Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 25.02.2021 № АПЛ21-2

<Об оставлении без изменений решения Верховного Суда РФ от 19.11.2020 № АКПИ20-694, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими распоряжений Правительства РФ от 20.01.2016 № 39-р, от 21.10.2016 № 2223-р, от 20.01.2017 № 52-р, от 21.06.2017 № 1307-р, от 28.11.2017 № 2651-р, от 12.02.2019 № 200-р>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Нефедова О.Н.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «УК „Река-Море“ об оспаривании распоряжений Правительства Российской Федерации от 20 января 2016 г. № 39-р, от 21 октября 2016 г. № 2223-р, от 20 января 2017 г. № 52-р, от 21 июня 2017 г. № 1307-р, от 28 ноября 2017 г. № 2651-р, от 12 февраля 2019 г. № 200-р»

по апелляционной жалобе ООО «УК „Река-Море“ на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2020 г. по делу № АКПИ20-694, которым административному истцу в удовлетворении административного искового заявления отказано.»

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей административного истца Алтунина И.Д., Реутовой Н.А., Блиндар М.В., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Правительства Российской Федерации Полевца И.М., Носенко В.О., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 января 2016 г. № 39-р (далее — Распоряжение № 39-р) в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Федеральный закон № 44-ФЗ) общество с ограниченной ответственностью «Оборонлогистика» (далее — ООО «Оборонлогистика») определено единственным исполнителем осуществляемых Министерством обороны Российской Федерации (далее — Минобороны России) в 2016 — 2017 гг. закупок работ (услуг) по доставке морскими паромами войск и грузов на территории Крымского федерального округа (с учетом приоритетности перевозок пассажиров и автомобильного транспорта в курортный сезон) и Калининградской области. Распоряжение № 39-р официально опубликовано 25 января 2016 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 октября 2016 г. № 2223-р, имеющим гриф «Для служебного пользования», в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ ООО «Оборонлогистика» определено единственным исполнителем осуществляемых Минобороны России в 2016 г. закупок услуг по доставке войск и грузов в Арктическую и Курильскую островные зоны.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 января 2017 г. № 52-р, имеющим гриф «Для служебного пользования», в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ ООО «Оборонлогистика» определено единственным исполнителем осуществляемых Минобороны России в 2017 г. закупок работ и услуг, связанных с перевозкой морским транспортом войск и грузов в Сирийскую Арабскую Республику.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2017 г. № 1307-р, имеющим гриф «Для служебного пользования», в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ ООО «Оборонлогистика» определено единственным исполнителем осуществляемых Минобороны России в 2017 — 2018 гг. закупок работ и услуг, связанных с доставкой войск и грузов в Арктическую и Курильскую островные зоны.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2017 г. № 2651-р, имеющим гриф «Для служебного пользования», в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ ООО «Оборонлогистика» определено единственным исполнителем осуществляемых Минобороны России и Росгвардией в 2018 — 2019 гг. закупок работ и услуг, связанных с перевозкой морским транспортом войск и грузов в Сирийскую Арабскую Республику, на территории Республики Крым и Калининградской области.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2019 г. № 200-р, имеющим гриф «Для служебного пользования», в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ ООО «Оборонлогистика» определено единственным исполнителем осуществляемых Минобороны России в 2019 — 2020 гг. закупок работ и услуг, связанных с доставкой войск и грузов в Арктическую зону Российской Федерации и Дальневосточный регион.

ООО «УК „Река-Море“ (далее также — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании перечисленных распоряжений Правительства Российской Федерации, полагая, что они не соответствуют предписаниям пункта 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ, поскольку не содержат обязательных сведений о предмете контракта, предельном сроке его заключения, обязанностях единственного поставщика и обязанностях заказчика; в нарушение требований части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ „О защите конкуренции“ создали дискриминационные условия, послужившие устранению с товарного рынка Общества как хозяйствующего субъекта; нарушили права и законные интересы административного истца на осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на участие в государственных закупках на конкурсной основе. При этом административный истец просил восстановить срок на обращение в суд с данным требованием и признать уважительной причину пропуска срока, установленного частью 1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также — КАС РФ), ссылаясь на то, что большинство из оспоренных актов имеют гриф „Для служебного пользования“, в связи с чем административный истец не имел возможности ознакомиться с их содержанием.»

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Минобороны России.

В письменном отзыве, адресованном суду первой инстанции, представитель Правительства Российской Федерации возражал против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на то, что обжалуемые распоряжения изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству, регулирующему рассматриваемые правоотношения, и не нарушают прав и охраняемых законом интересов административного истца. Указал на пропуск административным истцом установленного законом срока для обжалования распоряжений в судебном порядке без уважительных причин, поскольку об издании оспариваемых ненормативных актов Обществу стало известно не позднее мая 2019 г. из письма главного эксперта (заместителя Министра обороны Российской Федерации) от 7 мая 2019 г. № 106/1675 на № УК/534 от 23 апреля 2019 г.; обстоятельства, исключающие своевременное обращение за судебной защитой, отсутствовали.

Верховный Суд Российской Федерации, рассмотрев данное административное дело в предварительном судебном заседании, решением от 19 ноября 2020 г. оставил без удовлетворения административное исковое заявление Общества в связи с пропуском административным истцом срока обращения в суд без уважительной причины и невозможностью восстановить пропущенный срок.

Не согласившись с таким решением, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить, как необоснованное и незаконное, и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Считает, что судом неправильно определено время, когда Обществу стало известно о содержании оспоренных распоряжений, в связи с чем был неверно исчислен срок, установленный частью 1 статьи 219 КАС РФ для обжалования ненормативных актов. Суд не учел, что Минобороны России отказался представить Обществу по его запросу тексты оспариваемых распоряжений, и это сделало невозможным подготовку административного иска с соблюдением требований, содержащихся в статье 125 КАС РФ. Отказ в удовлетворении заявленного требования основан лишь на пропуске срока обращения в суд, по существу требования не рассмотрены, в обжалуемом решении не дана правовая оценка доводам Общества относительно незаконности оспариваемых действий (бездействия), что противоречит правовой позиции, высказанной в определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 2 сентября 2020 г. № 78-КАД20-10-К3.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого судебного решения не находит.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в том числе в случае осуществления закупки для государственных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного указом или распоряжением Президента Российской Федерации, либо в случаях, установленных поручениями Президента Российской Федерации, у поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного постановлением или распоряжением Правительства Российской Федерации. В таких правовых актах указываются предмет контракта, предельный срок, на который заключается контракт, обязанность единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) исполнить свои обязательства по контракту лично или возможность привлечь к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей и требование к объему исполнения единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств по контракту лично, а также может быть определена обязанность заказчика установить требование обеспечения исполнения контракта. Порядок подготовки проектов таких правовых актов и поручений и перечень документов, прилагаемых при подготовке указанных проектов, включая обоснование цены контракта, предусмотренное статьей 22 данного закона, определяются правовым актом Президента Российской Федерации.

В соответствии со статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» оспариваемые распоряжения являются ненормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Во исполнение указанных законоположений Правительством Российской Федерации приняты оспариваемые распоряжения.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации граждане, организации, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Статьей 219 КАС РФ предусмотрено, что административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов. Причины пропуска срока обращения в суд выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании. Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также невозможность восстановления пропущенного (в том числе по уважительной причине) срока обращения в суд является основанием для отказа в удовлетворении административного иска (части 1, 5, 8).

Обязанность доказывания соблюдения срока обращения в суд возлагается на лицо, обратившееся в суд (часть 11 статьи 226 КАС РФ).

Отказывая Обществу в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что административным истцом без уважительной причины пропущен установленный законом трехмесячный срок для обращения в суд с заявлением об оспаривании распоряжений Правительства Российской Федерации и восстановление этого срока невозможно.

Признавая срок пропущенным без уважительных причин, суд обоснованно исходил из того, что Распоряжение № 39-р опубликовано 25 января 2016 г. и было доступно для ознакомления неопределенного круга лиц. Как усматривается из материалов дела, располагая сведениями о том, что ООО «Оборонлогистика», начиная с 2016 г. и по настоящее время Правительством Российской Федерации определено единственным исполнителем осуществляемых Минобороны России закупок работ и услуг, связанных с доставкой войск и грузов в отдельные регионы, генеральный директор Общества 23 апреля 2019 г. обратился к главному эксперту (заместителю Министра обороны Российской Федерации) с просьбой сообщить номера и даты распоряжений Правительства Российской Федерации, «которыми, начиная с 2016 года и по настоящее время, ООО „Оборонлогистика“ определено единственным исполнителем осуществляемых Минобороны России закупок работ и услуг, связанных с доставкой войск и грузов в отдельные регионы». 20 мая 2019 г. в адрес Общества поступило письмо от 7 мая 2019 г. № 106/1675, в котором главный эксперт (заместитель Министра обороны Российской Федерации) сообщил даты и номера запрашиваемых распоряжений.

При таких обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что еще в мае 2019 г. административному истцу стали известны даты, номера и содержание оспариваемых им актов Правительства Российской Федерации и уже тогда Общество имело возможность обратиться за судебной защитой.

Довод Общества, повторенный и в апелляционной жалобе, о том, что оно не могло ознакомиться с содержанием этих актов, имеющих информацию ограниченного доступа и гриф «Для служебного пользования», суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельным, так как о содержании оспариваемых распоряжений административному истцу стало известно в начале 2019 г. и отсутствие данных актов не являлось препятствием для обращения в суд.

Указание в апелляционной жалобе на невозможность подачи административного искового заявления без наличия текста оспариваемых распоряжений, так как оно бы не отвечало требованиям статьи 215 КАС РФ, ошибочно. При невозможности предоставить суду оспариваемые правовые акты административный истец, руководствуясь статьей 63 КАС РФ, был вправе приложить к административному исковому заявлению ходатайство об истребовании недостающих документов.

Вывод суда об отсутствии обстоятельств, объективно исключающих своевременное обращение в суд с соответствующим административным исковым заявлением, обоснован.

То обстоятельство, что суд не рассмотрел дело по существу и отказал в удовлетворении административного иска лишь по мотиву пропуска срока на его подачу, не может служить основанием для отмены решения, так как в силу части 5 статьи 138, части 5 статьи 180 и части 8 статьи 219 КАС РФ установление факта пропуска без уважительных причин срока обращения в суд с административным иском в предварительном или судебном заседании может являться самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административного иска без исследования фактических обстоятельств дела.

Ссылка в апелляционной жалобе на кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 2 сентября 2020 г. № 78-КАД20-10-К3 не свидетельствует о незаконности обжалуемого решения, так как данное определение вынесено по другому делу с учетом конкретных обстоятельств и не содержит выводы, которые могли бы быть применимы при рассмотрении настоящего дела.

Разъяснения, изложенные в пункте 39 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11 июня 2020 г. № 5 «О применении судами норм Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, регулирующих производство в суде апелляционной инстанции», также не свидетельствуют о незаконности решения суда первой инстанции, поскольку применимы в случае, если суд апелляционной инстанции признает незаконным решение об отказе в удовлетворении административного иска в связи с пропуском срока обращения в суд, между тем Апелляционная коллегия пришла к выводу о законности обжалуемого решения суда.

Суд первой инстанции правильно определил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения настоящего дела, дал надлежащую оценку материалам дела, обжалуемое решение вынесено с соблюдением норм процессуального права.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «УК „Река-Море“ — без удовлетворения.»

---