Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.03.2019 № АПЛ19-83

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 16.01.2019 № АКПИ18-1183, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими пунктов 1, 3, 4 Постановления Правительства РФ от 12.12.2015 № 1365 и Правил представления физическими лицами — резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горшкова В.В., Шамова А.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Н. о признании недействующими пунктов 1, 3, 4 постановления Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2015 г. № 1365 и утвержденных данным постановлением Правил представления физическими лицами — резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации

по апелляционной жалобе Н. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 января 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей Правительства Российской Федерации Ш. и М., представителя Центрального банка Российской Федерации С., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

согласно пункту 1 постановления Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2015 г. № 1365 (далее — Постановление) данным нормативным правовым актом утверждены Правила представления физическими лицами — резидентами налоговым органам отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации (далее также — Правила).

Пункт 3 Постановления предусматривает, что отчеты о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации представляются физическими лицами — резидентами налоговым органам в соответствии с Правилами, утвержденными Постановлением, начиная с отчетности за 2015 год.

В случае закрытия физическими лицами — резидентами счетов (вкладов) в банках за пределами территории Российской Федерации в 2015 году положения абзаца третьего пункта 9 Правил, утвержденных данным Постановлением, не распространяются на указанных физических лиц — резидентов. Отчеты о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации представляются указанными физическими лицами — резидентами налоговым органам до 1 июня 2016 г. (пункт 4 Постановления).

Гражданин Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 1, 3, 4 Постановления и утвержденных им Правил, ссылаясь на их противоречие частям 1, 3, 4, 6 статьи 4, части 7 статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее — Закон о валютном регулировании), статье 4 Федерального закона от 28 ноября 2015 г. № 350-ФЗ «О внесении изменений в статьи 3.5 и 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 12 и 23 Федерального закона „О валютном регулировании и валютном контроле“. В обоснование заявленного требования указал, что принятие оспариваемого нормативного правового акта нарушает конституционные принципы правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, поскольку Правительство Российской Федерации, нарушив процедуру его принятия, фактически придало Правилам и Закону о валютном регулировании обратную силу.»

Нарушение своих прав административный истец связывает с тем, что в связи с неисполнением обязанности по представлению отчета о движении денежных средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации за 2015 год постановлением начальника Межрайонной ИФНС России № 24 по Ростовской области от 25 декабря 2017 год № 154 он был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 2000 руб. Данное постановление Н. обжаловал в судебном порядке, однако его требования были оставлены без удовлетворения.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 января 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Н. отказано.

Не согласившись с таким решением, административный истец подал апелляционную жалобу, в которой поддерживает свою правовую позицию, изложенную в административном исковом заявлении, просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, вынесенное при неправильном применении норм материального права и без учета конкретных обстоятельств по делу, и принять по административному делу новое решение об удовлетворении его требований. В жалобе указано, что Центральный банк Российской Федерации не участвовал в согласовании окончательного доработанного варианта проекта Постановления, у Министерства финансов Российской Федерации отсутствовали правовые основания для согласования проекта Постановления с Центральным банком Российской Федерации, поскольку в силу части 7 статьи 12 Закона о валютном регулировании такой проект необходимо было согласовывать непосредственно Правительству Российской Федерации; выводы суда о том, что Правила распространяют свое действие на отношения, возникшие после его вступления в силу, а также о том, что пункт 4 Постановления носит льготный характер, не соответствуют фактическим обстоятельствам.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Закон о валютном регулировании предусматривает обязанность физических лиц — резидентов представлять налоговым органам по месту своего учета отчеты о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации (абзац второй части 7 статьи 12).

Правительство Российской Федерации, реализуя предоставленные указанным федеральным законом полномочия, Постановлением утвердило Правила, устанавливающие порядок представления физическими лицами — резидентами налоговым органам по месту своего учета отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации, формы, сроки и порядок направления отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации.

В соответствии с требованиями Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, проект Постановления с 12 по 18 августа 2015 г. был размещен на официальном интернет-сайте (regulation.gov.ru).

22 декабря 2015 г. нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) и 28 декабря 2015 г. опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации № 52 (часть I).

Следовательно, доводы административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта являются несостоятельными.

Доводы Н. о нарушении требований Закона о валютном регулировании о необходимости согласования нормативного правового акта с Центральным банком Российской Федерации судом первой инстанции проверялись и правомерно признаны необоснованными, так как опровергаются имеющимися в материалах дела документами: копией письма заместителя председателя Центрального банка Российской Федерации (Банка России) от 25 ноября 2015 г. № 014-12-1/10057 о согласовании проекта Постановления (л.д. 105); копией обращения Министра финансов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации от 1 декабря 2015 г. № 01-02-01/07-69814 о внесении проекта Постановления (л.д. 116, 117), содержащего сведения о согласовании рассматриваемого документа.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что у Министра финансов Российской Федерации отсутствовали правовые основания для согласования проекта Постановления, что такой проект должен был направляться в Центральный банк Российской Федерации непосредственно Правительством Российской Федерации, лишены правовых оснований, поскольку Закон о валютном регулировании таких ограничений не содержит.

В силу пункта 1 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329, данное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим наряду с прочим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной и банковской деятельности.

Пунктом 10.8 данного положения установлено, что Министр финансов Российской Федерации вносит в Правительство Российской Федерации в том числе проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства. При этом процедура подготовки и согласования проектов нормативных правовых актов, предусмотренная Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260, а именно его пунктами 53 - 57, 91(1) - 91(4), была соблюдена.

В силу пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 218-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» были внесены изменения в часть 7 статьи 12 Закона о валютном регулировании, предусматривающие обязанность физических лиц — резидентов представлять налоговым органам по месту своего учета отчеты о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации.

В силу части 3 статьи 4 указанного выше закона акты валютного законодательства Российской Федерации и акты органов валютного регулирования применяются к отношениям, возникшим после вступления указанных актов в силу, за исключением случаев, прямо предусмотренных названным Федеральным законом или иными федеральными законами. К отношениям, возникшим до вступления в силу соответствующих актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, указанные акты применяются в части прав и обязанностей, возникших после вступления их в силу.

Несоблюдение порядка представления отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации и (или) подтверждающих банковских документов в соответствии с частью 6 статьи 15.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях влечет наложение административного штрафа на граждан.

Суд первой инстанции правильно исходил из того, что предусмотренное пунктом 3 Постановления требование о необходимости представления физическими лицами — резидентами отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации налоговым органам, начиная с отчетности за 2015 год, соответствует приведенному выше требованию закона и Закону о валютном регулировании и не может рассматриваться как придание обратной силы нормативному правовому акту, как ошибочно полагает административный истец.

Обязанность по представлению отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации у физических лиц — резидентов возникает на основании поименованного выше закона, который вступил в силу 28 ноября 2015 года.

Таким образом, порядок распространяет свое действие на отношения, возникшие после его вступления в силу. Установление Правительством Российской Федерации сроков представления отчетности и периода, за который эта отчетность представляется, осуществлено в соответствии с требованиями законодательства, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере.

Довод апелляционной жалобы о возникновении обязанности по представлению отчетов о движении средств по счету (вкладу) в банке за пределами территории Российской Федерации за 2015 год по окончании этого года, не свидетельствует о незаконности решения суда, поскольку отчетный период 2015 года, по общему правилу, заканчивается 1 июня 2016 года (абзац третий части 8 статьи 12 Закона о валютном регулировании), следовательно, обязанность по представлению рассматриваемой отчетности предусмотрена с 2016 года.

Как правильно указал суд первой инстанции, возможность проведения контроля за движением средств по счетам (вкладам) в банках за пределами территории Российской Федерации за период, предшествующий внесению изменений в Закон о валютном регулировании, соответствует валютному законодательству Российской Федерации и не может рассматриваться как придание обратной силы Постановлению и названному закону и как ухудшение правового положения физических лиц — резидентов, ограничение их права на пользование счетами (вкладами) в банках за пределами территории Российской Федерации. То обстоятельство, что физическим лицам вменена обязанность по представлению сведений, начиная с отчетности за 2015 год, не свидетельствует о придании обратной силы Постановлению, поскольку ответственность за неисполнение возложенных оспариваемыми положениями на физических лиц обязанностей наступает лишь за действия (бездействие), имевшие место после вступления в силу Постановления.

Довод Н. о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта подлежат признанию недействующими в связи с их противоречием статьям 1, 2, 6, 15, 17, 18, 19, 55 Конституции Российской Федерации не могут служить основанием для удовлетворения административного иска, поскольку в силу части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Правительства Российской Федерации относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

На основании части 5 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административные исковые заявления о признании нормативных правовых актов недействующими в порядке, предусмотренном названным кодексом, не подлежат рассмотрению в суде, если проверка конституционности этих правовых актов отнесена к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Ссылки административного истца в апелляционной жалобе на правовые позиции, высказанные Конституционным Судом Российской Федерации в различных судебных постановлениях, не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда первой инстанции, поскольку основаны на иных, отличных от рассматриваемых правоотношениях и не имеют непосредственного отношения к рассматриваемому административному делу.

Из содержания пункта 4 Постановления следует, что данная норма носит льготный характер в части распространения требования о представлении физическими лицами — резидентами (в случае закрытия ими счетов (вкладов) в банках за пределами территории Российской Федерации в 2015 году) отчетов о движении средств по счетам (вкладам) в банках налоговым органам, следовательно, не может рассматриваться как нарушающая права граждан.

С учетом изложенного выше Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно, в соответствии с их содержанием, выводы суда о законности оспоренных положений мотивированы.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Постановление принято Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие, оспоренные Правила нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

В апелляционной жалобе отсутствуют основания, предусмотренные законом для отмены решения суда в апелляционном порядке.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 января 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Н. — без удовлетворения.

---