Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 16.04.2020 № АПЛ20-51

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 24.12.2019, которым было отказано в удовлетворении административного заявления о признании недействующими Методических рекомендаций по лабораторному предупреждению передачи ВИЧ при переливании крови и ее компонентов, утвержденных Минздравсоцразвития России 24.09.2007 № 7067-РХ>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.

рассмотрела в порядке упрощенного (письменного производства) административное дело по административному исковому заявлению Табалюка Дениса Владимировича о признании недействующими Методических рекомендаций по лабораторному предупреждению передачи ВИЧ при переливании крови и ее компонентов, утвержденных заместителем Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации 24 сентября 2007 г. № 7067-РХ,

по апелляционной жалобе Табалюка Д.В. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2019 г. по делу № АКПИ19-862, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., исследовав материалы дела, включая отзыв на апелляционную жалобу представителя Министерства здравоохранения Российской Федерации, в котором указано об отсутствии оснований для отмены обжалуемого решения, заключение в письменной форме прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

заместителем Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации 24 сентября 2007 г. утверждены Методические рекомендации по лабораторному предупреждению передачи ВИЧ при переливании крови и ее компонентов, № 7067-РХ (далее — Методические рекомендации).

Табалюк Д.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими Методических рекомендаций в полном объеме со дня их принятия. В обоснование административного иска указал, что они являются нормативным правовым актом, затрагивающим права и свободы граждан, и подлежали государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) и официальному опубликованию, в соответствии с требованиями Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила № 1009), и Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ № 763), так как содержат правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение.

Нарушение своих прав административный истец усматривает в том, что он являлся донором, сдавал кровь в КГКУЗ «Красноярский краевой центр крови № 1», но на основании первично-положительного и неопределенного (сомнительного) результата исследования на ВИЧ его крови 6 декабря 2016 г. КГКУЗ «Красноярский краевой центр крови № 1» ему был установлен абсолютный отвод от донорства. Решением Советского районного суда г. Красноярска от 28 ноября 2018 г. на основании оспариваемых Методических рекомендаций ему было отказано в удовлетворении его требований к КГКУЗ «Красноярский краевой центр крови № 1» о признании незаконным решения об абсолютном медицинском отводе от донорства, восстановлении статуса здорового донора, исключении данных из компьютерного банка лиц, отстраненных от донорства.

Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее — Минздрав России) в письменных возражениях, представленных в суд первой инстанции, указало, что Методические рекомендации не относятся к нормативным правовым актам, утверждены заместителем Министра, являются методическим документом и предназначены для специалистов организаций здравоохранения, осуществляющих заготовку, переработку, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов и лечебно-профилактических учреждений, проводящих лабораторную диагностику ВИЧ-инфекции, в связи с чем прав, свобод и интересов административного истца не нарушают.

Минюст России в письменном отзыве на административное исковое заявление сообщило, что оспариваемый акт содержит нормативные предписания, распространяющиеся на неопределенный круг лиц и рассчитанные на неоднократное применение, по своему содержанию является нормативным правовым актом, и в связи с нарушением порядка его принятия и введения в действие подлежит отмене.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2019 г. в удовлетворении заявления Табалюку Д.В. отказано.

Не соглашаясь с решением суда, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Считает выводы суда ошибочными, так как они сделаны без учета того, что на основании оспариваемых Методических рекомендаций решением Советского районного суда г. Красноярска в восстановлении в донорстве ему было отказано; Минюст России полагает, что оспариваемый акт содержит нормативные положения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц, рассчитанные на неоднократное применение, следовательно, является нормативным правовым актом и подлежал государственной регистрации и официальному опубликованию в соответствии с требованиями законодательства.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минздрав России просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований к отмене решения суда.

В соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» (далее — Федеральный закон № 38-ФЗ) хроническое заболевание, вызываемое вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекция) создает угрозу личной, общественной, государственной безопасности, вызывает необходимость защиты прав и законных интересов населения и применения своевременных эффективных мер комплексной профилактики ВИЧ-инфекции (преамбула).

Федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов» (далее — Федеральный закон № 125-ФЗ) устанавливает правовые, экономические и социальные основы развития донорства крови и ее компонентов в Российской Федерации в целях организации заготовки, хранения, транспортировки донорской крови и ее компонентов, обеспечения ее безопасности и клинического использования, а также охраны здоровья доноров крови и ее компонентов, реципиентов и защиты их прав (статья 1); закрепляет, что донорство крови и (или) ее компонентов — это добровольная сдача крови и (или) ее компонентов донорами, а также мероприятия, направленные на организацию и обеспечение безопасности заготовки крови и ее компонентов (пункт 5 статьи 2); к основным принципам донорства крови и (или) ее компонентов относит безопасность донорской крови и ее компонентов (статья 4).

Согласно пункту 1 части 2 статьи 9 указанного закона к полномочиям федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, относятся определение порядка прохождения донорами медицинского обследования, а также утверждение перечня медицинских противопоказаний (временных и постоянных) для сдачи крови и (или) ее компонентов и сроков отвода, которому подлежит лицо при наличии временных медицинских противопоказаний, от донорства крови и (или) ее компонентов.

В силу статьи 12 Федерального закона № 125-ФЗ донором вправе быть дееспособное лицо, являющееся гражданином Российской Федерации либо проживающим на территории Российской Федерации на законных основаниях не менее одного года иностранным гражданином или лицом без гражданства, достигшее возраста восемнадцати лет или приобретшее полную дееспособность до достижения им возраста восемнадцати лет в соответствии с законодательством Российской Федерации, изъявившее добровольное желание сдать кровь и (или) ее компоненты, прошедшее добровольно медицинское обследование и не имеющее медицинских противопоказаний для сдачи крови и (или) ее компонентов (часть 1). Донор для выполнения донорской функции обязан пройти медицинское обследование (пункт 3 части 3).

Утвержденными во исполнение требований Федерального закона № 125-ФЗ постановлением Правительством Российской Федерации от 22 июня 2019 г. № 797 Правилами заготовки, хранения, транспортировки и клинического использования донорской крови и ее компонентов, в пункте 20 предусмотрено, что порядок прохождения донорами медицинского обследования, перечень медицинских противопоказаний (временных и постоянных) для сдачи крови и (или) ее компонентов и сроков отвода, которому подлежит лицо при наличии временных медицинских показаний, от донорства крови и (или) ее компонентов, включая порядок исследования образцов крови донора, порядок допуска донора к донации, в том числе после медицинского отвода, нормы состава и биохимических показателей периферической крови для допуска донора к донации, требования к определению вида донорства, объема взятия донорской крови и (или) ее компонентов, а также интервалы между видами донорства утверждаются Министерством здравоохранения Российской Федерации.

На основании Порядка медицинского обследования донора крови и ее компонентов, утвержденного приказом Минздрава России от 14 сентября 2001 г. № 364 (далее — Порядок), определенного во исполнение статьи 14 Федерального закона № 125-ФЗ, медицинское обследование донора осуществляется в организациях здравоохранения, осуществляющих заготовку, переработку, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов (абзац первый раздела II). При наличии временных противопоказаний, выявлении каких-либо видимых нарушений в состоянии здоровья, при подозрении на контакт с инфекционным заболеванием донор направляется на обследование в амбулаторно-поликлиническое учреждение по месту жительства или прикрепления (форма № 400/у) (пункт 2.5). При отсутствии противопоказаний к донорству врач определяет вид донорства (кровь, плазма, иммунная плазма, плазма для фракционирования, клетки крови), объем взятия крови или ее компонентов (пункт 2.6 Порядка).

В соответствии с Перечнем противопоказаний к донорству крови и ее компонентов СПИД, носительство ВИЧ-инфекции являются абсолютными противопоказаниями (отвод от донорства независимо от давности заболевания и результатов лечения) (приложение 2 к Порядку).

Разрешая данное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Методические рекомендации основаны на приведенных нормах законодательства, в разделе «Медицинское обследование донора» воспроизводят их, установив, что медицинское обследование донора осуществляется согласно Порядку, и, следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Как следует из положений оспариваемых Методических рекомендаций, они подготовлены рабочей группой Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации в соответствии с условиями и Соглашением между Российской Федерацией и Международным банком реконструкции и Развития о займе для финансирования проекта «Профилактика, диагностика, лечение туберкулеза и СПИДа» № 4687-КЛ в рамках подготовки нормативно-правовых актов и методических документов по вопросам диагностики, лечения, эпидемиологического и поведенческого надзора ВИЧ/СПИД и сопутствующих заболеваний, при участии ФГУ «Федеральный научно-методический центр по профилактике и борьбе со СПИДом Роспотребнадзора» (Буравцова Е.В., к.б.н. Ладная Н.Н.) и предназначены для специалистов организаций здравоохранения, осуществляющих заготовку, переработку, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов, и лечебно-профилактических учреждений, проводящих лабораторную диагностику ВИЧ-инфекции (преамбула).

Согласно пункту 1.1 Положения о рабочей группе, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации (далее — Минздравсоцразвития России) № 251, рабочая группа создается Минздравсоцразвития России с целью повышения эффективности борьбы с ВИЧ/СПИД, разработки проектов нормативных правовых актов и методических документов, основанных на современных и передовых подходах. В состав рабочей группы входят представители Минздравсоцразвития России, Роспотребнадзора, Росздравнадзора, Федерального научно-методического центра по профилактике и борьбе со СПИДом, ВОЗ, ЮНЕЙДС, общественных организаций, Фонда «Российское здравоохранение» и других заинтересованных организаций, участвующих в реализации государственной стратегии в области борьбы с ВИЧ/СПИД (пункт 2.1). В функции рабочей группы входит подготовка предложений по формированию перечня нормативных правовых актов и методических документов, необходимых для реализации государственной стратегии борьбы с ВИЧ/СПИД, и проектов нормативных правовых актов и методических документов с учетом международных подходов (пункты 3.1 и 3.2 Положения).

При таких данных правомерен вывод суда первой инстанции о том, что Методические рекомендации являются методическим документом, разработанным рабочей группой в рамках ее деятельности, в целях реализации государственной стратегии борьбы с ВИЧ/СПИД.

Требования к введению в действие нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, предусмотрены Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (далее — Указ Президента Российской Федерации № 763) и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила). Пунктами 8, 9 данного указа и пунктами 10, 11, 17 Правил установлена обязательность государственной регистрации в Минюсте России названных нормативных правовых актов и обязательность их официального опубликования (за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера).

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом (пункт 2).

Руководствуясь приведенными положениями и проведя правовой анализ содержания Методических рекомендаций, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемые положения этого акта не содержат правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Утвержденные в нем нормы предназначены для специалистов организаций здравоохранения, осуществляющих заготовку, переработку, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов, и лечебно-профилактических учреждений, проводящих лабораторную диагностику ВИЧ-инфекции, и не являются обязательными для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органов Минздрава России.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе, Методические рекомендации не содержат положений, имеющих признаки нормативно-правовых и, следовательно, они не подлежали государственной регистрации и официальному опубликованию в соответствии с требованиями Указа № 763 и Правилами.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что Минюст России полагает, что оспариваемый акт содержит нормативные положения, распространяющиеся на неопределенный круг лиц, рассчитанные на неоднократное применение, не может повлечь отмену решения суда, поскольку не опровергает выводов суда о законности оспариваемых Методических рекомендаций.

Судом правильно отражено в обжалованном решении, что вопросы, связанные с отводом от донорства, урегулированы не Методическими рекомендациями, а иными нормативными правовыми актами, в частности, Порядком и Санитарно-эпидемиологическими правилами СП 3.1.5.2826-10 «Профилактика ВИЧ-инфекции», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 11 января 2011 г. № 1.

Апелляционная жалоба не содержит доводов, которые могли бы являться основанием для отмены решения суда.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь частью 7 статьи 150, частью 1 статьи 292, статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации 24 декабря 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Табалюка Дениса Владимировича — без удовлетворения.

---