Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 22.06.2021 № АПЛ21-213

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 14.04.2021 № АКПИ21-73, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца четвертого пункта 54 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.09.2020 № 1479>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Гавриловой М.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению саморегулируемой организации Союз организаций «Автоматизированные системы безопасности» о признании недействующим абзаца четвертого пункта 54 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 г. № 1479,

по апелляционной жалобе саморегулируемой организации Союз организаций «Автоматизированные системы безопасности» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2021 г. № АКПИ21-73, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей саморегулируемой организации Союз организаций «Автоматизированные системы безопасности» (далее — Организация) В., К., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации Ж., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гавриловой М.Н., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2020 г. № 1479 утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации (далее — Правила) (действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 г. № 2463).

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 25 сентября 2020 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 28 сентября 2020 г., № 39.

Абзацем четвертым пункта 54 Правил предусмотрено, что при эксплуатации средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения сверх срока службы, установленного изготовителем (поставщиком), и при отсутствии информации изготовителя (поставщика) о возможности дальнейшей эксплуатации правообладатель объекта защиты обеспечивает ежегодное проведение испытаний средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения до их замены в установленном порядке.

Саморегулируемая организация Союз организаций «Автоматизированные системы безопасности» обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца четвертого пункта 54 Правил, ссылаясь на его противоречие статьям 1, 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон «О пожарной безопасности»), части 1 статьи 1, статье 4, частям 49, 50 статьи 147 Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»), главе 4 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Федеральный закон «О техническом регулировании»), разделу VII технического регламента Евразийского экономического союза «О требованиях к средствам обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения» (ТР ЕАЭС 043/2017), статьям 472, 473 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 5, пункту 2 статьи 7 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (далее — Закон «О защите прав потребителей»), а также нормам Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»), целям государственной политики в сфере реализации государственной программы Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 300. Как указано в административном исковом заявлении, Организация основана на добровольном членстве субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих проектирование, монтаж, техническое обслуживание и мониторинг работоспособности автоматизированных систем безопасности, в том числе систем пожарной безопасности. На основании приведенных нормативных правовых актов средства обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения должны иметь обязательное подтверждение соответствия требованиям пожарной безопасности в форме декларирования или сертификации. Межгосударственный стандарт ГОСТ 27.002-2015 «Надежность в технике. Термины и определения» (далее — ГОСТ 27.002-2015), пункт 5.3.2.4 межгосударственного стандарта ГОСТ 2.114-2016 «Единая система конструкторской документации. Технические условия» (далее — ГОСТ 2.114-2016), пункт 4.13 национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 2.601-2019 «Единая система конструкторской документации. Эксплуатационные документы» (далее — ГОСТ Р 2.601-2019) не предусматривают права увеличивать установленный в конструкторской документации срок годности (службы) изделий, ни изготовителю (поставщику), ни потребителям (правообладателям объекта защиты). Оспариваемое положение пункта 54 Правил наделяет правообладателя объекта защиты правом эксплуатировать средства обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения сверх срока службы, установленного изготовителем (поставщиком), между тем заключение лицензируемой организацией договоров, государственных (муниципальных) контрактов на техническое обслуживание и ремонт средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений с истекшими сроками службы (годности) образует состав административного правонарушения (части 3, 4 статьи 14.1 и статья 14.46.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), а также уголовного преступления (статьи 219 и 238 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее также — МЧС России).

В суде первой инстанции представитель Правительства Российской Федерации возражал против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на то, что Правила изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, оспариваемое положение соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2021 г. Организации в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с таким решением, административный истец в апелляционной жалобе просит обжалуемое решение суда отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Считает, что решение вынесено с нарушением процессуального и материального права, не мотивировано, не содержит обоснований выводов суда и оснований для отказа в удовлетворении административного иска. Вывод суда о том, что стандарты (ГОСТ 27.002-2015, ГОСТ 2.114-2016, ГОСТ Р 2.601-2019) не содержат запрета на эксплуатацию правообладателем объекта защиты средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения сверх срока службы, ошибочен, поскольку, по мнению Организации, названные стандарты не содержат и разрешения на такую эксплуатацию сверх срока службы.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого судебного решения не находит.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд первой инстанции, проанализировав оспариваемое положение на соответствие действующему законодательству, регулирующему рассматриваемые в данном административном деле правоотношения, пришел к правильному выводу о том, что по настоящему административному делу такое основание для признания недействующим абзаца четвертого пункта 54 Правил отсутствует.

Реализуя полномочия на принятие нормативных правовых актов в виде постановлений, в том числе в сфере установления противопожарного режима, предусмотренные статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», действовавшего на день принятия Правил (в настоящее время аналогичные полномочия Правительства Российской Федерации содержатся в статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), а также статьей 16 Федерального закона «О пожарной безопасности», Правительство Российской Федерации утвердило Правила.

Федеральным законом «О пожарной безопасности» определено, что: противопожарный режим — это совокупность установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности (абзац шестой статьи 1); требования пожарной безопасности — это специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности (абзац четвертый статьи 1).

Одним из таких нормативных правовых актов Российской Федерации являются Правила, из которых следует, что они устанавливают требования пожарной безопасности, определяющие порядок поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты (далее — объекты защиты) в целях обеспечения пожарной безопасности (пункт 1).

Суд обоснованно не согласился с доводами административного истца о противоречии абзаца четвертого пункта 54 Правил Федеральному закону «О пожарной безопасности», Федеральному закону «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», Федеральному закону «О техническом регулировании», техническому регламенту Евразийского экономического союза «О требованиях к средствам обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения» (ТР ЕАЭС 043/2017), Гражданскому кодексу Российской Федерации, Закону Российской Федерации «О защите прав потребителей», Федеральному закону «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», как основанными на ошибочном толковании норм материального права и целесообразности иного регулирования пожарной безопасности применительно к средствам обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения за пределами срока службы. Более того, согласно абзацам первому и второму преамбулы Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей», он регулирует отношения, возникающие между потребителем — гражданином, имеющим намерение заказать или приобрести либо заказывающим, приобретающим или использующим товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, и изготовителем, исполнителем, импортером, продавцом, владельцем агрегаторов информации о товарах (услугах) при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг). Таким образом, данный закон не регулирует рассматриваемые правоотношения, возникающие между юридическими лицами, и его нормы не могут служить основанием для отмены оспариваемого положения Правил, регламентирующего действия руководителя организации.

Изложенный вывод суда подтверждается содержанием приведенных в обжалуемом решении положений указанных нормативных правовых актов, в которых отсутствует запрет на эксплуатацию правообладателем объекта защиты средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения сверх срока службы. Не опровергают этот вывод суда и не могут повлиять на отмену обжалуемого решения и ссылки в апелляционной жалобе на то, что государственные стандарты (ГОСТ 27.002-2015, ГОСТ 2.114-2016, ГОСТ Р 2.601-2019) не содержат разрешения на эксплуатацию этих объектов сверх срока службы.

Отсутствует нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, который бы установил иные, чем в Правилах, требования к правообладателю объекта защиты по обеспечению проведения ежегодных испытаний средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения до их замены в установленном порядке при эксплуатации средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения сверх срока службы.

Апелляционная коллегия считает ошибочным довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемый в части пункт 54 Правил предполагает использование неработоспособных средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения за пределами их срока службы, нарушая тем самым требования безопасности. Согласно пункту 54 Правил: руководитель организации организует работы по ремонту, техническому обслуживанию и эксплуатации средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения, обеспечивающие исправное состояние указанных средств. Работы осуществляются с учетом инструкции изготовителя на технические средства, функционирующие в составе систем противопожарной защиты.

При монтаже, ремонте, техническом обслуживании и эксплуатации средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения должны соблюдаться проектные решения и (или) специальные технические условия, а также регламент технического обслуживания указанных систем, утверждаемый руководителем организации. Регламент технического обслуживания систем противопожарной защиты составляется в том числе с учетом требований технической документации изготовителя технических средств, функционирующих в составе систем.

На объекте защиты хранятся техническая документация на системы противопожарной защиты, в том числе технические средства, функционирующие в составе указанных систем, и результаты пусконаладочных испытаний указанных систем.

При эксплуатации средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения сверх срока службы, установленного изготовителем (поставщиком), и при отсутствии информации изготовителя (поставщика) о возможности дальнейшей эксплуатации правообладатель объекта защиты обеспечивает ежегодное проведение испытаний средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения до их замены в установленном порядке.

Информация о работах, проводимых со средствами обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения, вносится в журнал эксплуатации систем противопожарной защиты.

К выполнению работ по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения привлекаются организации или индивидуальные предприниматели, имеющие специальное разрешение, если его наличие предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Из приведенного содержания пункта 54 Правил следует, что положения абзаца четвертого данного пункта могут быть реализованы лишь при выполнении определенных предписаний, которые не позволяют снизить необходимый уровень пожарной безопасности. Среди них: ежегодное проведение испытаний указанных средств до их замены в установленном порядке; обязанность руководителя организовать работу по обеспечению исправного состояния средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения. Совокупность требований пункта 54 Правил обеспечивает соблюдение требований безопасности и при этом позволяет руководителю организации оптимизировать затраты на эксплуатацию средств противопожарной защиты объекта.

Ссылка в апелляционной жалобе на отсутствие в оспариваемом положении Правил ежегодных испытаний средств обеспечения пожарной безопасности и пожаротушения до их замены в установленном порядке не свидетельствует о незаконности абзаца четвертого пункта 54 Правил, так как неполнота правовой нормы не может служить основанием для признания ее недействующей.

Утверждение в апелляционной жалобы о том, что решение суда первой инстанции принято с нарушением норм процессуального права, влекущим его отмену, нельзя признать обоснованным, поскольку требования процессуального закона, предусмотренные статьей 215, главой 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при вынесении решения по настоящему административному делу об оспаривании нормативного правового акта, соблюдены. Не вызывает сомнений и правильность применения судом норм материального права.

Суд первой инстанции на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации признав, что оспариваемое положение Правил соответствует нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые правоотношения и при этом имеющим большую юридическую силу, обоснованно отказал в удовлетворении административного искового заявления.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2021 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу саморегулируемой организации Союз организаций «Автоматизированные системы безопасности» — без удовлетворения.

---