Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 05.11.2020 № АПЛ20-342

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 29.07.2020 № АКПИ20-274, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 218 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 № 390>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Горчаковой Е.В.,

при секретаре Ш.Н.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению автономной некоммерческой организации информационных и правовых услуг «Гражданская инициатива против экологической преступности» о признании частично недействующим пункта 218 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390,

по апелляционной жалобе автономной некоммерческой организации информационных и правовых услуг «Гражданская инициатива против экологической преступности» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 июля 2020 г. по делу № АКПИ20-274, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца Ш.Д., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Правительства Российской Федерации П., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации 25 апреля 2012 г. издало постановление № 390 «О противопожарном режиме», которым утвердило Правила противопожарного режима в Российской Федерации (далее — Правила).

Нормативный правовой акт 7 мая 2012 г. опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, № 19.

Согласно абзацу первому пункта 218 Правил запрещается выжигание сухой травянистой растительности, стерни, пожнивных остатков (за исключением рисовой соломы) на землях сельскохозяйственного назначения и землях запаса, разведение костров на полях. Выжигание рисовой соломы может производиться в безветренную погоду при соблюдении условия, предусмотренного пунктом 72(1) Правил.

Автономная некоммерческая организация информационных и правовых услуг «Гражданская инициатива против экологической преступности» (далее — Организация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просила признать не действующим первое предложение абзаца первого пункта 218 Правил в части, допускающей выжигание рисовой соломы на землях сельскохозяйственного назначения и землях запаса. В обоснование требования ссылалась на то, что оспариваемая норма противоречит пункту 1 статьи 18 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», запрещающему сжигание загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления без специальных установок, предусмотренных правилами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Правительство Российской Федерации административный иск не признало, пояснив в письменных возражениях, что нормативный правовой акт издан в пределах его полномочий, а абзац первый пункта 218 Правил не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 июля 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Организации отказано.

Не согласившись с таким решением, административный истец подал апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска вследствие неправильного применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу представитель Правительства Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что обжалуемое решение является законным и обоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания первого предложения абзаца первого пункта 218 Правил в оспариваемой части не действующим отсутствует.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьей 23 которого установлено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации

Статьей 16 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» установлено, что к компетенции Правительства Российской Федерации относится разработка нормативного правового акта, устанавливающего противопожарный режим.

Таким образом, во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации имело компетенцию на утверждение Правил, содержащих требования пожарной безопасности, устанавливающих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты (далее — объекты защиты) в целях обеспечения пожарной безопасности.

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду определены в Федеральном законе от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон № 89-ФЗ).

В соответствии с указанным законом обезвреживание отходов — уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание, за исключением сжигания, связанного с использованием твердых коммунальных отходов в качестве возобновляемого источника энергии (вторичных энергетических ресурсов) и (или) обеззараживание на специализированных установках) в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду (статья 1).

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 22 мая 2017 г. № 242 «Об утверждении Федерального классификационного каталога отходов» солома включена в Федеральный классификационный каталог отходов с кодом 1 11 110 02 23 5, имеющим V класс опасности отходов.

В силу статьи 4.1 Федерального закона № 89-ФЗ в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду отходы V класса опасности являются практически неопасными отходами.

Пунктом 1 статьи 18 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», установлено, что хранение, захоронение и обезвреживание на территориях организаций и населенных пунктов загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а также сжигание таких отходов без специальных установок, предусмотренных правилами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, запрещается.

Из содержания данной нормы следует, что законодателем установлен запрет на сжигание отходов производства и потребления, загрязняющих атмосферный воздух, без специальных установок, предусмотренных правилами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды, на территориях организаций и населенных пунктов.

Оспариваемое положение Правил допускает выжигание рисовой соломы на землях сельскохозяйственного назначения и землях запаса. При этом выжигание рисовой соломы может производиться в безветренную погоду при соблюдении условия, предусмотренного пунктом 72(1) Правил.

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что первое предложение абзаца первого пункта 218 Правил в части, допускающей выжигание рисовой соломы на землях сельскохозяйственного назначения и землях запаса, не противоречит пункту 1 статьи 18 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха».

Абзацами 4 и 5 статьи 1 названного федерального закона установлено, что загрязнение атмосферного воздуха — это поступление в атмосферный воздух или образование в нем загрязняющих веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха; вредное физическое воздействие на атмосферный воздух — это вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье человека и окружающую среду.

Отказывая Организации в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции также обоснованно указал в решении, что административным истцом не приведено данных, подтверждающих наличие указанных загрязнений атмосферного воздуха, а также вредного физического воздействия на атмосферный воздух при сжигании рисовой соломы.

Довод апелляционной жалобы о том, что решение суда первой инстанции принято с нарушением норм процессуального права, влекущим его отмену, нельзя признать обоснованным.

В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом, согласно части 9 данной статьи, обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 данной статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

По настоящему административному делу приведенные требования процессуального закона судом были выполнены.

С доводом апелляционной жалобы о том, что административный истец в силу процессуального законодательства не должен приводить данные, подтверждающие наличие загрязнений атмосферного воздуха, а также вредного физического воздействия на атмосферный воздух при сжигании рисовой соломы, согласиться нельзя. В силу пункта 5 части 2 статьи 209 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при обращении общественного объединения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании нормативного правового акта в этом заявлении должно быть указано какие права, свободы и законные интересы иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или сведения о том, что существует реальная угроза их нарушения.

Установив, что Правила в оспариваемой части не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Организации.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 июля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу автономной некоммерческой организации информационных и правовых услуг «Гражданская инициатива против экологической преступности» — без удовлетворения.

---