Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14.01.2021 № АПЛ20-447

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 05.10.2020 № АКПИ20-510, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Приказа Минстроя России от 31.10.2018 № 696/пр «Об отмене приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 31 июля 2014 г. № 411/пр „Об утверждении примерных условий договора управления многоквартирным домом и методических рекомендаций по порядку организации и проведению общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах“>»

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Шамова А.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б. о признании недействующим приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 696/пр «Об отмене приказа Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 31 июля 2014 г. № 411/пр „Об утверждении примерных условий договора управления многоквартирным домом и методических рекомендаций по порядку организации и проведению общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах“,»

по апелляционной жалобе Б. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2020 г. по делу № АКПИ20-510, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации К., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее — Минстрой России) приказом от 31 октября 2018 г. № 696/пр (далее — Приказ № 696/пр) отменило приказ Минстроя России от 31 июля 2014 г. № 411/пр «Об утверждении примерных условий договора управления многоквартирным домом и методических рекомендаций по порядку организации и проведению общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах» (далее — Приказ № 411/пр).

Б. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа № 696/пр. В обоснование требования административный истец ссылался на то, что указанный приказ противоречит абзацу третьему подпункта «б» пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» (далее — Постановление № 354). В заявлении указано, что Приказ № 696/пр нарушает право административного истца на заключение договора управления многоквартирным домом на условиях, утвержденных в Постановлении № 354.

Минстрой России административный иск не признал, указав в письменных возражениях, что Приказ № 696/пр принят в связи с вынесением Министерством юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) представления об отмене Приказа № 411/пр по результатам проведенной правовой экспертизы, не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Минюст России, привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица, полагал, что требование административного истца не подлежит удовлетворению.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Б. отказано.

В апелляционной жалобе и объяснениях к ней административный истец, считая такое решение незаконным и необоснованным, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска в связи с неправильным применением судом норм материального и процессуального права.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минстрой России просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, вынесенным с учетом всех обстоятельств, имеющих значение для дела, судом при вынесении решения верно применены нормы материального и процессуального права. Доводы апелляционной жалобы не содержат оснований для отмены или изменения указанного судебного акта.

Административный истец, представитель Минюста России в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

6 мая 2011 г. постановлением № 354 Министерству регионального развития Российской Федерации было поручено в трехмесячный срок утвердить по согласованию с Федеральной антимонопольной службой примерные условия договора управления многоквартирным домом (абзац третий подпункта «б» пункта 4), однако в указанный срок такой акт принят не был.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 г. № 612 «Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации» Министерство регионального развития Российской Федерации было упразднено, его функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере градостроительного зонирования переданы Минстрою России.

Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере строительства, жилищной политики и жилищно-коммунального хозяйства, который вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности (пункт 1, пункт 5.2 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038).

Приказом № 411/пр Минстрой России утвердил примерные условия договора управления многоквартирным домом и методические рекомендации по порядку организации и проведению общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах.

Согласно пункту 4(1) Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» представление об отмене или изменении принятого федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации, направляется Минюстом России в федеральный орган исполнительной власти и исполняется федеральным органом исполнительной власти в месячный срок со дня получения.

По результатам правовой экспертизы Приказа № 411/пр Минюст России установил: постановлением № 354 не предусмотрена компетенция Минстроя России на утверждение примерных условий договора управления многоквартирным домом; примерные условия договора содержат нормативные предписания, в частности определяют исполнителей по договору управления с управляющей организацией, лиц, выступающих заказчиками по договору управления с управляющей организацией, содержат сведения о лицах, уполномоченных на заключение такого договора, а также сведения об основаниях возникновения у данных лиц полномочий (права) на заключение такого договора; ряд положений методических рекомендаций устанавливает обязанности собственников помещений в многоквартирном доме, перечень сведений, содержащихся в сообщении о проведении общего собрания, определяет правомочность общего собрания, требования, предъявляемые к оформлению решения собственника, примерную форму сообщения о проведении общего собрания, примерную форму доверенности на голосование. Названный приказ в установленном порядке не был представлен на государственную регистрацию в Минюст России в соответствии с пунктом 12 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № № 1009.

В силу пункта 10 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. В связи с изложенным Минюст России полагал необходимым Приказ № 411/пр отменить (письмо Минюста России от 19 февраля 2015 г. № 01/18805-ЮЛ).

В дальнейшем Минюст России направил представление об отмене нормативного правового акта от 12 октября 2015 г. № 01/117243-АК, исполняя которое, Минстрой России издал Приказ № 696/пр.

Довод апелляционной жалобы о том, что представление Минюста не может являться поводом для отмены Приказа № 411/пр, ошибочен.

Как уже отмечалось, действующим законодательством Минюст России наделен полномочиями внесения представления об отмене или изменении принятого федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта, противоречащего законодательству Российской Федерации.

Доводы Б. о нарушении его прав оспариваемым приказом несостоятельны. Приказом № 696/пр на административного истца не возлагаются какие-либо обязанности, Приказ не затрагивает его права, свободы и законные интересы.

Приказ № 696/пр не вводит нового правового регулирования, не изменяет и не прекращает действия иных нормативных правовых актов, подлежащих применению, следовательно, его издание не требует соблюдения процедур государственной регистрации в Минюсте России и официального опубликования, предусмотренных указом Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

Вопреки доводу апелляционной жалобы Указом Президента Российской Федерации «Об упразднении Министерства регионального развития Российской Федерации» и Постановлением № 354 не предусмотрена компетенция Минстроя России на утверждение примерных условий договора управления многоквартирным домом.

Таким образом, оспариваемый акт подлежал безусловной отмене, так как он был принят Минстроем России в отсутствие полномочий, не зарегистрирован в Минюсте России и не опубликован в официальном порядке.

Подпунктом «а» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что, проверяя полномочия органа (должностного лица) на принятие оспариваемого нормативного правового акта, необходимо, в частности, учитывать, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Следовательно, суд первой инстанции не обладал полномочиями по оценке целесообразности принятия оспариваемого приказа.

Отказ судом в удовлетворении ходатайства административного истца об обеспечении его участия в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи не дает оснований для вывода о незаконности обжалуемого решения, поскольку рассмотрение и разрешение настоящего административного дела связано с юридической оценкой оспариваемого акта и не требует установления фактических обстоятельств с его участием. Б. не был лишен возможности дать дополнительные письменные объяснения по заявленному требованию.

Решение суда принято при соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права.

Установив, что Приказ № 696/пр не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Б.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Б. — без удовлетворения.

---