Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 19.01.2021 № АПЛ20-458

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 01.10.2020 № АКПИ20-395, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца 1 пункта 128 Методики осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утв. Приказом Минстроя России от 17.03.2014 № 99/пр>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Вавилычевой Т.Ю.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Вюн-Кон-Сервис» о признании недействующим абзаца первого пункта 128 Методики осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденной приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. № 99/пр,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Вюн-Кон-Сервис» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 октября 2020 г. по делу № АКПИ20-395, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Вюн-Кон-Сервис» Л., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 17 марта 2014 г. № 99/пр (далее — Приказ) утверждена Методика осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (далее — Методика).

Нормативный правовой акт 12 сентября 2014 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 21 ноября 2014 г. опубликован в «Российской газете», № 266.

Методика, как следует из ее пункта 2, является методологическим документом, в соответствии с которым осуществляется определение количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учета (в том числе расчетным путем).

В разделе XII Методики, раскрывающем требования к метрологическим и эксплуатационным характеристикам приборов учета, содержится пункт 128, абзацем первым которого установлено, что емкость архива теплосчетчика должна быть не менее: часового — 60 суток; суточного — 6 месяцев, месячного (итоговые значения) — 3 года.

Общество с ограниченной ответственностью «Вюн-Кон-Сервис» (далее также — ООО «Вюн-Кон-Сервис», Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим абзац первый пункта 128 Методики. В обоснование заявленного требования ссылалось на его несоответствие пункту 1 части 7 статьи 19 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее — Федеральный закон № 190-ФЗ), пункту 3 статьи 4, статье 7 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», части 6 статьи 1, части 5 статьи 5, статье 9 Федерального закона от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» (далее — Федеральный закон № 102-ФЗ), пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», разделу II и пункту 114 Правил коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1034 (далее — Правила № 1034), пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 438 «О Министерстве промышленности и торговли Российской Федерации», подпункту 5.4.28 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038, пунктам 3 и 3(1) Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила № 1009). Свое требование Общество мотивировало тем, что на основании приведенных выше норм право устанавливать требования к приборам учета принадлежит исключительно Правительству Российской Федерации, а не иным федеральным органам исполнительной власти, которые вправе издавать в сфере технического регулирования акты исключительно рекомендательного характера, не обязательные для всеобщего применения; Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее — Минстрой России) полномочиями по установлению обязательных требований к приборам учета тепловой энергии не наделен; обязательные требования к средствам измерений и приборам учета тепловой энергии как средствам измерения устанавливаются законодательством об обеспечении единства измерений и о техническом регулировании, а не Методикой; содержание раздела XII Методики должно было быть согласовано с Министерством промышленности и торговли Российской Федерации (далее — Минпромторг России); обязательная метрологическая экспертиза проекта Методики и оценка регулирующего воздействия не проводились; установление Минстроем России в Методике не предусмотренных федеральным законодательством требований к приборам учета тепловой энергии ведет к созданию дискриминационных условий в отношении значительного количества хозяйствующих субъектов, осуществляющих продажу приборов учета, в случае формального несоответствия реализуемых ими приборов требованиям Методики (в том числе по признаку несоответствия глубины архива).

Административный истец также ссылался на то, что Правила № 1034 устанавливают исчерпывающий перечень обязательных требований к приборам учета тепловой энергии, который не подлежит расширительному толкованию и не содержит требований к глубине нестираемого архива у вычислителя теплосчетчика, а также каких-либо правовых норм, указывающих на необходимость дополнительного правового регулирования посредством введения иных требований к приборам учета в нормативных правовых актах Минстроя России.

Нарушение своих прав Общество связывает с тем, что оспариваемая норма была применена при рассмотрении с его участием ряда конкретных дел о взыскании задолженности за поставленную тепловую энергию. В частности, на основании оспариваемого положения Методики суды пришли к выводу, что смонтированные Обществом приборы учета не соответствовали требованиям законодательства Российской Федерации об обеспечении единства измерений, действующим на момент установки, не могли быть использованы в коммерческом учете тепловой энергии и допущены к эксплуатации, в связи с чем с Общества была взыскана задолженность за тепловую энергию, исчисленная исходя из нормативов потребления, а не из показаний приборов учета, что повлекло для Общества убытки.

Минстрой России, привлеченный судом к участию в деле в качестве административного ответчика, административный иск не признал, указав, что Методика утверждена уполномоченным государственным органом в пределах компетенции с соблюдением требований закона к ее принятию. Оспариваемое положение Методики соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушает прав административного истца, носит методологический характер, в соответствии с которым осуществляется определение количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учета.

Минюст России, привлеченный судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица, сообщил, что Приказ в установленном порядке прошел правовую и антикоррупционную экспертизы в названном министерстве, издан уполномоченным органом в пределах предоставленной компетенции. Оспариваемое положение Методики не содержит положений, наличие которых предусматривает согласование проекта Методики с Минпромторгом России. Методика не содержит положений, являющихся основанием для направления ее проекта для заключения об оценке регулирующего воздействия.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 1 октября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.

В апелляционной жалобе ООО «Вюн-Кон-Сервис» просит отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное, вынесенное при несоответствии выводов суда, изложенных в решении, действительным обстоятельствам дела, а также с нарушением и неправильным применением норм материального права, и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска. Ссылается на то, что не все доводы административного искового заявления получили оценку в обжалуемом решении, что повлекло вынесение необоснованного решения; полагает вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые положения пункта 128 Методики не устанавливают технические характеристики прибора учета, противоречащим судебной практике применения данной нормы; Методика содержит внутренние противоречия, не позволяющие дать однозначное толкование относительно обязательности введенных ею метрологических и эксплуатационных характеристик теплосчетчиков; установленные пунктом 128 Методики требования не соответствуют законодательству Российской Федерации об обеспечении единства измерений и о техническом регулировании, введены Минстроем России с превышением полномочий, так как фактически затрагивают сферу по осуществлению выработки государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обеспечения единства измерений, относящейся к компетенции Минпромторга России; проект Методики, как регулирующий отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции в виде приборов учета и процессам их эксплуатации, в силу пунктов 3, 3(1) Правил № 1009 подлежал обязательному согласованию с названным выше министерством, а также оценке регулирующего воздействия.

Минстрой России в письменном отзыве на апелляционную жалобу не согласился с доводами апелляционной жалобы, полагая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех правовых обстоятельств, имеющих значение для дела.

Минюст России в письменном отзыве на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию, изложенную суду первой инстанции, просил рассмотреть данное административное дело в апелляционном порядке без участия своего представителя.

В судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации представитель Минюста России не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций регулирует Федеральный закон № 190-ФЗ (часть 1 статьи 1).

Согласно частям 1, 2 статьи 19 названного выше закона количество тепловой энергии, теплоносителя, поставляемых по договору теплоснабжения или договору поставки тепловой энергии, а также передаваемых по договору оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, подлежит коммерческому учету. Коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя осуществляется путем их измерения приборами учета, которые устанавливаются в точке учета, расположенной на границе балансовой принадлежности, если договором теплоснабжения или договором оказания услуг по передаче тепловой энергии не определена иная точка учета.

Частью 7 названной выше статьи федерального закона предусмотрено, что коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя осуществляется в соответствии с правилами коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, которые утверждаются Правительством Российской Федерации с учетом требований технических регламентов и должны содержать, в частности, требования к приборам учета, включающие особенности учета тепловой энергии, теплоносителя в отношении объектов, максимальный объем потребления тепловой энергии которых составляет менее чем две десятых гигакалории в час.

Реализуя предоставленные законом полномочия 18 ноября 2013 г. Правительство Российской Федерации издало постановление, которым утвердило Правила № 1034.

Пунктом 3 данного постановления Правительство Российской Федерации поручило Минстрою России утвердить в 2-недельный срок методику осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя.

В соответствии с Положением о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038, Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в том числе в сфере теплоснабжения (за исключением производства тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также передачи тепловой энергии, произведенной в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, в том числе произведенной источниками тепловой энергии в случае, если такие источники тепловой энергии входят в схему теплоснабжения, включающую источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии), на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункт 1, подпункт 5.2 пункта 5).

Во исполнение пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. Минстрой России Приказом утвердил Методику.

С учетом изложенного выше, установив, что процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Методику, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил № 1009, суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Это требование закона выполнено судом первой инстанции.

Правила № 1034 в числе прочего используют такие понятия как «прибор учета», означающее средство измерений, включающее технические устройства, которые выполняют функции измерения, накопления, хранения и отображения информации о количестве тепловой энергии, а также о массе (об объеме), температуре, давлении теплоносителя и времени работы приборов, а также «теплосчетчик», под которым понимается прибор, предназначенный для измерения отдаваемой теплоносителем или расходуемой вместе с ним тепловой энергии, представляющий собой единую конструкцию либо состоящий из составных элементов — преобразователей расхода, расходомеров, водосчетчиков, датчиков температуры (давления) и вычислителя. Составной элемент теплосчетчика, принимающего сигналы от датчиков и обеспечивающего расчет и накопление данных о количестве тепловой энергии и параметрах теплоносителя, определяется как «вычислитель», а под «узлом учета» понимается техническая система, состоящая из средств измерений и устройств, обеспечивающих учет тепловой энергии, массы (объема) теплоносителя, а также контроль и регистрацию параметров теплоносителя (пункт 3).

Раздел II Правил № 1034 содержит требования к приборам учета, согласно которым узел учета оборудуется теплосчетчиками и приборами учета, типы которых внесены в Федеральный информационный фонд по обеспечению единства измерений (пункт 33). Теплосчетчик состоит из датчиков расхода и температуры (давления), вычислителя или их комбинации (пункт 34). Вычислитель теплосчетчика должен иметь нестираемый архив, в который заносятся основные технические характеристики и настроечные коэффициенты прибора. Данные архива выводятся на дисплей прибора и (или) компьютер. Настроечные коэффициенты заносятся в паспорт прибора. Любые изменения должны фиксироваться в архиве (пункт 37).

В силу пункта 39 Правил № 1034 проект узла учета, кроме точек учета на источнике тепловой энергии, разрабатывается на основании: требований данных правил и Методики, технической документации на применяемые средства измерений, а также технических условий, которые в соответствии с пунктом 40 этих правил содержат: а) наименование и местонахождение потребителя; б) данные о тепловых нагрузках по каждому их виду; в) расчетные параметры теплоносителя в точке поставки; г) температурный график подачи теплоносителя в зависимости от температуры наружного воздуха; д) требования в отношении обеспечения возможности подключения узла учета к системе дистанционного съема показаний прибора учета с использованием стандартных промышленных протоколов и интерфейсов, за исключением требований к установке средств связи, если теплоснабжающая организация использует или планирует использовать такие средства; е) рекомендации, касающиеся средств измерений, устанавливаемых на узле учета (теплоснабжающая организация не вправе навязывать потребителю конкретные типы приборов учета, но в целях унификации и возможности организации дистанционного сбора информации с узла учета она вправе давать рекомендации).

Таким образом, именно Правилами № 1034 установлены требования к приборам учета, среди которых и требование о наличии составного элемента теплосчетчика — вычислителя, архива, фиксирующего характеристики, настроечные коэффициенты и любые изменения. В связи с чем ссылка Общества на то, что оспариваемое положение Методики вводит новые требования к приборам учета, несостоятельна.

Оспоренный пункт 128 расположен в разделе XII Методики, в котором для целей правильного определения количества потребляемой тепловой энергии, теплоносителя обозначены требования к метрологическим и эксплуатационным характеристикам приборов учета, и содержит значения учета емкости архива, определенные в часах, сутках и месяцах (итогового значения), в который заносятся основные технические характеристики и настроечные коэффициенты прибора. Непосредственно технические характеристики прибора учета данная норма не устанавливает.

При этом пунктами 112, 113 этого же раздела Методики оговорено, что узел учета должен быть оборудован приборами учета, типы которых внесены в Федеральный информационный фонд по обеспечению единства измерений. Иные документы аттестационного или рекомендательного характера не требуются. Метрологические и эксплуатационные характеристики теплосчетчиков, включая теплосчетчики, используемые в составе измерительных систем, рекомендуются к применению с учетом технических требований.

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы в рассматриваемых правоотношениях по-иному определял значения емкости архива для целей правильного определения количества потребляемой тепловой энергии, теплоносителя и которому бы противоречило оспоренное положение, не имеется.

Федеральный закон № 102-ФЗ, на противоречие которому ссылается ООО «Вюн-Кон-Сервис» в апелляционной жалобе, регулирует отношения, возникающие при выполнении измерений, установлении и соблюдении требований к измерениям, единицам величин, эталонам единиц величин, стандартным образцам, средствам измерений, применении стандартных образцов, средств измерений, методик (методов) измерений, а также при осуществлении деятельности по обеспечению единства измерений, предусмотренной законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений, в том числе при выполнении работ и оказании услуг по обеспечению единства измерений, регулируются (часть 2 статьи 1).

Федеральный закон № 102-ФЗ и Методика имеют разные предметы правового регулирования, поэтому доводы апелляционной жалобы о том, что фактически Методика регулирует правоотношения в области обеспечения единства измерений, лишены правовых оснований и ошибочны.

Методика, как уже отмечалось ранее, будучи методологическим документом, не является актом в сфере технического регулирования. Емкость архива, определенная в оспоренном пункте, установлена для целей учета тепловой энергии, теплоносителя, что обеспечивает возможность осуществления расчетов между теплоснабжающими, теплосетевыми организациями и потребителями тепловой энергии, разрешение вопросов, связанных с вмешательством в показания приборов учета, сомнениями в корректности их показаний, а также регулирование разногласий между теплоснабжающими организациями и потребителями в случае их возникновения.

Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию Общества с вынесенными судебными решениями при рассмотрении конкретных дел с его участием о взыскании задолженности за поставленную тепловую энергию, что не может свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось соответствие абзаца первого пункта 128 Методики нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Приведя в решении подробный правовой анализ законодательства, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере, и отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правильно исходил из того, что содержание оспоренного положения пункта 128 Методики соответствует требованиям действующего законодательства.

Абзац первый пункта 128 Методики отвечает общеправовому критерию формальной определенности, ясности и недвусмысленности, его содержание является четким и не может рассматриваться как вносящее в правовое регулирование неопределенность, позволяет правоприменителям единообразно его понимать и толковать.

Все доводы административного истца (повторенные в апелляционной жалобе), имеющие правовое значение для данного административного дела, были проверены судом и получили надлежащую оценку в решении.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что административный ответчик не представил доказательства проведения антикоррупционной экспертизы, необоснованны, сводятся к иной оценке представленных суду доказательств и оцененных им по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как установлено судом, информация о подготовке проекта Приказа, проект Приказа и результаты его общественного обсуждения в соответствии с Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851, и пунктом 6 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, были размещены в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (regulation.gov.ru). Оснований сомневаться в достоверности представленной административным ответчиком информации о размещении проекта Приказа для проведения независимой антикоррупционной экспертизы у суда не было.

Доводы апелляционной жалобы о том, что Методика подлежала оценке регулирующего воздействия и согласованию с Минпромторгом России, судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны несостоятельными, так как основания для дачи заключения об оценке регулирующего воздействия Приказа в соответствии с Правилами № 1318, отсутствовали.

Постановление Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1034, во исполнение которого принята Методика, не содержит указания о согласовании проекта Методики с Минпромторгом России, именно Минстрою России Правительство Российской Федерации поручило утвердить методику осуществления коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя.

В Методике отсутствуют какие-либо положения в том числе межотраслевого значения, предусматривающие совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также перечисленные в пункте 3(1) Правил № 1009, наличие которых предусматривает направление проекта Методики на согласование и проведение оценки регулирующего воздействия проектов актов.

Утверждение в апелляционной жалобе о том, что проект Методики, как регулирующей отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции в виде приборов учета и процессам их эксплуатации, в силу пунктов 3, 3(1) Правил № 1009 подлежал обязательному согласованию с названным выше министерством, а также оценке регулирующего воздействия, основано на неверном толковании норм материального права. Методика является методологическим документом, в соответствии с которым осуществляется определение количества поставленной (полученной) тепловой энергии, теплоносителя в целях коммерческого учета (в том числе расчетным путем).

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно отказал административному истцу в удовлетворении заявленных требований.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности абзаца первого пункта 128 Методики, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 октября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Вюн-Кон-Сервис» — без удовлетворения.

---