Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 13.08.2020 № АПЛ20-199

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 14.05.2020, которым отказано в удовлетворении заявления об оспаривании п. А.3.6 Типового перечня опасных природных явлений, являющегося Приложением А к РД 52.88.699-2008 «Положение о порядке действий учреждений и организаций при угрозе возникновения и возникновении опасных природных явлений», утв. Приказом Росгидромета от 16.10.2008 № 387>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Зинатуллина Фаниса Фаритовича об оспаривании пункта А.3.6 Типового перечня опасных природных явлений, являющегося Приложением А к руководящему документу «Положение о порядке действий учреждений и организаций при угрозе возникновения и возникновении опасных природных явлений» (РД 52.88.699-2008), утвержденному руководителем Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды 18 августа 2008 г. и введенному в действие приказом Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 16 октября 2008 г. № 387 с 1 января 2009 г., пункта 73 Государственного стандарта Союза ССР (ГОСТ 19179-73) «Гидрология суши. Термины и определения», введенного в действие постановлением Государственного комитета стандартов Совета Министров СССР от 29 октября 1973 г. № 2394 с 1 января 1975 г.,

по апелляционной жалобе Зинатуллина Ф.Ф. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 мая 2020 г. по делу № АКПИ20-137, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Соловьевой Н.В., Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Подвигиной А.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее — Росгидромет) от 16 октября 2008 г. № 387 (далее — Приказ) с 1 января 2009 г. введен в действие руководящий документ «Положение о порядке действий учреждений и организаций при угрозе возникновения и возникновении опасных природных явлений» (РД 52.88.699-2008), утвержденный руководителем Росгидромета 18 августа 2008 г. (далее — Руководящий документ), в Приложении А (рекомендуемом) к которому приводится Типовой перечень опасных природных явлений (далее также — ОЯ), составленный с учетом рекомендаций Всемирной метеорологической организации (ВМО) (далее — Перечень).

Пункт А.3.6 Перечня содержит характеристики и критерии и определение паводка в качестве ОЯ, под которым понимается фаза водного режима реки, вызываемая дождями или снеготаянием во время оттепелей, которая может многократно повторяться в различные сезоны года, характеризуется интенсивным, обычно кратковременным увеличением расходов и уровней воды (по ГОСТ 19179) до отметок повторяемостью наивысших уровней менее 10% и вызывается дождями или снеготаянием во время оттепелей.

Государственный стандарт Союза ССР (ГОСТ 19179-73) «Гидрология суши. Термины и определения» (далее — ГОСТ 19179) введен в действие с 1 января 1975 г. постановлением Государственного комитета стандартов Совета Министров СССР от 29 октября 1973 г. № 2394, и в пункте 73 дано определение паводка — это фаза водного режима реки, которая может многократно повторяться в различные сезоны года, характеризуется интенсивным, обычно кратковременным увеличением расходов и уровней воды и вызывается дождями или снеготаянием во время оттепели.

Зинатуллин Ф.Ф. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта А.3.6 Перечня и пункта 73 ГОСТ 19179. В обоснование административного иска указал, что данное в них определение термина «паводок» является неправильным и некорректным, так как не содержит в себе всех характеризующих признаков паводка как неконтролируемого природного явления, противоречит Федеральному закону от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» (далее — Федеральный закон № 113-ФЗ) и вызывает правовую неопределенность, что приводит к нарушению его прав и законных интересов. Нарушение своих прав административный истец усматривает в том, что суд апелляционной инстанции, со ссылкой на содержащееся в оспариваемых в части актах понятие «паводок», отменил решение суда первой инстанции и принял новое решение об отказе в удовлетворении его требований о взыскании страхового возмещения в связи с отсутствием признаков страхового случая.

В судебном заседании суда первой инстанции Федеральное агентство по техническому регулированию (далее — Госстандарт) и Росгидромет, привлеченные к участию в деле в качестве административных ответчиков, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России), привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, с заявленными требованиями не согласились, указав что Перечень и ГОСТ 19179 не являются нормативными правовыми актами, носят внутриведомственный и организационно-технический характер, и в оспариваемой части не противоречат определению понятия «опасное природное явление», закрепленному в статье 1 Федерального закона № 113-ФЗ, и прав и законных интересов административного истца не нарушают, так как не устанавливают, не изменяют и не отменяют каких-либо прав и обязанностей.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в письменном отзыве на административное исковое заявление ссылается на то, что оспариваемые акты не содержат правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, носят внутриведомственный, организационно-технический и добровольный характер, и в оспариваемой части соответствуют законодательству Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 14 мая 2020 г. в удовлетворении заявления Зинатуллину Ф.Ф. отказано.

Административный истец в апелляционной жалобе просит отменить решение суда и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Считает, что решение суда является незаконным и необоснованным, так как суд первой инстанции не дал оценки его доводам о правовой неопределенности указанного в оспариваемых актах понятия «паводок» и о нарушении его права на получение страхового возмещения.

В суд апелляционной инстанции Зинатуллин Ф.Ф., его представитель, представитель Росстандарт не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в установленном законом порядке.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Росстандарт просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда первой инстанции по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Минюст России в отзыве на апелляционную жалобу поддержал свою правовую позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть жалобу без участия представителя министерства.

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований к отмене решения суда.

Федеральным законом № 113-ФЗ, устанавливающим правовые основы деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (деятельности гидрометеорологической службы), предусмотрено, что выпуск экстренной информации осуществляют только федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях и его территориальные органы (часть 2 статьи 9).

Таким федеральным органом исполнительной власти, в соответствии с пунктами 1, 5.4.11 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. № 372 (далее — Положение № 372), является Росгидромет, который осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

Росгидромет осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации. Росгидромет не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации (пункты 4, 7 Положения № 372).

С учетом изложенного правильным является вывод суда первой инстанции о том, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в установленной сфере деятельности.

Исходя из положений Руководящего документа, суд пришел к обоснованному выводу о том, что он устанавливает порядок действий и обязанностей межрегиональных территориальных управлений (территориальных органов) Росгидромета, федеральных государственных учреждений (управлений и центров по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды), научно-исследовательских учреждений (НИУ), подведомственных Росгидромету и участвующих в оперативном обеспечении потребителей (далее — организации Росгидромета), а также АНО «Московское ГМБ», АНО «Метеоагентство Росгидромета» и территориальных метеоагентств по определению региональных перечней и критериев ОЯ, по подготовке и передаче экстренной информации об угрозе возникновения ОЯ (штормовых предупреждений) или возникновении ОЯ (штормовых оповещений) и по сбору сведений и передаче информации о последствиях воздействия ОЯ (пункт 1).

В Приложении А к этому документу определен рекомендуемый типовой перечень опасных природных явлений, составленный с учетом рекомендаций Всемирной метеорологической организации.

В пунктах 4.2, 5.2, 5.3 Руководящего документа указано, что на основании данного документа территориальные органы разрабатывают для подведомственных организаций наблюдательной сети (ОНС) по своей зоне ответственности проект «Положения о порядке действий ОНС при угрозе возникновения и возникновении ОЯ», в котором должны содержаться перечень и критерии ОЯ по обслуживаемой территории. На основании установленных территориальными органами Росгидромета региональных перечней и критериев опасных природных объектов наблюдательные и оперативно-прогностические подразделения Росгидромета осуществляют прогнозирование и обнаружение опасных природных явлений, и последующий выпуск экстренной информации.

Проанализировав содержание Руководящего документа, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что он является внутриведомственным и организационно-техническим документом, носит типовой характер, адресован территориальным органам и подведомственным организациям Росгидромета в целях совершенствования последними работ по выпуску экстренной информации об опасных природных явлениях, и не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо изменение или прекращение существующих правоотношений, следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Суд правильно отверг довод административного истца о неопределенности термина «паводок» в оспариваемом пункте А.3.6 Перечня в Приложении к Руководящему документу, поскольку оно не противоречит понятию «опасное природное явление», данному в статье 1 Федерального закона № 113-ФЗ, согласно которому опасное природное явление — гидрометеорологическое или гелиогеофизическое явление, которое по интенсивности развития, продолжительности или моменту возникновения может представлять угрозу жизни или здоровью граждан, а также может наносить значительный материальный ущерб. Приведенное в оспариваемом пункте определение «паводок», как гидрометеорологического явления, содержит объективные характеристики и критерии, и позволяет уполномоченным органам квалифицировать природное явление в качестве опасного и представляющего угрозу жизни или здоровью граждан, способному нанести моральный вред.

Утверждения в апелляционной жалобе о неопределенности и неоднозначности толкования приведенного в оспариваемом акте понятия «паводок» по тому основанию, что его определение не содержит в себе всех характеризующих признаков паводка как неконтролируемого природного явления, ошибочны, основаны на предположениях и фактически сводятся к решению вопроса о внесении изменений и дополнений в понятие «паводок» в предлагаемой заявителем редакции, что не отнесено к компетенции судов. Кроме того, для определения факта наступления страхового случая по договору страхования, как правильно указано судом в решении, обязательность применения установленных Руководящим документом определений и критериев опасных природных явлений действующим законодательством не предусмотрена.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что в научной литературе имеется иное, более полное изложение понятия «паводок», не опровергает вывода суда о законности оспариваемого пункта А.3.6 Перечня и не влечет отмену обжалованного решения, так как в силу статьи 215 Кодекса административного судопроизводства оспариваемые в части акты проверяются на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Отношения в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации регулирует Федеральный закон от 29 июня 2015 г. № 162-ФЗ (далее — Федеральный закон № 162-ФЗ), в пункте 1 статьи 14 которого предусмотрено, что к документам по стандартизации относятся в том числе документы национальной системы стандартизации, включающие в себя национальные стандарты Российской Федерации (пункт 2 статьи 2 этого закона).

Пунктом 5 статьи 2 названного закона установлено, что национальный стандарт — документ по стандартизации, который разработан участником или участниками работ по стандартизации, по результатам экспертизы в техническом комитете по стандартизации или проектном техническом комитете по стандартизации утвержден федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации и в котором для всеобщего применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации.

Как следует из положений ГОСТ 19179, он утвержден Государственным комитетом стандартов Совета Министров СССР (далее — Госстандарт СССР) в соответствии подпунктом «к» пункта 3 Положения о Государственном комитете стандартов Совета Министров СССР, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 17 сентября 1973 г. № 677, разработан в соответствии с единым в СССР порядком разработки, согласования, утверждения, оформления, регистрации и издания государственных стандартов, установленным в ГОСТ 1.2-68 ГСС «Порядок разработки и утверждения государственных и отраслевых стандартов», и содержит применяемые в науке, технике и производстве термины и определения основных понятий в области гидрологии суши, которые используются в документации всех видов, учебниках, учебных пособиях, технической и справочной литературе.

Согласно Соглашению о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации, заключенному в г. Москве 13 марта 1992 г. (далее — Соглашение), и постановлению Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30 января 2004 г. № 4 «О национальных стандартах Российской Федерации» (далее — Постановление от 30 января 2004 г. № 4) ГОСТ 19179 признается национальным стандартом Российской Федерации и применяется в соответствии с положениями Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ) и Федерального закона № 162-ФЗ (абзац третий статьи 1 Соглашения, абзац первый пункта 1 Постановления от 30 января 2004 г. № 4).

Федеральным законом № 162-ФЗ установлено, что стандартизация в Российской Федерации основывается в том числе на принципе добровольности применения документов по стандартизации (пункт 1 статьи 4). Документы национальной системы стандартизации применяются на добровольной основе одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции (товаров, работ, услуг), если иное не установлено законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 26).

В соответствии с частью 1 статьи 46 Федерального закона № 184-ФЗ с 30 июня 2003 г. и впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей и обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.

На основании изложенного правильным является вывод суда, что обязательному применению и исполнению подлежат структурные единицы (разделы, пункты) Стандарта в случае отсутствия технического регламента, устанавливающего соответствующие требования безопасности, при условии его официального опубликования, в установленном действующим законодательством о стандартизации.

Отказывая в удовлетворении административного иска об оспаривании пункта 73 ГОСТ 19179, суд пришел к обоснованному выводу о том, что данный акт требований безопасности не устанавливает, содержит термины и определения основных понятий в области гидрологии суши, носит исключительно добровольный характер и нормативным правовым актом не является, так как отличается от него по правовым признакам, процедуре разработки, опубликования, вступления в силу и не содержит правил, обязательных для многократного применения неопределенным кругом лиц.

Установив, что Перечень Приложения А к Руководящему документу и ГОСТ 19179 не обладают нормативными свойствами, в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам и иным нормативным документам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, права и законные интересы административного истца не нарушают, суд на основании пункта 2 части 5 статьи 217.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерно отказал в удовлетворении административного искового заявления.

Доводы административного истца в апелляционной жалобе о незаконности оспариваемых в части актов по сути сводятся к несогласию с апелляционным определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Татарстан, которым отменено решение суда первой инстанции и вынесено новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований административного истца к публичному акционерному обществу Страховая компания «Росгосстрах» о взыскании страхового возмещения, штрафа, возмещении судебных расходов. Однако при рассмотрении настоящего дела в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд Российской Федерации не вправе осуществлять проверку названного судебного постановления, основанного на оценке фактических обстоятельств конкретного дела с участием административного истца.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации 14 мая 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Зинатуллина Фаниса Фаритовича — без удовлетворения.

---