Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11.02.2021 № АПЛ20-507

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 02.11.2020 № АКПИ20-644, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта «и» пункта 1 требований, предъявляемых к организациям, включаемым в перечень уполномоченных единым институтом развития в жилищной сфере организаций, осуществляющих деятельность по предоставлению ипотечных займов, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.03.2020 № 291>

от 11 февраля 2021 г. № АПЛ20-507

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Горчаковой Е.В.

при секретаре Г.

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Новые Кредитные Технологии» о признании недействующим подпункта «и» пункта 1 требований, предъявляемых к организациям, включаемым в перечень уполномоченных единым институтом развития в жилищной сфере организаций, осуществляющих деятельность по предоставлению ипотечных займов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2020 г. № 291,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Новые Кредитные Технологии» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2020 г. по делу № АКПИ20-644, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью «Новые Кредитные Технологии» З., С., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

в соответствии с частью 1.1 статьи 6.1 Федерального закона от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ «О потребительском кредите (займе)» (далее — Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ) и пунктом 3.3 части 4 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 225-ФЗ «О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 225-ФЗ) Правительство Российской Федерации постановлением от 16 марта 2020 г. № 291 утвердило правила формирования перечня уполномоченных единым институтом развития в жилищной сфере организаций, осуществляющих деятельность по предоставлению ипотечных займов, и требования, предъявляемые к организациям, включаемым в перечень уполномоченных единым институтом развития в жилищной сфере организаций, осуществляющих деятельность по предоставлению ипотечных займов (далее — Требования).

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 18 марта 2020 г., официально опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 23 марта 2020 г., № 12.

Согласно подпункту «и» пункта 1 Требований в перечень уполномоченных единым институтом развития в жилищной сфере организаций, осуществляющих деятельность по предоставлению ипотечных займов, включаются организации, соответствующие, в том числе, следующим требованиям: организацией осуществлена в течение 3 лет, предшествующих вступлению в силу Федерального закона от 2 августа 2019 г. № 271-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 2 августа 2019 г. № 271-ФЗ), от своего имени и за свой счет деятельность по предоставлению займов физическим лицам в целях, не связанных с осуществлением ими предпринимательской деятельности, и обязательства заемщиков по которым обеспечены ипотекой, и количество таких договоров, заключенных организацией в течение указанного срока, составляет не менее 200.

Общество с ограниченной ответственностью «Новые Кредитные Технологии» (далее также — ООО «Новые Кредитные Технологии», Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим подпункта «и» пункта 1 Требований, ссылаясь на его противоречие пункту 2 части 1 статьи 1, части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ). В обоснование заявленного требования указало, что оспариваемые положения необоснованно ограничивают конкуренцию на рынке ипотечных займов и закрывают доступ на рынок большинству компаний. Установление оспариваемой нормой запретительного количества договоров «не менее 200» не подтверждено финансово-экономическим обоснованием и ограничивает право небольших компаний, в том числе региональных, осуществляющих деятельность на законных основаниях, на включение в перечень организаций, осуществляющих деятельность по предоставлению ипотечных займов, а требования по сроку «в течение 3 лет, предшествующих вступлению в силу Федерального закона от 2 августа 2019 г. № 271-ФЗ» препятствуют доступу на рынок юридическим лицам, созданным (зарегистрированным) после 1 октября 2019 г.

Нарушение своих прав и законных интересов Общество усматривает в том, что до 1 октября 2019 г. оно осуществляло деятельность по предоставлению физическим лицам займов, обязательства заемщиков по которым обеспечены ипотекой, и намеревалось продолжить свою деятельность путем включения в перечень уполномоченных единым институтом развития в жилищной сфере организаций, осуществляющих деятельность по предоставлению ипотечных займов, однако на основании оспариваемых положений лишилось этого права, ввиду отсутствия заключенных договоров в количестве «не менее 200».

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации.

В суде первой инстанции представитель Правительства Российской Федерации возражала против удовлетворения административного иска, ссылаясь на то, что Требования изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, в оспариваемой части соответствуют действующему федеральному законодательству и не нарушают прав, свобод и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО «Новые Кредитные Технологии» отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с указанным решением суда первой инстанции, просит его отменить и вынести новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что суд не применил подлежащие при рассмотрении данного дела пункт 2 части 1 статьи 1 и часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ; не дал правовой оценки доводам об административном (законодательном) ограничении конкуренции и о закрытии доступа на рынок ипотечного кредитования организациям, созданным после 1 октября 2019 г., и противоречии оспариваемых положений Требований части 1 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации. По его мнению, подпункт «и» пункта 1 Требований в оспариваемой части ограничивает права, в том числе региональных компаний, желающих осуществлять или продолжать свою деятельность в соответствии с требованиями федерального законодательства, приводит к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и ограничению гражданских обязанностей, необходимых для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая доводы Общества необоснованными.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При разрешении и рассмотрении данного административного дела суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что такое основание для признания подпункта «и» пункта 1 Требований недействующим отсутствует.

Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (действующим на время издания оспариваемого постановления) предусмотрено, что Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, во исполнение которых издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статьи 2, 23).

Согласно части 1.1 статьи 6.1 Федерального закона от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ, в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 г. № 271-ФЗ, перечень уполномоченных единым институтом развития в жилищной сфере организаций, осуществляющих деятельность по предоставлению ипотечных займов, подлежит опубликованию на официальном сайте единого института развития в жилищной сфере в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Порядок формирования уполномоченных единым институтом развития в жилищной сфере организаций, осуществляющих деятельность по предоставлению ипотечных займов, а также требования, предъявляемые к включаемым в него организациям, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

С учетом приведенных законоположений суд сделал правомерный вывод о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт утвержден Правительством Российской Федерации во исполнение требований федерального законодательства, в целях реализации делегированных федеральным законодателем полномочий в установленной сфере деятельности, с соблюдением формы и порядка введения в действие. Данное обстоятельство административным истцом в апелляционной жалобе не оспаривается.

Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 225-ФЗ, определяющим цели деятельности, задачи, функции единого института развития в жилищной сфере и уполномоченного банка в сфере жилищного строительства и устанавливающим особенности управления организациями единого института развития в жилищной сфере, в статье 2 предусмотрено, что единый институт развития в жилищной сфере — это акционерное общество, учрежденное Российской Федерацией в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации об Агентстве ипотечного жилищного кредитования, которое осуществляет свою деятельность в целях содействия проведению государственной жилищной политики, развитию жилищной сферы, в том числе за счет привлечения в нее инвестиций, повышению доступности жилья и созданию комфортных условий для проживания граждан Российской Федерации. Одной из основных задач единого института развития в жилищной сфере является содействие развитию ипотечного жилищного кредитования и развитию рынка ипотечных ценных бумаг, иных финансовых инструментов, повышению их ликвидности (пункты 1 - 3).

Отношения, возникающие в связи с предоставлением потребительского кредита (займа) физическому лицу в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, на основании кредитного договора, договора займа и исполнением соответствующего договора, урегулированы Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ.

Согласно подпункту 5 части 1 статьи 3 названного закона профессиональная деятельность по предоставлению потребительских займов — деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя по предоставлению потребительских займов в денежной форме (кроме займов, предоставляемых работодателем работнику, займов, предоставляемых физическим лицам, являющимся учредителями (участниками) или аффилированными лицами коммерческой организации, предоставляющей заем, займов, предоставляемых брокером клиенту для совершения сделок купли-продажи ценных бумаг, и иных случаев, предусмотренных федеральным законом).

В соответствии с частью 1 статьи 6.1 Федерального закона от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ (в редакции Федерального закона от 2 августа 2019 г. № 271-ФЗ) деятельность по предоставлению кредитов (займов) физическим лицам в целях, не связанных с осуществлением ими предпринимательской деятельности, и обязательства заемщиков по которым обеспечены ипотекой, может осуществляться кредитными организациями, кредитными потребительскими кооперативами, сельскохозяйственными кредитными потребительскими кооперативами, учреждением, созданным по решению Правительства Российской Федерации для обеспечения функционирования накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих и реализации Министерством обороны Российской Федерации функций уполномоченного федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего функционирование накопительно-ипотечной системы военнослужащих, единым институтом развития в жилищной сфере, а также организациями, осуществляющими деятельность по предоставлению ипотечных займов в соответствии с требованиями, установленными единым институтом развития в жилищной сфере, и включенными в перечень уполномоченных единым институтом развития в жилищной сфере организаций, осуществляющих деятельность по предоставлению ипотечных займов.

Руководствуясь приведенными нормами федерального законодательства, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере, и проведя правовой анализ содержания нормативного правового акта в оспариваемой части, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что подпункт «и» пункта 1 Требований соответствует указанным положениям действующего федерального законодательства о потребительском кредите (займе), ипотечном жилищном кредитовании и не нарушает прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте.

Доводы административного истца в апелляционной жалобе о том, что оспариваемые предписания Требований об осуществлении деятельности по предоставлению ипотечных займов физическим лицам в течение 3 лет, предшествующих вступлению в силу Федерального закона от 2 августа 2019 г. № 271-ФЗ, о количестве договоров займа, обеспеченных ипотекой, и заключенных организацией в течение указанного срока (не менее 200), приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и ограничивают права организаций на осуществление деятельности на законных основаниях, ошибочны.

Предоставление потребительских займов, в том числе ипотечных, является профессиональной деятельностью, которой вправе заниматься профессиональные субъекты, их статус и деятельность регулируются специальным законодательством, а также организации, соответствующие требованиям действующего законодательства, включенные в перечень уполномоченных единым институтом развития в жилищной сфере организаций. В целях подтверждения профессиональной деятельности организаций, стабильного и регулярного осуществления ими деятельности по предоставлению ипотечных займов, а также наличия у них достаточного опыта для предоставления качественных услуг на рынке ипотечного кредитования с соблюдением требований законодательства Российской Федерации Правительство Российской Федерации в пределах предоставленной федеральным законодателем компетенции установило Требования, которым должны соответствовать организации, претендующие на включение в список уполномоченных организаций.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе введенное оспариваемыми положениями Требований правовое регулирование соответствует задачам ипотечного кредитования, установленным федеральным законодательством, направлено на обеспечение баланса прав и законных интересов всех участников рынка ипотечного кредитования и не может расцениваться как ограничение и устранение конкуренции. Данные требования приняты федеральным органом власти в целях минимизации рисков заключения ипотечного договора с непрофессиональными участниками рынка, чья деятельность не подпадает под такое правовое регулирование, и обусловлены особой социальной и экономической значимостью недвижимого имущества.

Суд правильно признал несостоятельным довод административного истца, приведенный им и в апелляционной жалобе, о противоречии оспариваемых положений Требований пункту 2 части 1 статьи 1 и части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ, поскольку, устанавливая правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, и запрет на принятие этими органами актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, названные нормы закона не регулируют отношения, связанные с предоставлением потребительского кредита (займа) физическому лицу в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, на основании кредитного договора, договора займа и исполнением соответствующего договора. Данные отношения урегулированы Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 353-ФЗ, положения которого являются обязательными для всех юридических лиц, осуществляющих данный вид деятельности.

Утверждение специальных требований направлено на обеспечение баланса прав и законных интересов всех участников рынка ипотечного кредитования, гарантированность защиты прав и законных интересов заемщиков, поэтому не может рассматриваться как ограничение конкуренции. При этом следует учитывать специфику отношений заемщика с экономически более сильными контрагентами с целью обеспечения принципов равенства и справедливости сторон.

Доводы в апелляционной жалобе о том, что Общество работает на рынке ипотечного кредитования с 2013 г. без дефолтов заемщиков и обращения взыскания на заложенное имущество, жалоб от ипотечных заемщиков на него не поступало, не опровергают вывод суда о законности оспариваемых в части Требований.

Ссылка в апелляционной жалобе на ограничение оспариваемыми положениями Требований доступа на рынок по предоставлению ипотечных займов организациям, созданным после 1 октября 2019 г., у которых количество договоров, заключенных организацией, менее 200, не свидетельствует о незаконности обжалуемого решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось соответствие оспоренных предписаний Требований нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Установив, что подпункт «и» пункта 1 Требований какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

Доводы в апелляционной жалобе о неправильном определении судом обстоятельств, имеющих значение для разрешения данного дела, применении и нарушении норм материального права ошибочны. При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения данного дела, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, регулирующие рассматриваемые правоотношения и подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, мотивированны и соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, которые могут быть отнесены к основаниям, предусмотренным статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены решения в апелляционном порядке.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Новые Кредитные Технологии» — без удовлетворения.

---