Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 02.02.2021 № АПЛ20-495

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 22.10.2020 № АКПИ20-536, которым было оставлено без удовлетворения заявление об оспаривании письма Минпромторга России от 11.05.2020 № ЕВ-32091/15 <О Методических рекомендациях Минпромторга России в случаях введения режима обязательного использования средств индивидуальной защиты в субъектах Российской Федерации>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Смоленской региональной общественной организации общество защиты прав потребителей «СМОЛЕНСКИЙ ЦЕНТР ПРАВА И СОЦИОЛОГИИ» об оспаривании письма Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 11 мая 2020 г. № ЕВ-32091/15

по апелляционной жалобе Смоленской региональной общественной организации общество защиты прав потребителей «СМОЛЕНСКИЙ ЦЕНТР ПРАВА И СОЦИОЛОГИИ» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 октября 2020 г. по делу № АКПИ20-536, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя Смоленской региональной общественной организации общество защиты прав потребителей «СМОЛЕНСКИЙ ЦЕНТР ПРАВА И СОЦИОЛОГИИ» П., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства промышленности и торговли Российской Федерации К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (далее — Минпромторг России) в соответствии с пунктами 12, 13 поручения Председателя Правительства Российской Федерации Мишустина М.В. от 15 марта 2020 г. № ММ-П9-1861 в части возможного введения на территории субъектов Российской Федерации режима обязательного использования населением средств индивидуальной защиты (масок, перчаток и др.) письмом от 11 мая 2020 г. № ЕВ-32091/15 (далее — Письмо) направило методические рекомендации (далее — Методические рекомендации), в которых органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организациям торговли и правоохранительным органам в случае введения в субъекте Российской Федерации или на его отдельных территориях режима обязательного использования населением в общественных местах средств индивидуальной защиты (масок, перчаток и др.) (далее — СИЗ) рекомендуется принять ряд мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19). В частности, в пункте 9 Методических рекомендаций организациям торговли рекомендовано, что в случае введения на территории субъекта Российской Федерации обязательного ношения СИЗ при обнаружении на территории торгового объекта посетителя, не использующего СИЗ, представитель организации торговли информирует посетителя о необходимости соблюдения обязательных требований и об ответственности за нарушение такого режима. В случае несогласия посетителя исполнять такие требования представитель организации торговли, не вступая в конфликт с нарушителем, вправе отказать посетителю в обслуживании на кассе, вызвать представителей органов внутренних дел для пресечения нарушения.

Смоленская региональная общественная организация общество защиты прав потребителей «СМОЛЕНСКИЙ ЦЕНТР ПРАВА И СОЦИОЛОГИИ» (далее также — Организация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Письма с Методическими рекомендациями не действующими в той мере, в какой они позволяют представителям организации торговли отказать посетителю в обслуживании на кассе в случае, если он не использует СИЗ. Организация полагает, что такие предписания противоречат пункту 2 статьи 310, пункту 3 статьи 426, статье 450.1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), в силу которых не связанный с нарушением со стороны потребителя односторонний отказ лица, обязанного заключить публичный договор, от исполнения публичного договора не допускается, в том числе в случаях, предусмотренных правилами об отдельных видах договоров (например, статьей 782 ГК РФ), а также противоречат статье 16 Закона Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (далее — Закон о защите прав потребителей), запрещающей обусловливать приобретение одних товаров (работ, услуг) обязательным приобретением иных товаров (работ, услуг).

Из административного искового заявления также следует, что оспариваемое положение Методических рекомендаций в правоприменительной практике используется в качестве императивного правила, нарушает права неопределенного круга лиц как потребителей товаров и услуг, предоставляя организации торговли возможность уклониться от заключения с потребителем публичного договора.

Минпромторг России, привлеченный судом к участию в деле в качестве административного ответчика, административный иск не признал, указав, что Письмо и Методические рекомендации не обладают свойствами, позволяющими применять их в качестве обязывающего предписания общего характера, не устанавливают правовые нормы, носят рекомендательный и информационно-разъяснительный характер, права, свободы и законные интересы лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, не нарушают.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), участвующее в административном деле в качестве заинтересованного лица, в отзыве на административный иск сообщило, что Письмо, включая Методические рекомендации, как акт рекомендательного характера, государственную регистрацию в названном министерстве не проходило, общеобязательных правил поведения не содержит. Минюст России также указывает, что требования Организации фактически сводятся не к оспариванию Методических рекомендаций, а к обжалованию действий представителей организаций торговли, влекущих возможный отказ посетителю в обслуживании на кассе.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 октября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Организации отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит об отмене решения суда первой инстанции и принятии по административному делу нового решения об удовлетворении административного искового заявления. Из апелляционной жалобы следует, что Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее — Федеральный закон № 68-ФЗ), на который сослался суд в обжалуемом решении, не является источником гражданского права и не может выступать в качестве основания для ограничения гражданских прав и свобод. По мнению административного истца, Методические рекомендации носят нормативный правовой характер, оспоренное предписание ориентирует участников гражданского оборота на дискриминационное поражение в правах неопределенного круга потребителей товаров и услуг, в связи с чем подлежит признанию незаконным.

Минпромторг России в письменных возражениях на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию, изложенную суду первой инстанции, считает решение суда законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, отказав в удовлетворении апелляционной жалобы.

Минюст России поддержал свою позицию по данному административному делу, изложенную суду в письме от 21 октября 2020 г. № 01-120217/20, просил о рассмотрении дела в отсутствие представителя данного министерства.

Представитель Минюста России в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Согласно статье 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (далее также — акты, обладающие нормативными свойствами), рассматриваются и разрешаются судом в порядке, установленном главой 21 данного кодекса, с особенностями, определенными этой статьей (часть 1).

При рассмотрении административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц; соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений (часть 3).

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений (пункт 2 части 5).

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Приведенные законоположения при рассмотрении настоящего административного дела судом первой инстанции применены правильно.

В пункте 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции верно исходил из того, что Письмо, включая Методические рекомендации, не обладает названными признаками нормативного правового акта, а также признаками акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, не содержит норм права, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений, носит рекомендательный характер; основания для признания Письма недействующим в оспариваемой части отсутствуют.

Доводы Организации о противоречии Письма в оспариваемой части положениям гражданского законодательства, в силу которых не связанный с нарушением со стороны потребителя односторонний отказ лица, обязанного заключить публичный договор, от исполнения публичного договора не допускается, в том числе в случаях, предусмотренных правилами об отдельных видах договоров, а также статье 16 Закона о защите прав потребителей, запрещающей обусловливать приобретение одних товаров (работ, услуг) обязательным приобретением иных товаров (работ, услуг), судом первой инстанции проверялись, правильно были признаны несостоятельными по следующим основаниям.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Пункт 1 статьи 426 ГК РФ устанавливает, что публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.). Лицо, осуществляющее предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим лицом в отношении заключения публичного договора, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами.

В рассматриваемом случае такими правовыми актами являются нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В силу статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации уполномочены принимать в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и устанавливать обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (пункт 1).

На основании подпунктов «в», «г» пункта 4 Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 417 во исполнение статьи 10 указанного закона, при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Федеральный закон № 52-ФЗ) направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Статья 10 названного закона возлагает на граждан обязанность выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц и не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.

В свою очередь, индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению (статья 11 Федерального закона № 52-ФЗ).

Коронавирусная инфекция (2019-nCoV) признана заболеванием, представляющим опасность для окружающих (пункт 16 Перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 715 (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. № 66).

Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации введены меры ограничительного характера.

Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 г. № 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» постановлено высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации с учетом положений данного указа, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации, обеспечить в том числе определение в границах соответствующего субъекта Российской Федерации территорий, на которых в случае необходимости может быть продлено действие ограничительных мер, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в ряде регионов нормативными правовыми актами органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации были установлены требования обязательного использования СИЗ, в том числе масок и перчаток, при посещении объектов торговли.

Анализ приведенного выше законодательства позволяет прийти к выводу о том, что в случае установления нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации обязательного использования гражданами СИЗ и возможности отказа в обслуживании лиц, не соблюдающих указанное требование, хозяйствующие субъекты, осуществляющие торговую деятельность, вправе отказать в обслуживании на кассе посетителю, не использующему СИЗ.

Следовательно, содержащиеся в Письме рекомендации для организаций торговли о том, что в случае введения на территории субъекта Российской Федерации обязательного ношения СИЗ при обнаружении на территории торгового объекта посетителя, не использующего СИЗ, следует осуществлять информирование посетителя о необходимости соблюдения обязательных требований и об ответственности за нарушение такого режима, а в случае несогласия посетителя исполнять такие требования оставлять за собой право отказать посетителю в обслуживании на кассе, вызвать представителей органов внутренних дел для пресечения нарушения, не противоречит законодательству, регулирующему правоотношения в рассматриваемой сфере, каких-либо дополнительных правовых норм в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения не вводит.

Довод апелляционной жалобы о том, что Письмо обладает признаками нормативного правового акта, поскольку оспоренное предписание ориентирует участников гражданского оборота на дискриминационное поражение в правах неопределенного круга потребителей товаров и услуг, судом первой инстанции проверялся, своего подтверждения не нашел, правильно был признан несостоятельным в связи с тем, что Методические рекомендации направлены исключительно на защиту здоровья и жизни граждан, на обеспечение благополучной санитарно-эпидемиологической обстановки.

Ссылка в апелляционной жалобе, что Федеральный закон № 68-ФЗ, на который сослался суд в обжалуемом решении, не является источником гражданского законодательства и не может выступать в качестве основания для ограничения гражданских прав и свобод, ошибочна, основана на неверном толковании норм права. Действие Федерального закона № 68-ФЗ, как следует из его преамбулы, распространяется на отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а следовательно, предписания данного закона носят обязательный характер для всех перечисленных участников рассматриваемых правоотношений.

Указания в апелляционной жалобе на то, что в правоприменительной практике суды ссылаются на Методические рекомендации, не опровергают вывод суда о том, что Письмо не является нормативным правовым актом. Кроме того, Методические рекомендации могут применяться лишь в случаях, когда в субъекте Российской Федерации или на его отдельных территориях в установленном порядке введен режим обязательного использования населением в общественных местах СИЗ.

Поскольку Письмо не изменяет и не отменяет правила, обязательные для неопределенного круга лиц, основано на требованиях приведенного ранее федерального законодательства и является определенным, не допускает неоднозначного толкования, направлено на предотвращение рисков для жизни, здоровья граждан, возникающих в связи с заболеванием, представляющим опасность для окружающих, издано компетентным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающее права потребителей товаров и услуг, суд первой инстанции правомерно отказал Организации в удовлетворении заявленного требования.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции о законности Письма в оспариваемой части, оснований считать такие выводы ошибочными у Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не имеется.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 октября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Смоленской региональной общественной организации общество защиты прав потребителей «СМОЛЕНСКИЙ ЦЕНТР ПРАВА И СОЦИОЛОГИИ» — без удовлетворения.

---