Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 03.08.2021 № АПЛ21-250

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 29.04.2021 № АКПИ21-224, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 8 обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов, утв. Приказом Минтранса России от 11.09.2020 № 368>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Гавриловой М.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению некоммерческой организации Союз «Центр поддержки и развития автошкол» о признании частично недействующим пункта 8 обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11 сентября 2020 г. № 368,

по апелляционной жалобе некоммерческой организации Союз «Центр поддержки и развития автошкол» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2021 г. по делу № АКПИ21-224, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гавриловой М.Н., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

11 сентября 2020 г. приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) № 368 (далее также — Приказ) утверждены обязательные реквизиты и порядок заполнения путевых листов, содержащиеся в приложении к Приказу. 30 октября 2020 г. нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) и размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru).

Глава II приложения к Приказу определяет порядок заполнения путевого листа (далее — Порядок).

Согласно пункту 8 Порядка путевой лист оформляется на каждое транспортное средство, эксплуатируемое юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем.

Административный истец некоммерческая организация Союз «Центр поддержки и развития автошкол» (далее — Союз) обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 8 Порядка в той мере, в какой он устанавливает обязательное оформление путевых листов для организаций, осуществляющих подготовку водителей автотранспортных средств, полагая его противоречащим части 2 статьи 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» (далее также — Устав), которой перевозка пассажиров с оформлением путевого листа на соответствующее транспортное средство установлена лишь в случае осуществления предпринимательской деятельности по оказанию услуг перевозки, а не в иных случаях, когда автомобиль используется для других целей, в том числе в случае обучения навыкам вождения автотранспортного средства. В административном исковом заявлении указано, что деятельность автошкол не относится к перевозкам грузов, пассажиров и багажа. Устав, исходя из положений статьи 1 и части 1 статьи 6, регулирует правоотношения, возникающие из договоров перевозки грузов, пассажиров и багажа, фрахтования, и административный ответчик вправе был издать нормативный правовой акт лишь в отношении тех лиц, которые оказывают такие услуги. Ранее действовавший приказ Минтранса России от 18 сентября 2008 г. № 152 «Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов» содержал положения лишь об оформлении путевых листов на каждое транспортное средство, используемое юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем для осуществления перевозок грузов, пассажиров и багажа.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2021 г. в удовлетворении административного искового заявления Союзу отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не соглашаясь с решением суда первой инстанции, просит его отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и процессуального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования в полном объеме, в случае оставления решения без изменения — изменить мотивировочную часть решения.

Административный ответчик Минтранс России и заинтересованное лицо Минюст России представили в суд апелляционной инстанции возражения на апелляционную жалобу Союза, в которых полагают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просят оставить его без изменения, отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации административный истец, представитель Минюста России не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке, их явка не признана судом обязательной.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Устава обязательные реквизиты и порядок заполнения путевых листов утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Таким федеральным органом исполнительной власти в силу пункта 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395, является названное министерство.

С учетом изложенного суд первой инстанции верно исходил из того, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения его в действие. Это обстоятельство административный истец не оспаривает (л.д. 76).

Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее — Закон о безопасности дорожного движения) определяет правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации. Задачами названного Федерального закона являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий (статья 1).

Одним из основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения является приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности (статья 3 Закона о безопасности дорожного движения).

В целях обеспечения порядка и безопасности дорожного движения, повышения эффективности использования автомобильного транспорта Совет Министров — Правительство Российской Федерации утвердил Правила дорожного движения Российской Федерации (далее — Правила дорожного движения) и Основные положения по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения (постановление от 23 октября 1993 г. № 1090).

Пункт 1.2 Правил дорожного движения определяет, что водитель — это лицо, управляющее каким-либо транспортным средством, погонщик, ведущий по дороге вьючных, верховых животных или стадо. При этом к водителю приравнивается обучающий вождению, а пассажир — это лицо, кроме водителя, находящееся в транспортном средстве (на нем), а также лицо, которое входит в транспортное средство (садится на него) или выходит из транспортного средства (сходит с него).

Закон о безопасности дорожного движения также содержит указание на то, что лицо, обучающее управлению транспортным средством, является водителем транспортного средства (статья 2).

Отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации, регулирует Устав. Отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и не урегулированные Уставом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Названный правовой акт определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе с использованием автомобильных прицепов, автомобильных полуприцепов (далее также — транспортные средства), а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур (части 1, 2 статьи 1 Устава).

Путевой лист — это документ, служащий для учета и контроля работы транспортного средства, водителя (пункт 14 статьи 2 Устава).

Согласно части 2 статьи 6 Устава запрещается осуществление перевозок пассажиров и багажа, грузов автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями без оформления путевого листа на соответствующее транспортное средство.

В соответствии с пунктом 1 статьи 20 Закона о безопасности дорожного юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие эксплуатацию транспортных средств, обязаны организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения.

Пункт 2 этой же статьи закона наряду с прочим устанавливает обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров на основании договора перевозки или договора фрахтования и (или) грузов на основании договора перевозки (коммерческие перевозки), а также осуществляющих перемещение лиц, кроме водителя, и (или) материальных объектов автобусами и грузовыми автомобилями без заключения указанных договоров (перевозки для собственных нужд автобусами и грузовыми автомобилями), организовывать и проводить предрейсовый или предсменный контроль технического состояния транспортных средств.

Пунктом 7 статьи 23 названного закона предусмотрено, что обязательные предрейсовые и послерейсовые медицинские осмотры водителей транспортных средств проводятся либо привлекаемыми медицинскими работниками, либо в порядке и на условиях, предусмотренных Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Закон об основах охраны здоровья граждан).

Порядок определяет, что путевой лист должен содержать не только сведения о транспортном средстве, но и сведения о водителе, которые включают фамилию, имя, отчество (при наличии); дату (число, месяц, год) и время (часы, минуты) проведения предрейсового и послерейсового медицинского осмотра водителя (если обязательность проведения послерейсового медицинского осмотра водителя предусмотрена законодательством Российской Федерации).

Таким образом, путевой лист является документом, в том числе подтверждающим прохождение медицинского осмотра водителем и проведение предрейсового или предсменного контроля технического состояния транспортного средства.

Анализ содержания приведенных выше положений Закона о безопасности дорожного движения и частей 1 и 2 статьи 1 Устава позволяет прийти к выводу о том, что для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, оказывающих услуги по перевозке грузов, пассажиров и багажа, оформление путевых листов является обязательным, путевой лист должен оформляться юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем при эксплуатации ими транспортного средства независимо от формы владения данным транспортным средством, а также вне зависимости от вида и особенностей перевозки, каждый раз до выезда транспортного средства в рейс с парковки (парковочного места), предназначенной для стоянки данного транспортного средства по возвращении из рейса и окончании смены (рабочего дня) водителя транспортного средства, с проставлением в путевом листе отметок о проведенном предрейсовом медицинском осмотре водителя и предрейсовом или предсменном контроле технического состояния транспортного средства.

Пункт 8 Порядка не содержит обязанности юридического лица и (или) индивидуального предпринимателя по оформлению путевого листа в случаях эксплуатации транспортного средства, отличных от перевозки пассажиров и багажа, грузов автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в связи с чем ссылка административного истца на якобы незаконное расширение в данной правовой норме сферы применения требования об обязательности оформления путевого листа несостоятельна.

Осуществление юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями перевозок пассажиров (перемещения лиц, кроме водителя) в целях обучения вождению не освобождает их от обязанности соблюдения правил обеспечения безопасности перевозок автомобильным транспортом и не противоречит положениям части 2 статьи 6 Устава.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что требование об обязательности оформления путевого листа на каждое транспортное средство, эксплуатируемое юридическим лицом и (или) индивидуальным предпринимателем, оказывающим услуги по перевозке грузов, пассажиров и багажа, соответствует законодательству, регулирующему правоотношения в сфере правового регулирования правоотношений по перевозке пассажиров и багажа, грузов автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями.

Оспоренное положение применимо ко всем юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, оказывающим услуги по перевозке грузов, пассажиров и багажа, и не нуждается в конкретизации посредством указания на цель эксплуатации транспортного средства.

Предпринимательская деятельность, связанная с эксплуатацией автомобилей для целей перевозки пассажиров по дорогам общего пользования, подразумевает, что ее участники являются участниками дорожного движения, поэтому осуществляющие названную деятельность юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны вне зависимости от вида и особенностей перевозок обеспечивать безопасность перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, включая наряду с прочим соблюдение порядка заполнения путевых листов, указывать в них обязательные реквизиты и осуществлять контроль технического состояния транспортных средств.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Эти требования закона были выполнены судом первой инстанции, в решении суда приведен правовой анализ пункта 8 Порядка в оспариваемой части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно отказал административному истцу в удовлетворении заявленных требований.

Довод в апелляционной жалобе о том, что суд первой инстанции не привлек к участию в деле в качестве заинтересованных лиц представителей Министерства науки и высшего образования Российской Федерации, Министерства просвещения Российской Федерации, о чем ходатайствовал Союз, не может служить основанием к отмене обжалованного решения суда.

Статьей 47 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела. Заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда (части 1, 2).

Федеральным органом исполнительной власти, утвердившим Порядок, является Минтранс России, который правомерно был привлечен судом к участию в деле в качестве административного ответчика; оставляя административное исковое заявление Союза без удовлетворения, суд не разрешал вопрос о правах и об обязанностях Министерства науки и высшего образования Российской Федерации и Министерства просвещения Российской Федерации. Пункт 8 Порядка не регулирует вопросы, связанные с оказанием образовательных услуг.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что суд первой инстанции не рассмотрел вопрос о конкретных правах и обязанностях Союза в связи с действием оспоренного пункта Порядка, а также не проверил соответствие оспоренной правовой нормы предписаниям ранее действовавшего приказа Минтранса России от 18 сентября 2008 г. № 152, утвердившего обязательные реквизиты и порядок заполнения путевых листов (утратил силу с 1 января 2021 г.), не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения, поскольку не имеют отношения к существу рассматриваемого дела, по которому в порядке абстрактного нормоконтроля осуществляется проверка соответствия оспариваемого нормативного правового акта (или его части) иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что суд первой инстанции не обеспечил равные права сторон на доступ к правосудию, отказав в удовлетворении ходатайства Союза об обеспечении его участия в судебном заседании путем использования систем видео-конференц-связи, необоснованно.

В силу части 1 статьи 142 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае, если для правильного рассмотрения и разрешения административного дела необходимо присутствие в судебном заседании лица, которое по объективным причинам не имеет такой возможности, вопрос о его участии в судебном заседании разрешается судом (по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по собственной инициативе суда) посредством использования систем видео-конференц-связи.

Рассмотрение административного дела об оспаривании нормативного правового акта связано с юридической оценкой и не требует установления фактических обстоятельств, правовая позиция административного истца подробно была изложена в его административном исковом заявлении, письменных объяснениях в порядке статьи 68 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в ответ на отзывы Минтранса России, Минюста России (л.д. 6 — 13, 75 — 77, 92), в связи с чем оснований для удовлетворения указанного выше ходатайства у суда не имелось. Кроме того, административный истец, надлежащим образом извещенный о времени и месте слушания административного дела, не был лишен возможности непосредственно участвовать в судебном заседании по его административному исковому заявлению.

Ссылка Союза в апелляционной жалобе на необоснованность обжалуемого решения несостоятельна. Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Союза «Центр поддержки и развития автошкол» — без удовлетворения.

---