Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29.09.2020 № АПЛ20-280

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 02.07.2020 № АКПИ20-244, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим абзаца второго пункта 7 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.09.2015 № 972>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К. о признании частично недействующим абзаца второго пункта 7 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 г. № 972,

по апелляционной жалобе К. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2020 г. по делу № АКПИ20-244, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации З., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии со статьей 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 73-ФЗ) Правительство Российской Федерации постановлением от 12 сентября 2015 г. № 972 (далее также — Постановление № 972) утвердило Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — Положение).

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 17 сентября 2015 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 21 сентября 2015 г., № 38.

Абзацем вторым пункта 7 Положения предусмотрено, что разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия может также осуществляться по инициативе и за счет средств органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия.

К. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим абзаца второго пункта 7 Положения в части, предусматривающей возложение обязанностей по разработке проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия на собственников или пользователей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия, не являющихся собственниками объектов культурного наследия, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации и нарушают ее право не нести расходы на содержание объектов культурного наследия, собственником которых она не является, в форме разработки зон охраны таких объектов культурного наследия.

Нарушение своих прав усматривает в том, что Управлением архитектуры и градостроительства Администрации муниципального образования город-курорт Геленджик ей направлено уведомление от 12 ноября 2019 г. № 110-528917/19-01-11 о несоответствии параметров, указанных в уведомлении, предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства, о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, пользователем которого она (К.) является, в связи с его расположением в охранной зоне объекта культурного наследия (археология) региональной категории охраны.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству культуры Российской Федерации.

В суде первой инстанции представитель Правительства Российской Федерации возражал против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему федеральному законодательству и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления К. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с решением суда и ссылаясь на его незаконность, просит его отменить и вынести новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что вывод суда об отсутствии противоречия оспариваемой нормы Положения действующему законодательству является необоснованным. Суд при разрешении данного дела не учел, что собственники земельных участков, входящих в охранную зону объектов культурного наследия (смежных с земельными участками, на которых расположены объекты культурного наследия), не могут осуществлять застройку земельных участков до разработки зон охраны и вынуждены в связи с этим для реализации своих прав на застройку своих земельных участков финансировать разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия на смежных участках. Пункт 7 Положения в оспариваемой части ограничивает права собственников земельных участков на заключение ими договоров в своих интересах и застройку своих земельных участков и противоречит статьям 1, 210 и 263 Гражданского кодекса Российской Федерации.

К., ее представитель — Б. в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При разрешении и рассмотрении данного административного дела, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что такое основание для признания абзаца второго пункта 7 Положения в оспариваемой части недействующим отсутствует.

Отношения, возникающие в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются Федеральным законом № 73-ФЗ, в соответствии с которым государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (преамбула).

В силу пункта 1 статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Положение о зонах охраны объектов культурного наследия, включающее в себя порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и земельных участков и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 34 Федерального закона № 73-ФЗ).

Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» предусмотрено, что Правительство Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23).

Во исполнение делегированных федеральным законодателем полномочий Правительство Российской Федерации Постановлением № 972 утвердило Положение.

С учетом изложенного правильным является вывод суда о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт утвержден Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие. Данное обстоятельство административным истцом в апелляционной жалобе не оспаривается.

В соответствии со статьей 33 Федерального закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает в том числе разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных данным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия (пункт 1, подпункт 6 пункта 2).

Порядок разработки, согласования и утверждения проекта зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон установлены Положением (пункт 1).

Согласно пункту 6 Положения проект зон охраны объекта культурного наследия и проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляют собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон.

Абзацем третьим пункта 7 Положения предусмотрено, что разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия организуют Министерство культуры Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Проект зон охраны объекта культурного наследия, проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия предоставляются в соответствующий орган государственной власти вместе с обосновывающими материалами и заключением государственной историко-культурной экспертизы, а также с результатами общественного обсуждения (пункт 12 Положения).

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемый в части абзац второй пункта 7 Положения, на основании которого разработка проектов зон охраны и объединенной зоны охраны культурного наследия может осуществляться по инициативе и за счет средств собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия, соответствует правовому регулированию, установленному федеральным законодательством в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации и, следовательно, права, свободы и законные интересы административного истца не нарушает.

Норма Положения в оспариваемой части определяет круг лиц, по инициативе и за счет которых может осуществляться разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, не содержит обязательных предписаний и не может рассматриваться как противоречащая пункту 2 статьи 1, статьям 210, 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, так как данное правовое регулирование не ограничивает прав собственников земельных участков, входящих в охранную зону объектов культурного наследия, по своей воле и в своих интересах владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им имуществом.

Вопреки утверждениям административного истца в апелляционной жалобе абзац второй пункта 7 Положения направлен на обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории, обеспечение культурных прав граждан, не возлагает какой-либо обязанности на собственников земельных участков по разработке и финансированию разработки проектов охраны объектов культурного наследия на смежных земельных участках, на которых расположены объекты культурного наследия, и, следовательно, не ограничивает прав административного истца, в том числе на заключение договоров и застройку своих земельных участков в соответствии с требованиями гражданского законодательства.

Несогласие административного истца с уведомлением о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке от 12 ноября 2019 г. № 110-52-8917/19-01-11, на которое ссылается административный истец в подтверждение заявленного требования, не свидетельствует о незаконности абзаца второго пункта 7 Положения в оспариваемой части и не влечет отмену решения суда первой инстанции, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось и подтверждено соответствие оспоренной нормы Положения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При разрешении данного административного дела суд первой инстанции правильно применил и истолковал нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном деле правоотношения, в соответствии с их содержанием, вывод о законности оспоренного в части нормативного правового акта сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации были выполнены судом первой инстанции при рассмотрении и разрешении данного дела.

Указания в апелляционной жалобе на необоснованность обжалованного решения суда ошибочны, поскольку при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции были правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 июля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К. — без удовлетворения.

---