Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 03.08.2021 № АПЛ21-251

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 05.05.2021 № АКПИ21-63, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими подпунктов «а», «в» пункта 6 Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации мер социальной поддержки граждан, жилые помещения которых утрачены и (или) повреждены в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.10.2019 № 1327>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Гавриловой М.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М.С., М.Д. о признании частично недействующими подпунктов «а», «в» пункта 6 Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации мер социальной поддержки граждан, жилые помещения которых утрачены и (или) повреждены в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2019 г. № 1327,

по апелляционной жалобе М.С., М.Д. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 мая 2021 г. по делу № АКПИ21-63, которым в удовлетворении административного иска отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного ответчика К., которая возражала против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гавриловой М.Н., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2019 г. № 1327, размещенным на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 17 октября 2019 г. и опубликованным в Собрании законодательства Российской Федерации 21 октября 2019 г., № 42 (часть III), утверждены Правила предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации мер социальной поддержки граждан, жилые помещения которых утрачены и (или) повреждены в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее — Правила).

В силу пункта 1 Правил они устанавливают цели, условия и порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации мер социальной поддержки граждан, жилые помещения которых утрачены и (или) повреждены в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее также соответственно — мероприятия, трансферты), предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, а также на компенсацию понесенных бюджетами субъектов Российской Федерации до предоставления трансфертов затрат, направленных на реализацию мероприятий.

Пункт 6 Правил, состоящий из подпунктов «а» - «г», предусматривает, что мероприятия реализуются в отношении:

• граждан, являвшихся на день введения режима чрезвычайной ситуации собственниками утраченных жилых помещений, которые не были застрахованы по программе организации возмещения ущерба, причиненного расположенным на территории субъекта Российской Федерации жилым помещениям граждан, с использованием механизма добровольного страхования, утвержденной органом государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 11.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее — Федеральный закон о защите населения от чрезвычайных ситуаций), или нанимателями утраченных жилых помещений по договорам социального найма и не имеющих на день введения режима чрезвычайной ситуации в собственности иного жилого помещения, пригодного для проживания, или доли в праве общей собственности на иное жилое помещение, пригодное для проживания (подпункт «а»);
• граждан, имеющих на день введения режима чрезвычайной ситуации документы, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации являются основанием для государственной регистрации права собственности на утраченные жилые помещения, и не имеющих на день введения режима чрезвычайной ситуации в собственности иного жилого помещения, пригодного для проживания, или доли в праве общей собственности на иное жилое помещение, пригодное для проживания (подпункт «б»);
• граждан, не являвшихся на день введения режима чрезвычайной ситуации собственниками утраченных жилых помещений, но имеющих регистрацию по месту жительства в утраченных жилых помещениях на день введения режима чрезвычайной ситуации, относящихся к членам семей граждан, указанных в подпункте «а» данного пункта, и не имеющих на день введения режима чрезвычайной ситуации в собственности иного жилого помещения, пригодного для проживания, или доли в праве общей собственности на иное жилое помещение, пригодное для проживания, а также граждан, относящихся к членам семей граждан, указанных в подпункте «б» этого пункта, и не имеющих на день введения режима чрезвычайной ситуации в собственности жилого помещения, пригодного для проживания, или доли в праве общей собственности на иное жилое помещение, пригодное для проживания (подпункт «в»).

М.С., действующая в своих интересах и в интересах несовершеннолетних детей П.А., П.Р., М.Н., а также М.Д. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просили признать не действующими следующие положения пункта 6 Правил:

• подпункт «а» в части, устанавливающей запрет на получение мер социальной поддержки гражданами, жилые помещения которых утрачены в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, но которые имеют в собственности иное жилое помещение или долю в праве собственности на иное жилое помещение, площадь которых составляет менее учетной нормы жилого помещения, установленной законодательством, ссылаясь на его несоответствие статьям 15, 50 Жилищного кодекса Российской Федерации, статье 18 Федерального закона о защите населения от чрезвычайных ситуаций;
• подпункт «в» в части, устанавливающей запрет на получение мер социальной поддержки членами семьи нанимателя, жилое помещение которых утрачено в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, не имеющими в собственности иного жилого помещения, пригодного для проживания, или доли в праве общей собственности на иное жилое помещение, пригодное для проживания, в случаях, когда наниматель имеет в собственности иное жилое помещение или долю в праве собственности на иное жилое помещение, пригодное для проживания, считая его не соответствующим статьям 1, 69 Жилищного кодекса Российской Федерации, статье 18 Федерального закона о защите населения от чрезвычайных ситуаций.

По мнению административных истцов, в результате применения оспариваемых норм наниматель, утративший жилое помещение в результате чрезвычайной ситуации и имеющий в собственности иное жилое помещение площадью менее учетной нормы, автоматически становится нуждающимся в жилом помещении согласно жилищному законодательству. При этом жилищные права члена семьи нанимателя на получение мер социальной поддержки ставятся в зависимость от обеспеченности иным жилым помещением нанимателя, что грубо нарушает принцип равенства жилищных прав членов семьи нанимателя и нанимателя. Решением Центрального районного суда г. Комсомольска-на-Амуре от 3 ноября 2020 г. по гражданскому делу № 2-4077/2020 отказано в удовлетворении исковых требований М.С. (нанимателя утраченного в результате чрезвычайной ситуации жилого помещения) о признании незаконным решения КГКУ «Центр социальной поддержки населения по г. Комсомольску-на-Амуре» об отказе во включении ее и членов ее семьи М.Д., несовершеннолетних П.А., П.Р., М.Н. в список семей и граждан, жилые помещения которых утрачены в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Хабаровского края в период июль — сентябрь 2019 г.

Правительство Российской Федерации заявленные требования не признало, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и прав административных истцов не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 мая 2021 г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе М.С., М.Д. просят данное решение отменить ввиду его незаконности и необоснованности и принять новое решение об удовлетворении их требований. Административные истцы полагают, что выводы, изложенные в решении суда, не соответствуют обстоятельствам административного дела, судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права.

В поступивших возражениях Правительства Российской Федерации на апелляционную жалобу указано, что решение суда является законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, судом первой инстанции верно применены нормы материального и процессуального права.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Как выше отмечено, Правила устанавливают цели, условия и порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации мер социальной поддержки граждан, жилые помещения которых утрачены и (или) повреждены в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, а также на компенсацию понесенных бюджетами субъектов Российской Федерации до предоставления трансфертов затрат, направленных на реализацию мероприятий.

Вывод суда первой инстанции о том, что, утверждая Правила, Правительство Российской Федерации действовало в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий, согласуется со статьей 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», с подпунктом «а» статьи 10, пунктом 2 статьи 18 Федерального закона о защите населения от чрезвычайных ситуаций, пунктом 6 статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Несоблюдения требований законодательства к порядку принятия нормативного правового акта и введения его в действие также не установлено.

Статья 18 Федерального закона о защите населения от чрезвычайных ситуаций, касающаяся прав граждан Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, наделяет граждан Российской Федерации правом на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу вследствие чрезвычайных ситуаций (пункт 1).

При этом данный федеральный закон не конкретизирует условия и объем подлежащего возмещению ущерба, закрепляя в пункте 2 названной статьи, что порядок и условия, виды и размеры компенсаций и социальных гарантий, предоставляемых гражданам Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 этой статьи, устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В связи с чем доводы административных истцов о противоречии подпунктов «а», «в» пункта 6 Правил в оспариваемой части статье 18 Федерального закона о защите населения от чрезвычайных ситуаций нельзя признать состоятельными.

В обжалуемом судебном решении обоснованно указано, что оспариваемые положения Правил направлены на оказание адресной финансовой помощи гражданам, жилые помещения которых утрачены в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и которые не имеют другого жилья, пригодного для проживания.

Закрепление в подпункте «а» пункта 6 Правил для нанимателей утраченных жилых помещений по договорам социального найма такого условия, как отсутствие в собственности на день введения режима чрезвычайной ситуации иного жилого помещения, пригодного для проживания, или доли в праве общей собственности на иное жилое помещение, пригодное для проживания, а в подпункте «в» этого пункта аналогичного условия для граждан, являющихся членами семей тех нанимателей, которые определены в подпункте «а» данного пункта, каким-либо правовым нормам большей юридической силы не противоречит.

Вопреки доводу апелляционной жалобы об ошибочности вывода суда о том, что Правила в оспариваемой части не противоречат статьям 1, 15, 50, 69 Жилищного кодекса Российской Федерации, в решении суда правомерно указано, что названные законоположения устанавливают основные начала жилищного законодательства, объекты жилищных прав, норму предоставления и учетную норму площади жилого помещения, права и обязанности членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, тогда как Правила регулируют вопросы предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации мер социальной поддержки граждан, жилые помещения которых утрачены и (или) повреждены в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В соответствии с разъяснением, данным в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 23 июня 2020 г. № 28-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 4.6 и части 1.3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Костромского областного суда», неопределенность правовой нормы влечет ее неоднозначное понимание и, следовательно, возможность ее произвольного применения, а потому и нарушение принципа равенства, соблюдение которого может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями; неопределенность же ее содержания порождает опасность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных Конституцией Российской Федерации гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Оснований считать, что подпункт «в» пункта 6 Правил, на чем настаивают административные истцы в апелляционной жалобе, по своему содержанию носит неопределенный характер, не имеется.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказ суда в удовлетворении заявленных М.С., М.Д. требований правомерен, поскольку какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту большей юридической силы оспариваемый в части нормативный правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 мая 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу М.С., М.Д. — без удовлетворения.

---