Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 08.10.2020 № АПЛ20-300

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 30.06.2020 № АКПИ20-58, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта «и» пункта 2 приложения 2 к Правилам проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утв. Постановлением Правительства РФ от 24.10.2014 № 1097>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Нефедова О.Н.,

при секретаре Г.Е.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. о признании недействующим подпункта «и» пункта 2 приложения № 2 к Правилам проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2014 г. № 1097,

по апелляционной жалобе К. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2020 г. по делу № АКПИ20-58, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Правительства Российской Федерации С. и Г.Н., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации постановлением от 24 октября 2014 г. № 1097 «О допуске к управлению транспортными средствами» утвердило Правила проведения экзаменов на право управления транспортными средствами и выдачи водительских удостоверений (далее — Правила).

Нормативный правовой акт 28 октября 2014 г. размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), 31 октября 2014 г. опубликован в «Российской газете» № 250 и 3 ноября 2014 г. в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 44.

Приложение № 2 к Правилам устанавливает требования к маршрутам, на которых проводятся экзамены по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения (далее также — Требования).

В соответствии с пунктом 2 Требований маршрут должен обеспечивать возможность выполнения кандидатом в водители определенных маневров и действий, к которым относится в том числе движение с максимальной разрешенной скоростью (подпункт «и»).

К. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать подпункт «и» пункта 2 Требования недействующим. В обоснование заявления ссылался на то, что оспариваемое положение противоречит пунктам 1, 2 статьи 24 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее — Закон о безопасности дорожного движения), пункту 10.1 Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 (далее — Правила дорожного движения), не соответствует критерию формальной определенности, допуская свободу усмотрения экзаменатора.

В административном исковом заявлении указано, что в апреле 2019 г. по результатам экзамена по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения старшим государственным инспектором безопасности дорожного движения — экзаменатором К. выставлена оценка «не сдал». Однако вступившим в законную силу решением суда действия экзаменатора признаны не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца. Предметом судебного разбирательства были действия экзаменатора, выразившиеся в фиксации пяти штрафных баллов за невыполнение кандидатом в водители обязательного задания — движения с максимальной разрешенной скоростью (60 км/ч), которую К. не смог развить в силу объективных факторов дорожной обстановки.

По мнению административного истца, оспариваемая норма возлагает на кандидата в водители обязанность по требованию экзаменатора двигаться без учета дорожной ситуации, нарушает право других водителей на безопасность дорожного движения, наделяет экзаменатора свободой усмотрения, приводящей к злоупотреблениям с его стороны. Закон о безопасности дорожного движения, Правила дорожного движения, Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений, утвержденный приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 20 октября 2015 г. № 995 (далее — Административный регламент), не содержат понятия «максимальная разрешенная скорость». При этом скорость, с которой водитель должен вести транспортное средство, напрямую зависит от дорожных, погодных и иных условий. В связи с этим понятие «движение с максимальной разрешенной скоростью» не соответствует требованиям ясности и определенности, что приводит к его неоднозначному толкованию экзаменаторами.

Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что Правила приняты в пределах предоставленных ему полномочий, а оспариваемое предписание соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления К. отказано.

Не соглашаясь с таким решением, К. подал апелляционную жалобу, в которой просит его отменить, как вынесенное с нарушением норм материального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что подпункт «и» пункта 2 приложения № 2 к Правилам по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, не отвечает общеправовому критерию правовой определенности и вытекающим из него требованиям ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку содержание оспариваемого положения не обеспечивает его однозначное понимание и толкование.

В жалобе также указано, что оспариваемая норма может повлечь нарушение прав граждан — участников дорожного движения, в частности права на безопасность дорожного движения, однако данному доводу судом первой инстанции не была дана надлежащая оценка.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая, что решение суда первой инстанции вынесено в полном соответствии с законом, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены или изменения в апелляционном порядке не имеется.

Административный истец К. в суд апелляционной инстанции не явился, направив ходатайство об участии в судебном заседании посредством использования систем видеоконференц-связи, в удовлетворении которого отказано протокольным определением суда.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая К. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания подпункта «и» пункта 2 приложения № 2 к Правилам недействующим отсутствует.

Абзацем вторым пункта 2 статьи 25 Закона о безопасности дорожного движения предусмотрено, что проведение экзаменов на право управления транспортными средствами, определение состава технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требований к указанным техническим средствам и условий их применения, а также выдача водительских удостоверений осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно указал в решении, что Правила приняты Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему федеральным законодателем полномочий.

Правила устанавливают порядок проведения экзаменов на предоставление специального права на управление транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Закона о безопасности дорожного движения, определяют состав технических средств контроля, предназначенных для проведения экзаменов, требования к указанным техническим средствам и условия их применения, а также устанавливают порядок выдачи российских национальных и международных водительских удостоверений и обмена иностранных национальных и международных водительских удостоверений на российские национальные и международные водительские удостоверения (пункт 1).

В соответствии с пунктом 6 Правил экзамены состоят из теоретического и практических экзаменов — экзамена по первоначальным навыкам управления транспортным средством и экзамена по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения. Экзамены принимаются в следующей последовательности: теоретический экзамен; экзамен по первоначальным навыкам управления транспортным средством; экзамен по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения.

В силу пункта 14 Правил экзамен по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения проводится на маршрутах, отвечающих требованиям к маршрутам, на которых проводятся экзамены по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения, согласно приложению № 2 к Правилам (Требования).

В пункте 1 Требований закреплено, что маршрут, используемый для проведения экзамена по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения, должен содержать определенный набор элементов улично-дорожной сети, дорожных знаков и дорожной разметки, а также предусматривать возможность выполнения кандидатом в водители обязательных действий по заданию экзаменатора с соблюдением правил дорожного движения. Перечень таких действий приведен в пункте 2 Требований.

Как видно из пункта 5 Требований, маршруты утверждаются главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, по закрытым административно-территориальным образованиям, а также комплексу «Байконур», а информация об утвержденных маршрутах размещается на официальном сайте Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.gibdd.ru) и на информационных стендах ее подразделений. Такое правовое регулирование направлено на возможность предварительного ознакомления кандидатов в водители с маршрутами, изучения элементов улично-дорожной сети, дорожных знаков и дорожной разметки в целях выполнения в рамках маршрута заданных маневров и действий.

При этом подпункт «и» пункта 2 Требований не содержит критериев оценки навыка управления транспортным средством, в связи с чем не может рассматриваться как нарушающий права кандидатов в водители в указанном административным истцом аспекте.

Предоставление государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений осуществляется в соответствии с Административным регламентом. Данным нормативным правовым актом определены сроки и последовательность выполнения административных процедур (действий), связанных с проведением экзаменов на право управления транспортными средствами соответствующих категорий и входящих в них подкатегорий, предусмотренных пунктом 1 статьи 25 Закона о безопасности дорожного движения, выдачей российских национальных и международных водительских удостоверений и обменом иностранных национальных и международных водительских удостоверений на российские национальные и международные водительские удостоверения подразделениями Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также связанных с выдачей российских национальных водительских удостоверений взамен ранее выданных российских национальных водительских удостоверений и выдачей международных водительских удостоверений в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг.

В состав административных процедур, предусмотренных Административным регламентом, входит проведение экзамена по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения (пункт 58.5).

Административная процедура по проведению экзамена по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения включает ряд административных действий, в том числе собственно проведение экзамена по управлению транспортным средством, а также определение и фиксацию результатов такого экзамена (пункт 118).

Как обоснованно отмечено в обжалуемом решении, именно Административным регламентом, а не Требованиями определена компетенция экзаменатора контролировать ход выполнения кандидатом в водители маневров и действий, предусмотренных маршрутом, соблюдение Правил дорожного движения, подавать команды кандидату в водители, оценивать навыки управления им транспортным средством, умение контролировать дорожную обстановку и принимать решения в случае ее изменения, фиксировать ошибки в соответствии с контрольной таблицей (пункт 128).

Довод апелляционной жалобы о правовой неопределенности оспариваемой нормы, обусловленной тем, что она возлагает на кандидата в водители обязанность по требованию экзаменатора двигаться с максимальной разрешенной скоростью без учета дорожной ситуации, является несостоятельным.

Как следует из взаимосвязанных положений пункта 1 и подпункта «и» пункта 2 Требований, маршрут, используемый для проведения экзамена по управлению транспортным средством в условиях дорожного движения, должен предусматривать для кандидата в водители возможность движения с максимальной разрешенной скоростью с соблюдением правил дорожного движения.

Пунктом 10.1 Правил дорожного движения определено, что водитель должен вести транспортное средство со скоростью, не превышающей установленного ограничения, учитывая при этом интенсивность движения, особенности и состояние транспортного средства и груза, дорожные и метеорологические условия, в частности видимость в направлении движения. Скорость должна обеспечивать водителю возможность постоянного контроля за движением транспортного средства для выполнения требований названных правил.

В зависимости от территории движения Правилами дорожного движения предусмотрены различные максимально допустимые в пределах этих территорий значения скорости движения транспортных средств: в населенных пунктах разрешается движение транспортных средств со скоростью не более 60 км/ч, а в жилых зонах, велосипедных зонах и на дворовых территориях не более 20 км/ч (пункт 10.2); вне населенных пунктов разрешается движение мотоциклам, легковым автомобилям и грузовым автомобилям с разрешенной максимальной массой не более 3,5 т на автомагистралях — со скоростью не более 110 км/ч, на остальных дорогах — не более 90 км/ч; междугородним и маломестным автобусам на всех дорогах — не более 90 км/ч; другим автобусам, легковым автомобилям при буксировке прицепа, грузовым автомобилям с разрешенной максимальной массой более 3,5 т на автомагистралях — не более 90 км/ч, на остальных дорогах — не более 70 км/ч; грузовым автомобилям, перевозящим людей в кузове, — не более 60 км/ч; транспортным средствам, осуществляющим организованные перевозки групп детей, — не более 60 км/ч (пункт 10.3). Кроме того, транспортным средствам, буксирующим механические транспортные средства, разрешается движение со скоростью не более 50 км/ч (пункт 10.4).

Исходя из изложенного максимальной разрешенной является такая скорость в пределах установленных ограничений, которая определяется водителем с учетом интенсивности движения, особенностей и состояния транспортного средства и груза, дорожных и метеорологических условий и которая должна обеспечивать ему постоянный контроль за движением транспортного средства.

При этом вопрос о том, позволяла ли дорожная обстановка кандидату в водители осуществить по заданию экзаменатора движение с максимальной разрешенной скоростью (с ее предельно допустимым значением, определенным в Правилах дорожного движения), предполагает выяснение фактических обстоятельств, которые должны устанавливаться соответствующими должностными лицами, а в случае судебного разбирательства — судом при рассмотрении конкретного дела с соблюдением правил подсудности. В рамках настоящего дела, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля, суд не вправе давать казуальное толкование оспариваемого положения применительно к вопросу о проведении экзамена на право управления транспортным средством в отношении К.

В связи с изложенным следует также признать необоснованным довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемая норма может повлечь нарушение прав других граждан — участников дорожного движения, поскольку, как уже отмечалось, движение с максимальной разрешенной скоростью должно осуществляться с соблюдением Правил дорожного движения.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, подпункт «и» пункта 2 приложения № 2 к Правилам не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал К. в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 30 июня 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К. — без удовлетворения.

---