Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19.01.2021 № АПЛ20-459

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 29.09.2020 № АКПИ20-478, которым отказано в удовлетворении административных исковых заявлений об оспаривании распоряжения Правительства РФ от 26.04.2020 № 1143-р>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Вавилычевой Т.Ю.

при секретаре Горбачевой Е.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Елькина Андрея Викторовича, Борисова Эдуарда Валентиновича, Кузьминой Вероники Сергеевны, Берсенева Анатолия Яковлевича, Хвостова Николая Петровича, Соломевича Дмитрия Станиславовича, Дмитриевой Анны Анатольевны, Юрьевой Татьяны Юрьевны об оспаривании распоряжения Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2020 г. № 1143-р

по апелляционной жалобе Елькина А.В. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2020 г. по делу № АКПИ20-478, которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения Елькина А.В. и его представителя Кирьяка С.П., поддержавших апелляционную жалобу, представителей Правительства Российской Федерации и Правительства Московской области Подвигиной А.Ю. и Белова А.В., возражавших против доводов апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации распоряжением от 3 августа 2016 г. № 1646-р утвердило Соглашение между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (далее также — Росприроднадзор) и Правительством Московской области о передаче Правительству Московской области осуществления части полномочий Российской Федерации в области охраны окружающей среды и обращения с отходами производства и потребления (далее — Соглашение), по которому Федеральная служба по надзору в сфере природопользования передает Правительству Московской области осуществление части своих полномочий в области охраны окружающей среды и в области обращения с отходами производства и потребления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, намеренных осуществлять или осуществляющих деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов производства и потребления I — V классов опасности в границах территории Московской области (статья 1).

Данное распоряжение 5 августа 2016 г. размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и 8 августа 2016 г. опубликовано в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 32.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2020 г. № 1143-р (далее — Распоряжение) утверждено Дополнительное соглашение № 1 к Соглашению, которым пункт 2.3.5 Соглашения изложен в новой редакции, предусматривающей передачу Правительству Московской области полномочий, осуществляемых Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, по организации и проведению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственной экологической экспертизы федерального уровня в отношении проектной документации объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I — V классов опасности, в том числе проектной документации на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I — V классов опасности, а также проектов вывода из эксплуатации указанных объектов, проектов рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I — V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I — V классов опасности; проектов технической документации на новые технику, технологию, применяемых для дегазации и очистки фильтрата исключительно на объектах, указанных в Приложении к Соглашению, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду. Соглашение также дополнено приложением, содержащим перечень объектов, в отношении которых передается полномочие по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня проектов технической документации на новые технику, технологию, применяемых для дегазации и очистки фильтрата, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду (далее — Перечень).

Указанное распоряжение 28 апреля 2020 г. размещено на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) и 4 мая 2020 г. опубликовано в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 18.

Елькин А.В., Борисов Э.В., Кузьмина В.С., Берсенев А.Я., Хвостов Н.П., Соломевич Д.С., Дмитриева А.А., Юрьева Т.Ю. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями, в которых просили признать Распоряжение незаконным. В обоснование заявлений ссылались на то, что предусмотренная пунктом 2.3.5 статьи 2 Дополнительного соглашения № 1 передача Правительству Московской области полномочий, осуществляемых Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, по организации и проведению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственной экологической экспертизы федерального уровня в отношении проектов технической документации на новые технику, технологию, применяемых для дегазации и очистки фильтрата исключительно на объектах, указанных в Перечне, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, противоречит статьям 6, 11, 18 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — Закон об экологической экспертизе) и нарушает права административных истцов как жителей Московской области на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья, закрепленные Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды), Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 4 ноября 1950 г.), поскольку проведение экспертизы на региональном уровне создает риск причинения вреда окружающей среде и, как следствие, жизни и здоровью граждан.

Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что Дополнительное соглашение № 1 заключено в соответствии с действующим законодательством, в связи с чем в установленном порядке утверждено Распоряжением, изданным в рамках полномочий Правительства Российской Федерации. Передача Правительству Московской области части полномочий Федеральной службы по надзору в сфере природопользования осуществлена в соответствии с нормами действующего законодательства, не противоречит Конституции Российской Федерации, а также положениям Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и Закона об охране окружающей среды, прав и законных интересов административных истцов не нарушает.

Правительство Московской области, привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, также возражало против удовлетворения административного иска, полагая, что Распоряжение не противоречит нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые отношения, прав и законных интересов административных истцов не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2020 г. в удовлетворении административных исковых заявлений административным истцам отказано.

Не согласившись с таким решением, Елькин А.В. подал апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, как принятое с нарушением норм материального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что судом первой инстанции не были применены положения закона, подлежащего применению, а именно Закона об экологической экспертизе, допускающего передачу Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по организации и проведению государственной экологической экспертизы исключительно объектов регионального уровня.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая, что нормы материального и процессуального права судом первой инстанции применены правильно.

Правительство Московской области также представило возражения на апелляционную жалобу, в которых просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, указав, что предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации оснований для признания Распоряжения незаконным по данному делу не имеется.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В соответствии с частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации и частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации граждане, организации, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). По настоящему делу такое основание для признания Распоряжения незаконным отсутствует.

В силу положений статьи 26.8 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, названному закону и иным федеральным законам (абзац первый пункта 1).

Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (пункт 3).

Соглашения заключаются и вступают в силу в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Если иное не установлено указанным порядком, соглашение вступает в силу после его утверждения Правительством Российской Федерации (пункт 5).

Пунктом 5 Правил заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2008 г. № 924, предусмотрено, что соглашение в 7-дневный срок со дня его заключения (подписания) сторонами с проектом распоряжения Правительства Российской Федерации о его утверждении направляются федеральным органом исполнительной власти, являющимся стороной соглашения, в Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) на правовую экспертизу. По результатам рассмотрения соглашения и проекта распоряжения Правительства Российской Федерации Минюст России дает соответствующее заключение. Федеральный орган исполнительной власти, являющийся стороной соглашения, в 7-дневный срок со дня получения заключения Минюста России вносит в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении соглашения. Соглашение утверждается распоряжением Правительства Российской Федерации и в установленном порядке подлежит опубликованию на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Проанализировав порядок принятия и опубликования оспариваемого правового акта, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Распоряжение издано Правительством Российской Федерации при реализации указанных полномочий в надлежащей форме и с соблюдением установленной процедуры, официально опубликовано.

Довод апелляционной жалобы о том, что судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела ошибочно не были применены положения статьи 6 Закона об экологической экспертизе, допускающей, по мнению административного истца, передачу Российской Федерацией органам власти субъектов Российской Федерации полномочий по организации и проведению государственной экологической экспертизы исключительно объектов регионального уровня, является несостоятельным.

Конституцией Российской Федерации определено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся в том числе вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности (пункт «д» части 1 статьи 72).

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам (часть 2 статьи 78).

Согласно пункту 6 статьи 1 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, данному закону и другим федеральным законам.

Частью 1 статьи 5 Закона об охране окружающей среды к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесены в том числе организация и проведение государственной экологической экспертизы.

При этом полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, предусмотренные названным законом, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 5.1 Закона об охране окружающей среды).

Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации закреплены в главе IV.1 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Так, пунктом 2 статьи 26.1 этого закона установлено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

Круг полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, определен пунктом 2 статьи 26.3 поименованного закона.

Полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 данной статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами (пункт 7 статьи 26.3).

Полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не переданные в соответствии с пунктом 7 указанной статьи и отнесенные к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации соответственно нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации в установленном Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации порядке в случае, если возможность передачи осуществления таких полномочий предусмотрена федеральными законами, регулирующими правоотношения в соответствующей сфере деятельности (пункт 7.1 статьи 26.3).

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации, Закону об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иным федеральным законам. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 26.8).

На основании приведенных законоположений суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что действующее законодательство предусматривает несколько самостоятельных механизмов передачи полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Такая передача осуществляется федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также путем заключения соглашений (пункты 7, 7.1 статьи 26.3, пункт 1 статьи 26.8 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации соответственно).

Исходя из подпункта 5.5(12) Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 400, полномочия по организации и проведению в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственной экологической экспертизы федерального уровня осуществляет Росприроднадзор. В обжалуемом решении верно указано, что передача этих полномочий Соглашением и Дополнительным соглашением № 1 Правительству Московской области не противоречит Конституции Российской Федерации, Закону об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Закону об охране окружающей среды.

В силу пункта 1 статьи 6 Закона об экологической экспертизе Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление следующих полномочий в области экологической экспертизы: принятие нормативных правовых актов в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации; организация и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня; осуществление контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору; информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и об их результатах.

Таким образом, указанные полномочия переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно федеральным законом, что не исключает возможности передачи в соответствии с действующим законодательством (пункт 1 статьи 26.8 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) Росприроднадзором исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации части своих полномочий посредством заключения соглашения. Следовательно, Распоряжение, которым утверждено Дополнительное соглашение № 1, не может рассматриваться как противоречащее Закону об экологической экспертизе.

Ссылка в апелляционной жалобе на Порядок осуществления Федеральной службой по надзору в сфере природопользования контроля за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений, охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к водным биологическим ресурсам, охоты и сохранения охотничьих ресурсов, экологической экспертизы, утвержденный приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 22 октября 2018 г. № 530 (действовавший на день издания Распоряжения), в котором было закреплено, что в области экологической экспертизы Росприроднадзор осуществляет контроль в отношении переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, не может свидетельствовать о незаконности оспариваемого правового акта.

Согласно пункту 1 статьи 26.8 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

Положением о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования предусмотрено, что Росприроднадзор выполняет функции по контролю за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации (подпункт 5.2.4).

Кроме того, осуществление Росприроднадзором контроля за реализацией Правительством Московской области переданных полномочий, в том числе путем проведения проверок, предусмотрено Соглашением (пункт 3.1.4 статьи 3).

Из приведенных положений следует, что контроль за исполнением Правительством Московской области переданных по Дополнительному соглашению № 1 полномочий относится к компетенции Росприроднадзора и осуществляется им в установленном порядке.

Выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Учитывая, что по настоящему делу отсутствуют основания для признания Распоряжения незаконным, судом первой инстанции в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принято решение об отказе в удовлетворении требования административных истцов.

Предусмотренных законом оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Елькина Андрея Викторовича — без удовлетворения.

---