---
title: "Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 24.12.2019 N АПЛ19-477"
number: "АПЛ19-477"
issued_on: 2019-12-24
status: действует
canonical: "https://bukva.ai/docs/opredelenie-apl19-477"
---
## Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 24.12.2019 N АПЛ19-477
# Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 24.12.2019 N АПЛ19-477
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 24.09.2019 N АКПИ19-568, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 122 Правил обязательного медицинского страхования, утв. Приказом Минздрава России от 28.02.2019 N 108н>
**ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ**
**АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ**
**от 24 декабря 2019 г. N АПЛ19-477**
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Национальной Ассоциации медицинских организаций о признании недействующим [пункта 122](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28 февраля 2019 г. N 108н,
по апелляционной жалобе Национальной Ассоциации медицинских организаций на [решение](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-568) Верховного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2019 г. по делу N АКПИ19-568, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца К. и Б., поддержавших апелляционную жалобу, объяснения представителей Министерства здравоохранения Российской Федерации Ш. и С., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее также - Минздрав России) приказом от 28 февраля 2019 г. N 108н утвердило [Правила](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100022) обязательного медицинского страхования (далее - Правила).
В силу [пункта 122](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) Правил медицинская организация представляет в страховую медицинскую организацию счета и реестры счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов медицинской помощи, распределенных медицинской организации Комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - Комиссия).
Национальная Ассоциация медицинских организаций (далее - Ассоциация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим [пункта 122](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) Правил в части указания на представление счетов и реестров счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов медицинской помощи, распределенных медицинской организации Комиссией. В обоснование требования административный истец ссылался на то, что оспариваемая [норма](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) не соответствует [статьям 16](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-326-fz/statya-16#p100164), [19](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-326-fz/statya-19#p100210), [20](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-326-fz/statya-20#p100212), [36](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-326-fz/statya-36#p100434), [37](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-326-fz/statya-1#p100447), [38](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-326-fz/statya-38#p100449) Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", [статьям 4](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-323-fz/statya-4#p100046), [10](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-323-fz/statya-10#p100081), [11](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-323-fz/statya-11#p100091), [19](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-323-fz/statya-19#p100235), [79](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-323-fz/statya-79#p100781) Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации".
В заявлении указано, что первоначальный проект приказа Минздрава России об утверждении Правил, размещенный для общественного обсуждения на официальном сайте (regulation.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и содержащий аналогичное [оспариваемому](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) нормативное положение в [пункте 133](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100535) Правил, был возвращен Министерством юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) без государственной регистрации по результатам правовой и антикоррупционной экспертиз. Вторая редакция проекта приказа, которая впоследствии зарегистрирована Минюстом России и содержит оспариваемое нормативное [положение](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477), не проходила обязательную процедуру повторного публичного обсуждения, определенную [пунктом 22](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1318#p45) Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318, по признаку введения обязательства, ухудшающего положение субъектов предпринимательской деятельности.
Административный истец считает, что при утверждении оспариваемого [пункта](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) административный ответчик нарушил право Ассоциации на участие в его разработке и права пациентов на получение надлежащей медицинской помощи. По его мнению, обозначенный в [пункте 122](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) Правил запрет на принятие счетов за оказанную медицинскую помощь вынуждает медицинские организации отказаться от формирования счетов в силу отсутствия акцептующего их контрагента, а также отказаться от учета результатов экономической деятельности, что приводит к занижению налоговой базы и делегализации заработной платы медицинских работников.
Минздрав России, Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что [Правила](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100022) утверждены федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное [положение](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) не противоречит действующему законодательству, не нарушает прав и законных интересов административного истца.
[Решением](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-568) Верховного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Национальной Ассоциации медицинских организаций отказано.
В апелляционной жалобе административный истец, считая такое [решение](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-568) незаконным и необоснованным, просит его отменить и удовлетворить заявленное требование в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в [решении](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-568) суда, обстоятельствам административного дела, неправильным применением норм материального права.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минздрав России просит в ее удовлетворении отказать, полагая [решение](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-568) Верховного Суда Российской Федерации законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы не содержащими оснований для отмены [решения](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-568) суда.
Министерство юстиции Российской Федерации, извещенное о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, в письме от 24 октября 2019 г. поддержало его позицию, изложенную в суде первой инстанции, и просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого [решения](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-568) суда не находит.
Правоотношения, возникающие в сфере осуществления обязательного медицинского страхования, в том числе правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации регулируются Федеральным [законом](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-326-fz/statya-1) "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации".
Согласно [пункту 6 части 1 статьи 7](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-326-fz/statya-1#p100081) данного федерального закона уполномоченный федеральный орган исполнительной власти утверждает правила обязательного медицинского страхования, в том числе методику расчета тарифов на оплату медицинской помощи и порядок оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, является Министерство здравоохранения Российской Федерации, которое вправе самостоятельно принимать правила обязательного медицинского страхования, в том числе методику расчета тарифов на оплату медицинской помощи и порядок оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию ([подпункт 5.2.136](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-608-2012#p100154) Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. N 608).
Таким образом, [Правила](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100022) были приняты Минздравом России в пределах имеющихся у него полномочий.
[Пунктом 2](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-851-2012#p100006) постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. N 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" установлено, что информация о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения размещается на официальном сайте (regulation.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
Минздрав России 15 января 2019 г. разместил на официальном сайте (regulation.gov.ru) проект приказа "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования", изложив в паспорте этого проекта информацию, относящуюся к его разработке, в том числе о проведении общественного обсуждения, которое состоялось с 15 по 29 января 2019 г.
Также проект приказа "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" был размещен на официальном сайте (regulation.gov.ru) для проведения независимой антикоррупционной экспертизы в период с 15 по 21 января 2019 г.
Письмом Минздрава России от 7 марта 2019 г. N 11-8/и/2-1993 приказ "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" направлен на государственную регистрацию в Минюст России и возвращен без государственной регистрации.
Доработанный с учетом замечаний Минюста России нормативный правовой акт 29 апреля 2019 г. повторно представлен Минздравом России на государственную регистрацию в течение месяца со дня его возвращения.
Проанализировав положения [Указа](https://bukva.ai/docs/ukaz-763-1996) Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", [Правил](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1009-1997#p100028) подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, [Правил](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-96-2010#p100013) проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. N 96, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что, поскольку [приказ](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019) прошел правовую и антикоррупционную экспертизы в Министерстве юстиции Российской Федерации, зарегистрирован 17 мая 2019 г. под номером 54643, опубликован 17 мая 2019 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) и в "Российской газете" 22 мая 2019 г. N 108, Минздравом России соблюден установленный порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта.
[Пунктом 22](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1318#p45) Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии установлено, что если в результате доработки разработчиком в проект акта будут внесены изменения, содержащие положения, имеющие высокую степень регулирующего воздействия или среднюю степень регулирующего воздействия, проект акта подлежит повторному размещению на официальном сайте с целью проведения публичного обсуждения в соответствии с [пунктами 16](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1318#p100087) - [21](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1318#p86) этих правил, при этом минимальный срок проведения публичных консультаций устанавливается в размере половины срока, установленного соответственно [подпунктами "а"](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1318#p100205) и ["б" пункта 18](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1318#p100206) данных Правил.
В обжалуемом [решении](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-568) правильно отмечено, что в результате устранения отмеченных Минюстом России недостатков [Правил](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100022) в оспариваемое нормативное [положение](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) подобных изменений не было внесено. Из материалов государственной регистрации акта Минюста России следует, что в [пункт 122](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) Правил была внесена правка, не изменяющая правовое содержание оспариваемого нормативного положения, а именно слово "предоставляет" заменено на слово "представляет" и исключен оборот "в установленном порядке".
Содержащаяся в [пункте 122](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) Правил норма о том, что медицинская организация представляет в страховую медицинскую организацию счета и реестры счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов медицинской помощи, распределенных медицинской организации Комиссией, в первоначальной редакции [Правил](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100022), которая прошла общественное обсуждение, размещалась в их [пункте 133](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100535).
Поскольку перемещение разработчиком нормативного правового акта конкретного правила из одного пункта в другой с изменением его нумерации, а не правового содержания, не относится к числу тех изменений, которые требуют повторного размещения подобного акта на официальном сайте с целью проведения публичного обсуждения, доводы Ассоциации о несоблюдении Минздравом России обязательной процедуры повторного публичного обсуждения доработанного проекта, предусмотренной [пунктом 22](https://bukva.ai/docs/postanovlenie-1318#p45) Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, являются необоснованными.
Обстоятельств, препятствующих Ассоциации подать замечания и предложения в период общественного обсуждения проекта нормативного правового акта, не имелось, в связи с чем доводы административного истца о нарушении его прав на участие в разработке оспариваемых [правил](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100022) также несостоятельны.
В соответствии с [частью 2 статьи 19](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-323-fz/statya-19#p100237) Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
В силу [пункта 5 статьи 10](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-323-fz/statya-10#p100087) данного закона доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются предоставлением медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
[Частью 1 статьи 81](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-323-fz/statya-81#p100831) Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" установлено, что в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации
В [статье 9](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-326-fz/statya-9#p100102) Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" определены субъекты обязательного медицинского страхования, которыми являются застрахованные лица, страхователи, федеральный фонд, а также участники обязательного медицинского страхования, к которым относятся территориальные фонды, страховые медицинские организации и медицинские организации.
Договор на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию заключается между медицинской организацией, включенной в реестр медицинских организаций, которые участвуют в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования и которым решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования установлен объем предоставления медицинской помощи, подлежащий оплате за счет средств обязательного медицинского страхования, и страховой медицинской организацией, участвующей в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, в установленном этим законом порядке ([часть 1 статьи 39](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-326-fz/statya-1#p100499) Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации").
Объем предоставления медицинской помощи является условием такого договора и не может быть изменен в одностороннем порядке. Законодательством об обязательном медицинском страховании установлен порядок действий медицинской организации при превышении объема предоставления медицинской помощи.
В силу [части 6 статьи 39](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-326-fz/statya-1#p100511) Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" оплата медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу, на основании предоставленных медицинской организацией реестров счетов и счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов предоставления медицинской помощи, установленных решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, осуществляется по тарифам на оплату медицинской помощи и в соответствии с порядком оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, установленным правилами обязательного медицинского страхования.
В обжалуемом [решении](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-568) сделан правильный вывод о том, что оспариваемое [предписание](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477), содержащееся в [разделе IX](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100475) Правил, устанавливающем порядок оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, соответствует приведенной норме федерального закона, должно оцениваться в совокупности с иными положениями этого раздела и не может быть истолковано как допускающее неоказание, несвоевременное оказание или оказание медицинской организацией медицинской помощи ненадлежащего качества. Оно также не содержит оснований для отказа медицинской организации в оплате медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу, как ошибочно полагает административный истец.
Согласно установленному [Правилами](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100022) порядку оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию медицинская организация ежемесячно формирует и направляет в страховую медицинскую организацию заявку на авансирование медицинской помощи, с указанием периода авансирования и суммы, а также счет на оплату медицинской помощи и реестр счета [(пункт 141)](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100628).
При наличии отклоненных от оплаты счетов на оплату медицинской помощи по результатам проведенного страховой медицинской организацией медико-экономического контроля медицинская организация вправе доработать и представить в страховую медицинскую организацию отклоненные ранее от оплаты счета на оплату медицинской помощи и реестры счетов не позднее двадцати пяти рабочих дней с даты получения акта от страховой медицинской организации, сформированного по результатам медико-экономического контроля первично представленного медицинской организацией счета на оплату медицинской помощи [(пункт 150)](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100730).
Довод апелляционной жалобы о том, что [пункт 122](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) Правил понуждает медицинскую организацию предоставлять неполные персонифицированные учетные сведения об объемах оказанной медицинской помощи и вводит запрет на предоставление отчета о фактически выполненных работах в результате своей деятельности, чем противоречит [подпунктам 2](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-326-fz/statya-20#p100218) и [3 пункта 2 статьи 20](https://bukva.ai/docs/federalnyy-zakon-326-fz/statya-1#p100219) Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", ошибочен. Данный [пункт](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) не содержит положений, препятствующих медицинской организации выполнять свою обязанность представлять счета и реестры счетов на оплату оказанной медицинской помощи.
В силу [пункта 151](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100731) Правил медицинская организация и страховая медицинская организация ежемесячно анализируют предъявленные к оплате объемы оказанной медицинской помощи и финансовых средств и за два месяца отчетного квартала оценивают риск превышения объемов медицинской помощи и финансовых средств, распределенными медицинской организации и страховой медицинской организации на соответствующий квартал решением Комиссии. В случае превышения объемов медицинской помощи и финансовых средств, распределенных медицинской организации решением Комиссии на квартал, медицинская организация до окончания отчетного квартала и формирования реестров счетов обязана обратиться в Комиссию с предложением о перераспределении объемов медицинской помощи и финансовых средств. Страховая медицинская организация в течение одного рабочего дня с даты принятия реестров счетов медицинской организации с учетом результатов медико-экономического контроля, при превышении объемов медицинской помощи и финансовых средств, распределенных медицинским организациям решением Комиссии на квартал, обязана обратиться в Комиссию с предложением о перераспределении медицинским организациям объемов медицинской помощи и финансовых средств.
Установив, что [пункт 122](https://bukva.ai/docs/prikaz-108n-2019#p100477) Правил не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, на основании [пункта 2 части 2 статьи 215](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-1#p101398) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял [решение](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-568) об отказе в удовлетворении административного искового заявления Национальной Ассоциации медицинских организаций.
Предусмотренных [статьей 310](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-310#p102083) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены [решения](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-568) в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь [статьями 308](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-308#p102072) - [311](https://bukva.ai/docs/zakon-21-fz-2015/statya-311#p102103) Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
[решение](https://bukva.ai/docs/reshenie-akpi19-568) Верховного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Национальной Ассоциации медицинских организаций - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Д.В.ТЮТИН