраля 2020 г. № 14 «Об определении Порядка учета граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков, находящихся в ведении Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно, формы решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно и выписки из него, а также требований к их заполнению, формы акта приема-передачи жилого помещения, а также требований к ее заполнению, формы обязательства о расторжении договора социального найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения и об освобождении занимаемого жилого помещения либо о безвозмездной передаче находящегося в собственности жилого помещения в государственную собственность и его освобождении, а также требований к ее заполнению» (далее — Приказ), который зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 13 марта 2020 г., регистрационный номер 57733, и размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 16 марта 2020 г.

К.В. и другие (более 20 человек), проживающие в закрытом военном городке, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с коллективным административным исковым заявлением о признании Приказа недействующим, ссылаясь на несоблюдение процедуры его принятия. По мнению административных истцов, были нарушены: порядок проведения общественного обсуждения, поскольку не исполнено предписание подпункта «а» пункта 3 Правил раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 (далее — Правила раскрытия информации), о размещении уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта; требование пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. № 877 во взаимосвязи с пунктом 1 состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти, утвержденного данным постановлением, о проведении предварительного обсуждения проекта нормативного правового акта на заседании общественного совета при федеральном органе исполнительной власти; порядок представления нормативного правового акта на государственную регистрацию, предусмотренный абзацем шестым (административные истцы ошибочно именуют его пятым) пункта 3 и абзацем двенадцатым пункта 12 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила подготовки нормативных правовых актов), и предписывающий указывать в прилагаемой к нормативному правовому акту справке сведения о предварительном обсуждении на заседании общественного совета при федеральном органе исполнительной власти или об отсутствии основания для проведения такого обсуждения; порядок согласования проекта нормативного правового акта, установленный пунктом 3.2 Правил подготовки нормативных правовых актов, в Министерстве финансов Российской Федерации, в заключении которого дается оценка финансовых последствий принятия соответствующих решений для соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации; пункт 2 статьи 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» о проведении антикоррупционной экспертизы проекта нормативного правового акта, что повлекло наличие в приложении № 1 к Приказу коррупциогенных факторов, названных в подпунктах «а» и «ж» пункта 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96.

ГУСП и привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица Минюст России заявленное требование не признали, указав, что Приказ издан полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением процедуры его принятия и порядка введения его в действие.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 июля 2021 г. в удовлетворении коллективного административного искового заявления отказано.

Не согласившись с таким решением, К.В., которому поручено ведение данного административного дела в интересах группы лиц, обратившихся с коллективным административным иском, в апелляционной жалобе просит его отменить, как незаконное, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Полагает, что судом первой инстанции нарушены: часть 4.1 статьи 4 и пункт 3 части 1.1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Федеральный закон об антикоррупционной экспертизе); пункты 4 и 7.1 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 (далее — Правила проведения антикоррупционной экспертизы); приказ Минюста России от 21 октября 2011 г. № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы»; «Инструкция по размещению проектов нормативных правовых актов по постановлениям Правительства Российской Федерации № 851, 96, 373 на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет“ regulation.gov.ru»; статьи 6, 14, 63, 132, 135, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также — Кодекс).

В поступивших возражениях административного ответчика на апелляционную жалобу указано, что решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба — не подлежащей удовлетворению, как основанная на неверном понимании норм материального права, в отсутствие предполагаемых административными истцами нарушений норм процессуального права.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу выразил несогласие с ней и просил рассмотреть ее без участия представителя Министерства.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Пунктом 18 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 2019 г. № 239 «Об особенностях жилищного обеспечения граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков» федеральным органам исполнительной власти поручено определить: а) жилые помещения, которые могут быть использованы для переселения граждан из закрытых военных городков; б) порядок учета граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно; в) форму решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно и выписки из него, форму акта приема-передачи жилого помещения, а также требования к их заполнению; г) форму обязательства о расторжении договора социального найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения и об освобождении занимаемого жилого помещения либо о безвозмездной передаче находящегося в собственности жилого помещения в государственную собственность и его освобождении, а также требования к ее заполнению.

Проанализировав приведенную норму, а также пункт 1, подпункт 1 пункта 7, пункт 8, подпункт 2 пункта 10, пункт 15 Положения о Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2017 г. № 651, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Управление, являющееся федеральным агентством, в ведении которого находятся закрытые военные городки, правомочно было издать Приказ, которым определены: Порядок учета граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков, находящихся в ведении Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, и предоставления им жилых помещений по договору социального найма или в собственность бесплатно (приложение № 1 к Приказу); форма решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно, а также требования к ее заполнению (приложение № 2 к Приказу); форма выписки из решения о предоставлении жилого помещения в собственность бесплатно, а также требования к ее заполнению (приложение № 3 к Приказу); форма акта приема-передачи жилого помещения, а также требования к ее заполнению (приложение № 4 к Приказу); форма обязательства о расторжении договора социального найма жилого помещения, договора найма специализированного жилого помещения и об освобождении занимаемого жилого помещения либо о безвозмездной передаче находящегося в собственности жилого помещения в государственную собственность и его освобождении, а также требования к ее заполнению (приложение № 5 к Приказу).

В обжалуемом решении правомерно указано, что предписание подпункта «а» пункта 3 Правил раскрытия информации о размещении уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, ГУСПом не нарушено, поскольку заместителем начальника Управления, как это допускает абзац второй пункта 5 данных правил, принято решение об отказе от проведения общественного обсуждения уведомления о подготовке проекта Приказа, информация о чем содержится на официальном сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее — официальный сайт).

Проект Приказа был размещен для общественного обсуждения на официальном сайте в течение 15 календарных дней (с 17 по 31 октября 2019 г.), что соответствует абзацу первому пункта 5 Правил раскрытия информации. Предложений в ходе общественного обсуждения проекта Приказа в ГУСП не поступило.

В целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проект Приказа размещался на официальном сайте в течение 7 календарных дней (с 17 по 23 октября 2019 г.), что согласуется с пунктом 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы. Заключений независимых экспертов, уполномоченных на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, также не поступило.

Управлением в соответствии с пунктом 3 части 1, частью 4 статьи 3 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе, абзацем вторым пункта 5 Правил подготовки нормативных правовых актов, Порядком проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации, утвержденным приказом Управления от 17 февраля 2015 г. № 7, была проведена антикоррупционная экспертиза проекта Приказа, которой коррупциогенные факторы не выявлены.

Не выявлены они и Минюстом России при проведении антикоррупционной и правовой экспертиз Приказа при его государственной регистрации на основании пункта 2 части 1, пункта 3 части 3 статьи 3 названного федерального закона, пункта 11 Правил подготовки нормативных правовых актов, а также Главной военной прокуратурой, которой оспариваемый нормативный правовой акт направлялся на антикоррупционную экспертизу согласно статье 9.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», пункту 1 части 1, части 2 статьи 3 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе.

Установив, что процедура общественного обсуждения проекта Приказа не нарушена, антикоррупционная и правовая экспертизы проведены, коррупциогенные факторы в оспариваемом нормативном правовом акте отсутствуют, суд первой инстанции обоснованно отверг соответствующие доводы административных истцов, как несостоятельные.

Мотивы, по которым суд первой инстанции признал ошибочными доводы административных истцов о том, что проект Приказа подлежал рассмотрению общественным советом при федеральном органе исполнительной власти и направлению на согласование в Министерство финансов Российской Федерации, в обжалуемом решении подробно приведены и согласуются с пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 4 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам», пунктом 19 Указа Президента Российской Федерации «Об особенностях жилищного обеспечения граждан Российской Федерации, подлежащих переселению из закрытых военных городков», пунктом 3.2 Правил подготовки нормативных правовых актов.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что судом нарушена часть 4.1 статьи 4 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе, безосновательна. Как следует из содержания данной статьи, она касается случаев, когда по результатам антикоррупционной экспертизы в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) выявляются коррупциогенные факторы. В силу части 4.1 этой статьи заключения, составляемые при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, предусмотренных пунктом 3 части 3 статьи 3 названного федерального закона (при проведении федеральным органом исполнительной власти в области юстиции антикоррупционной экспертизы в том числе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, при их государственной регистрации), носят обязательный характер. При выявлении коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, такие акты не подлежат государственной регистрации. Как ранее отмечено, в рассматриваемом случае Минюстом России коррупциогенные факторы не выявлены.

Отсутствует и указанное в апелляционной жалобе нарушение судом первой инстанции пункта 3 части 1.1 статьи 5 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе, запрещающего проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) гражданами, осуществляющими деятельность в органах и организациях, указанных в пункте 3 части 1 статьи 3 этого федерального закона (органы и организации, которые проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) в соответствии с данным федеральным законом, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации).

Исходя из части 1 статьи 5 поименованного федерального закона институты гражданского общества и граждане Российской Федерации могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). В силу пункта 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы независимая антикоррупционная экспертиза проводится юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96. Юридической службой Управления в отношении проекта Приказа была проведена не независимая антикоррупционная экспертиза, а антикоррупционная экспертиза во исполнение требований пункта 3 части 1, части 4 статьи 3 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе, абзаца второго пункта 5 Правил подготовки нормативных правовых актов в установленном Управлением порядке.

По аналогичным мотивам несостоятельно утверждение в апелляционной жалобе о нарушении судом как изложенного выше пункта 4 Правил проведения антикоррупционной экспертизы, так и пункта 7.1 данных правил (о направлении юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы и их копий в соответствующие органы и организации), а также приказа Минюста России от 21 октября 2011 г. № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы».

В апелляционной жалобе указано, что судом нарушена «Инструкция по размещению проектов нормативных правовых актов по постановлениям Правительства Российской Федерации № 851, 96, 373 на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет“ regulation.gov.ru», которая размещена в разделе «Поддержка пользователей» на официальном сайте в целях оказания методологической поддержки сотрудникам федеральных органов исполнительной власти и описывает техническую процедуру размещения проектов нормативных правовых актов на официальном сайте. Между тем названная инструкция нормативным правовым актом большей юридической силы по отношению к Приказу не является, в связи с чем проверка оспариваемого нормативного правового акта на предмет его соответствия этой инструкции по правилам главы 21 «Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» Кодекса произведена быть не может.

Вопреки доводам апелляционной жалобы положения статей 6 (о принципах административного судопроизводства), 63 (об истребовании доказательств), 132 (о задачах подготовки административного дела к судебному разбирательству), 135 (о действиях сторон и суда при подготовке административного дела к судебному разбирательству), 213 (о судебном разбирательстве по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов) Кодекса судом не нарушены.

В порядке подготовки административного дела к судебному разбирательству, в ходе его рассмотрения и разрешения судом совершены необходимые процессуальные действия с учетом особенностей производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

В обжалуемом решении дан правовой анализ норм, регулирующих рассматриваемые отношения, оно должным образом мотивировано, в нем отражены все юридически значимые обстоятельства по делу, перечисленные в части 8 статьи 213 Кодекса.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 июля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К.В. — без удовлетворения.

---