Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11.02.2021 № АПЛ20-523

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 11.11.2020 № АКПИ20-606, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими абзацев первого, третьего пункта 7 Правил пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.05.2013 № 410>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Горчаковой Е.В.

при секретаре Г.

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «ГАЗЭКС» о признании частично недействующими абзацев первого, третьего пункта 7 Правил пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2013 г. № 410,

по апелляционной жалобе акционерного общества «ГАЗЭКС» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2020 г. по делу № АКПИ20-606, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей акционерного общества «ГАЗЭКС» А., К., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее также — Закон о газоснабжении) Правительство Российской Федерации постановлением от 14 мая 2013 г. № 410 утвердило Правила пользования газом в части обеспечения безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению (далее также — Правила), которые действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 марта 2020 г. № 305.

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 24 мая 2013 г., официально опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 27 мая 2013 г., № 21.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2017 г. № 1091 пункт 7 Правил изложен в новой редакции.

Согласно абзацу первому пункта 7 Правил аварийно-диспетчерское обеспечение, в том числе локализация аварийных участков сети газопотребления, устранение утечек газа, предупреждение аварий, выполняется круглосуточно аварийно-диспетчерской службой газораспределительной организации незамедлительно при поступлении информации об аварии или угрозе ее возникновения без соблюдения требования о предварительном согласовании с заказчиком даты (дат) и времени обеспечения допуска сотрудников исполнителя к внутридомовому и (или) внутриквартирному газовому оборудованию, предусмотренного пунктами 48 - 53 Правил, и (или) требования об уведомлении заказчика о предстоящем приостановлении подачи газа и его причинах, предусмотренного пунктом 81 Правил.

Абзац третий пункта 7 Правил предусматривает, что аварийно-диспетчерское обеспечение осуществляется газораспределительной организацией в соответствии с законодательством Российской Федерации и Правилами.

Акционерное общество «ГАЗЭКС» (далее — АО «ГАЗЭКС», Общество), являющееся газораспределительной организацией, имеющей собственную аварийно-диспетчерскую службу, и осуществляющее в числе прочего деятельность по распределению газообразного топлива с целью получения прибыли, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующими абзацев первого, третьего пункта 7 Правил (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 9 сентября 2017 г. № 1091). В обоснование заявленного требования сослалось на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта нарушают права и законные интересы Общества, предусмотренные пунктом 1 статьи 1, абзацем третьим пункта 1 статьи 2, пунктом 1 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации, так как возлагают на газораспределительные организации не предусмотренную Законом о газоснабжении публичную обязанность безвозмездно осуществлять аварийно-диспетчерское обеспечение внутридомового и внутриквартирного газового оборудования. При этом правовые механизмы компенсации понесенных затрат законодательно не определены, что создает для газораспределительных организаций неравные условия по сравнению с другими участниками гражданского оборота, лишает их возможности получать прибыль и возмещать понесенные расходы при осуществлении аварийно-диспетчерского обеспечения внутридомового и внутриквартирного газового оборудования. Постановлением Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации от 24 марта 2000 г. № 15/6 АО «ГАЗЭКС» включено в Реестр субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе, приказом Федеральной антимонопольной службы от 29 июля 2019 г. № 1018/19 (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 22 августа 2019 г., № 55723) утверждены тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям АО «ГАЗЭКС» на территории Свердловской области. Газораспределительные организации, в том числе АО «ГАЗЭКС», обязаны осуществлять аварийно-диспетчерское обеспечение внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования многоквартирных домов (жилых домов, домовладений), до которых осуществляют транспортировку газа, безвозмездно, поскольку в тарифах на транспортировку газа плата за аварийно-диспетчерское обеспечение внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования не учитывается. Указанная обязанность для газораспределительной организации является публичной и Общество не вправе отказать в предоставлении данной услуги.

АО «ГАЗЭКС» в обоснование своей правовой позиции также ссылается на разъяснения Федеральной антимонопольной службы от 7 апреля 2017 г. № АГ/23089/17, от 27 мая 2019 г. № АГ/44007/19, от 21 августа 2019 г. № ВК/73112/19, из которых следует, что при расчете тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям расходы на содержание аварийно-диспетчерской службы учитываются только в части, относящейся к обслуживанию газораспределительных сетей, находящихся у газораспределительной организации на праве собственности или на иных законных основаниях. Изначально Правительством Российской Федерации планировалось включение платы за аварийно-диспетчерское обеспечение внутридомового и внутриквартирного газового оборудования в тариф на услуги газораспределительных организаций по транспортировке газа, однако более 7 лет этот вопрос не решен, какой-либо иной механизм компенсации стоимости услуг аварийно-диспетчерского обеспечения внутридомового и внутриквартирного газового оборудования не сформирован. Получить плату за аварийно-диспетчерское обеспечение внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования в ином порядке (не через тариф на транспортировку) от специализированных организаций в рамках соглашения об осуществлении аварийно-диспетчерского обеспечения, заключаемого газораспределительной организацией со специализированной организацией на основании абзацев четвертого и шестого пункта 7 Правил, не представляется возможным.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России).

Административный ответчик не согласился с заявленным требованием, указав, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления АО «ГАЗЭКС» отказано.

В апелляционной жалобе Общество просит об отмене решения суда первой инстанции как вынесенного при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, и неверном применении норм материального права, принять по административному делу новое решение, которым удовлетворить административное исковое заявление. Из апелляционной жалобы также следует, что возложив на газораспределительные организации обязанность безвозмездно осуществлять аварийно-диспетчерское обеспечение в интересах граждан, Правительство Российской Федерации создало для таких организаций неравные условия по сравнению с гражданами, которые эти услуги потребляют, но не оплачивают; оспоренное правовое регулирование осуществлено Правительством Российской Федерации с превышением имеющихся у его полномочий, так как Закон о газоснабжении не предоставляет ему право возлагать на газораспределительные организации обязанность по безвозмездному осуществлению аварийно-диспетчерского обеспечения внутридомового и внутриквартирного газового оборудования; названный закон в статье 33 лишь возлагает на организации-собственники опасного объекта системы газоснабжения обязанность создать аварийно-спасательную службу или привлечь на условиях договоров соответствующие специализированные службы, но не создавать собственную аварийно-диспетчерскую службу.

В возражениях на апелляционную жалобу представитель административного ответчика с доводами апелляционной жалобы не согласился, считая их ошибочными. Полагает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, при верном применении норм материального и процессуального права.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Закон о газоснабжении определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов. Положения названного закона основываются на положениях Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми вопросы, касающиеся федеральных энергетических систем, правовых основ единого рынка, основ ценовой политики, безопасности Российской Федерации, относятся к предметам ведения Российской Федерации (статья 1).

В силу статьи 8 поименованного выше закона Правительство Российской Федерации в области газоснабжения осуществляет свои полномочия в соответствии с Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в том числе утверждает правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению.

Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации утвердило оспоренные в части Правила.

С учетом изложенного выше суд первой инстанции правильно исходил из того, что Правила утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые в части Правила соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и следовательно, права и законные интересы административного истца не нарушают.

В силу статьи 36 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» безопасность здания или сооружения в процессе эксплуатации должна обеспечиваться посредством технического обслуживания, периодических осмотров и контрольных проверок и (или) мониторинга состояния основания, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения.

Согласно статье 33 Закона о газоснабжении организация — собственник опасного объекта системы газоснабжения обеспечивает его готовность к локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации последствий в случае их возникновения посредством осуществления следующих мероприятий: создает аварийно-спасательную службу или привлекает на условиях договоров соответствующие специализированные службы; осуществляет разработку планов локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации их последствий; создает инженерные системы контроля и предупреждения возникновения потенциальных аварий, катастроф, системы оповещения, связи и защиты; создает запасы материально-технических и иных средств; осуществляет подготовку работников опасного объекта системы газоснабжения к действиям по локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации их последствий. Перечень мероприятий по обеспечению готовности опасного объекта системы газоснабжения к локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации их последствий разрабатывается организацией — собственником системы газоснабжения и согласуется с территориальным подразделением федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области промышленной безопасности.

Подпункт «б» пункта 2 Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2002 г. № 317, определяет, что газораспределительная организация — это специализированная организация, осуществляющая эксплуатацию газораспределительной системы и оказывающая услуги, связанные с подачей газа потребителям. Газораспределительной организацией может быть организация — собственник газораспределительной системы, которая получила газораспределительную систему в процессе приватизации либо создала или приобрела ее на других предусмотренных законодательством Российской Федерации основаниях, или организация, заключившая с собственником газораспределительной системы договор на ее эксплуатацию.

Правила, как следует из их пункта 1, устанавливают порядок пользования газом в части обеспечения безопасного использования и содержания внутридомового и внутриквартирного газового оборудования при предоставлении коммунальной услуги по газоснабжению, в том числе порядок заключения и исполнения договора о техническом обслуживании и ремонте внутридомового и (или) внутриквартирного газового оборудования.

Раскрывая основные понятия, используемые в Правилах, статья 2 этого нормативного правового акта предусматривает, что аварийно-диспетчерское обеспечение — это комплекс мер по предупреждению и локализации аварий, возникающих в процессе использования внутридомового и внутриквартирного газового оборудования, направленных на устранение непосредственной угрозы жизни или здоровью граждан, причинения вреда имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

Раздел II Правил, регулируя вопросы организации безопасного использования и содержания внутридомового и внутриквартирного газового оборудования, в пункте 7 определяет порядок организации аварийно-диспетчерского обеспечения.

Абзац первый данного пункта Правил, предусматривающий выполнение аварийно-диспетчерского обеспечения круглосуточно аварийно-диспетчерской службой газораспределительной организации, соответствует статье 33 Закона о газоснабжении, в силу которой, как уже указывалось выше, организация — собственник опасного объекта системы газоснабжения обеспечивает его готовность к локализации потенциальных аварий, катастроф, ликвидации последствий в случае их возникновения посредством осуществления ряда мероприятий, включая создание аварийно-спасательной службы или привлечение на условиях договоров соответствующих специализированных служб.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что Закон о газоснабжении не содержит указания на обязанность для газораспределительных организаций по осуществлению аварийно-диспетчерского обеспечения внутридомового и внутриквартирного газового оборудования ошибочно, так как статья 33 данного закона непосредственно устанавливает для организаций — собственников опасного объекта системы газоснабжения обязанность обеспечить надлежащее техническое состояние и безопасность сетей газораспределения и газопотребления путем своевременной локализации аварийного участка, что предполагает осуществление аварийно-диспетчерского обеспечения.

Оспоренное правовое регулирование направлено, прежде всего, на устранение непосредственной угрозы жизни или здоровью граждан, причинения вреда имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, то есть на локализацию аварийной ситуации.

Абзац третий пункта 7 Правил устанавливая, что аварийно-диспетчерское обеспечение осуществляется газораспределительной организацией в соответствии с законодательством Российской Федерации и Правилами, носит отсылочный характер, непосредственно не определяет условия договора между газораспределительными организациями и специализированными организациями, не регламентирует вопросы оплаты произведенных работ (возмездный или безвозмездный характер соглашений об аварийно-техническом обеспечении), и следовательно, не может рассматриваться как противоречащий законодательству Российской Федерации в сфере газоснабжения.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правильно исходил из того, что какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которому бы противоречили абзацы первый, третий пункта 7 Правил и который по-иному регулировал бы вопросы организации выполнения аварийно-диспетчерского обеспечения в рассматриваемом аспекте, не имеется.

Утверждения в апелляционной жалобе о том, что Правительство Российской Федерации возложило на газораспределительные организации публичную обязанность безвозмездно осуществлять аварийно-диспетчерское обеспечение, не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, поскольку такая трактовка содержания абзацев первого, третьего пункта 7 Правил не следует непосредственно из их текста.

Ссылки в апелляционной жалобе на нарушение оспоренными правовыми нормами прав и законных интересов Общества, предусмотренных пунктом 1 статьи 1, абзацем третьим пункта 1 статьи 2, пунктом 1 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации судом первой инстанции проверялись, правильно были признаны несостоятельными, так как названные нормы кодекса носят общий характер и непосредственно не регулируют вопросы организации осуществления аварийно-диспетчерского обеспечения внутридомового и внутриквартирного газового оборудования. Комплекс мер по предупреждению и локализации аварий, возникающих в процессе использования внутридомового и внутриквартирного газового оборудования, не может рассматриваться как противоречащий основным началам гражданского законодательства.

Ссылки Общества на статьи 55.24, 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации также не опровергают вывод суда о законности оспоренных положений Правил, так как названные нормы, регламентирующие вопросы эксплуатации зданий, сооружений, непосредственно не регулируют правоотношения в сфере безопасного использования и содержания внутридомового и внутриквартирного газового оборудования.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности абзацев первого и третьего пункта 7 Правил в оспоренной части, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.

Поскольку оспоренные правовые положения соответствуют законодательству, регламентирующему правоотношения в рассматриваемой сфере, довод административного истца о том, что введенное регулирование нарушает его права, является неправомерным.

Законность оспоренных положений Правил проверялась и была подтверждена судом в порядке абстрактного нормоконтроля, что не связано в данном случае с необходимостью установления и исследования каких-либо фактических обстоятельств об условиях конкретных соглашений между специализированными и газораспределительными организациями.

Оспаривая целесообразность оспоренного правового регулирования и указывая на необходимость разработки эффективных правовых механизмов, которые позволяли бы газораспределительным организациям получать прибыль и возмещать понесенные расходы при осуществлении аварийно-диспетчерского обеспечения внутридомового и внутриквартирного газового оборудования, АО «ГАЗЭКС» фактически просит внести в нормативный правовой акт Правительства Российской Федерации соответствующие дополнения (изменения) в предлагаемой редакции. В силу действующего законодательства разрешение таких вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации. Неполнота правовой нормы может быть восполнена федеральным государственным органом исполнительной власти, осуществляющим правовое регулирование в соответствующей сфере и не может устраняться судом путем признания этой нормы недействующей.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения указанного решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «ГАЗЭКС» — без удовлетворения.

---