Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 24.12.2019 № АПЛ19-477

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 24.09.2019 № АКПИ19-568, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 122 Правил обязательного медицинского страхования, утв. Приказом Минздрава России от 28.02.2019 № 108н>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Национальной Ассоциации медицинских организаций о признании недействующим пункта 122 Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28 февраля 2019 г. № 108н,

по апелляционной жалобе Национальной Ассоциации медицинских организаций на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2019 г. по делу № АКПИ19-568, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей административного истца К. и Б., поддержавших апелляционную жалобу, объяснения представителей Министерства здравоохранения Российской Федерации Ш. и С., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее также — Минздрав России) приказом от 28 февраля 2019 г. № 108н утвердило Правила обязательного медицинского страхования (далее — Правила).

В силу пункта 122 Правил медицинская организация представляет в страховую медицинскую организацию счета и реестры счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов медицинской помощи, распределенных медицинской организации Комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее — Комиссия).

Национальная Ассоциация медицинских организаций (далее — Ассоциация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 122 Правил в части указания на представление счетов и реестров счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов медицинской помощи, распределенных медицинской организации Комиссией. В обоснование требования административный истец ссылался на то, что оспариваемая норма не соответствует статьям 16, 19, 20, 36, 37, 38 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», статьям 4, 10, 11, 19, 79 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».

В заявлении указано, что первоначальный проект приказа Минздрава России об утверждении Правил, размещенный для общественного обсуждения на официальном сайте (regulation.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и содержащий аналогичное оспариваемому нормативное положение в пункте 133 Правил, был возвращен Министерством юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) без государственной регистрации по результатам правовой и антикоррупционной экспертиз. Вторая редакция проекта приказа, которая впоследствии зарегистрирована Минюстом России и содержит оспариваемое нормативное положение, не проходила обязательную процедуру повторного публичного обсуждения, определенную пунктом 22 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318, по признаку введения обязательства, ухудшающего положение субъектов предпринимательской деятельности.

Административный истец считает, что при утверждении оспариваемого пункта административный ответчик нарушил право Ассоциации на участие в его разработке и права пациентов на получение надлежащей медицинской помощи. По его мнению, обозначенный в пункте 122 Правил запрет на принятие счетов за оказанную медицинскую помощь вынуждает медицинские организации отказаться от формирования счетов в силу отсутствия акцептующего их контрагента, а также отказаться от учета результатов экономической деятельности, что приводит к занижению налоговой базы и делегализации заработной платы медицинских работников.

Минздрав России, Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Правила утверждены федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение не противоречит действующему законодательству, не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Национальной Ассоциации медицинских организаций отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, считая такое решение незаконным и необоснованным, просит его отменить и удовлетворить заявленное требование в связи с неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела, несоответствием выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела, неправильным применением норм материального права.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минздрав России просит в ее удовлетворении отказать, полагая решение Верховного Суда Российской Федерации законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы не содержащими оснований для отмены решения суда.

Министерство юстиции Российской Федерации, извещенное о времени и месте судебного заседания апелляционной инстанции, в письме от 24 октября 2019 г. поддержало его позицию, изложенную в суде первой инстанции, и просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Правоотношения, возникающие в сфере осуществления обязательного медицинского страхования, в том числе правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации регулируются Федеральным законом «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

Согласно пункту 6 части 1 статьи 7 данного федерального закона уполномоченный федеральный орган исполнительной власти утверждает правила обязательного медицинского страхования, в том числе методику расчета тарифов на оплату медицинской помощи и порядок оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, является Министерство здравоохранения Российской Федерации, которое вправе самостоятельно принимать правила обязательного медицинского страхования, в том числе методику расчета тарифов на оплату медицинской помощи и порядок оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (подпункт 5.2.136 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608).

Таким образом, Правила были приняты Минздравом России в пределах имеющихся у него полномочий.

Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» установлено, что информация о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения размещается на официальном сайте (regulation.gov.ru) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Минздрав России 15 января 2019 г. разместил на официальном сайте (regulation.gov.ru) проект приказа «Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования», изложив в паспорте этого проекта информацию, относящуюся к его разработке, в том числе о проведении общественного обсуждения, которое состоялось с 15 по 29 января 2019 г.

Также проект приказа «Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования» был размещен на официальном сайте (regulation.gov.ru) для проведения независимой антикоррупционной экспертизы в период с 15 по 21 января 2019 г.

Письмом Минздрава России от 7 марта 2019 г. № 11-8/и/2-1993 приказ «Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования» направлен на государственную регистрацию в Минюст России и возвращен без государственной регистрации.

Доработанный с учетом замечаний Минюста России нормативный правовой акт 29 апреля 2019 г. повторно представлен Минздравом России на государственную регистрацию в течение месяца со дня его возвращения.

Проанализировав положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что, поскольку приказ прошел правовую и антикоррупционную экспертизы в Министерстве юстиции Российской Федерации, зарегистрирован 17 мая 2019 г. под номером 54643, опубликован 17 мая 2019 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) и в «Российской газете» 22 мая 2019 г. № 108, Минздравом России соблюден установленный порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта.

Пунктом 22 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии установлено, что если в результате доработки разработчиком в проект акта будут внесены изменения, содержащие положения, имеющие высокую степень регулирующего воздействия или среднюю степень регулирующего воздействия, проект акта подлежит повторному размещению на официальном сайте с целью проведения публичного обсуждения в соответствии с пунктами 16 - 21 этих правил, при этом минимальный срок проведения публичных консультаций устанавливается в размере половины срока, установленного соответственно подпунктами «а» и «б» пункта 18 данных Правил.

В обжалуемом решении правильно отмечено, что в результате устранения отмеченных Минюстом России недостатков Правил в оспариваемое нормативное положение подобных изменений не было внесено. Из материалов государственной регистрации акта Минюста России следует, что в пункт 122 Правил была внесена правка, не изменяющая правовое содержание оспариваемого нормативного положения, а именно слово «предоставляет» заменено на слово «представляет» и исключен оборот «в установленном порядке».

Содержащаяся в пункте 122 Правил норма о том, что медицинская организация представляет в страховую медицинскую организацию счета и реестры счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов медицинской помощи, распределенных медицинской организации Комиссией, в первоначальной редакции Правил, которая прошла общественное обсуждение, размещалась в их пункте 133.

Поскольку перемещение разработчиком нормативного правового акта конкретного правила из одного пункта в другой с изменением его нумерации, а не правового содержания, не относится к числу тех изменений, которые требуют повторного размещения подобного акта на официальном сайте с целью проведения публичного обсуждения, доводы Ассоциации о несоблюдении Минздравом России обязательной процедуры повторного публичного обсуждения доработанного проекта, предусмотренной пунктом 22 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, являются необоснованными.

Обстоятельств, препятствующих Ассоциации подать замечания и предложения в период общественного обсуждения проекта нормативного правового акта, не имелось, в связи с чем доводы административного истца о нарушении его прав на участие в разработке оспариваемых правил также несостоятельны.

В соответствии с частью 2 статьи 19 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

В силу пункта 5 статьи 10 данного закона доступность и качество медицинской помощи обеспечиваются предоставлением медицинской организацией гарантированного объема медицинской помощи в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.

Частью 1 статьи 81 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» установлено, что в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, включающие в себя территориальные программы обязательного медицинского страхования, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации

В статье 9 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» определены субъекты обязательного медицинского страхования, которыми являются застрахованные лица, страхователи, федеральный фонд, а также участники обязательного медицинского страхования, к которым относятся территориальные фонды, страховые медицинские организации и медицинские организации.

Договор на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию заключается между медицинской организацией, включенной в реестр медицинских организаций, которые участвуют в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования и которым решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования установлен объем предоставления медицинской помощи, подлежащий оплате за счет средств обязательного медицинского страхования, и страховой медицинской организацией, участвующей в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, в установленном этим законом порядке (часть 1 статьи 39 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»).

Объем предоставления медицинской помощи является условием такого договора и не может быть изменен в одностороннем порядке. Законодательством об обязательном медицинском страховании установлен порядок действий медицинской организации при превышении объема предоставления медицинской помощи.

В силу части 6 статьи 39 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» оплата медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу, на основании предоставленных медицинской организацией реестров счетов и счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов предоставления медицинской помощи, установленных решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, осуществляется по тарифам на оплату медицинской помощи и в соответствии с порядком оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, установленным правилами обязательного медицинского страхования.

В обжалуемом решении сделан правильный вывод о том, что оспариваемое предписание, содержащееся в разделе IX Правил, устанавливающем порядок оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, соответствует приведенной норме федерального закона, должно оцениваться в совокупности с иными положениями этого раздела и не может быть истолковано как допускающее неоказание, несвоевременное оказание или оказание медицинской организацией медицинской помощи ненадлежащего качества. Оно также не содержит оснований для отказа медицинской организации в оплате медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу, как ошибочно полагает административный истец.

Согласно установленному Правилами порядку оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию медицинская организация ежемесячно формирует и направляет в страховую медицинскую организацию заявку на авансирование медицинской помощи, с указанием периода авансирования и суммы, а также счет на оплату медицинской помощи и реестр счета (пункт 141).

При наличии отклоненных от оплаты счетов на оплату медицинской помощи по результатам проведенного страховой медицинской организацией медико-экономического контроля медицинская организация вправе доработать и представить в страховую медицинскую организацию отклоненные ранее от оплаты счета на оплату медицинской помощи и реестры счетов не позднее двадцати пяти рабочих дней с даты получения акта от страховой медицинской организации, сформированного по результатам медико-экономического контроля первично представленного медицинской организацией счета на оплату медицинской помощи (пункт 150).

Довод апелляционной жалобы о том, что пункт 122 Правил понуждает медицинскую организацию предоставлять неполные персонифицированные учетные сведения об объемах оказанной медицинской помощи и вводит запрет на предоставление отчета о фактически выполненных работах в результате своей деятельности, чем противоречит подпунктам 2 и 3 пункта 2 статьи 20 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», ошибочен. Данный пункт не содержит положений, препятствующих медицинской организации выполнять свою обязанность представлять счета и реестры счетов на оплату оказанной медицинской помощи.

В силу пункта 151 Правил медицинская организация и страховая медицинская организация ежемесячно анализируют предъявленные к оплате объемы оказанной медицинской помощи и финансовых средств и за два месяца отчетного квартала оценивают риск превышения объемов медицинской помощи и финансовых средств, распределенными медицинской организации и страховой медицинской организации на соответствующий квартал решением Комиссии. В случае превышения объемов медицинской помощи и финансовых средств, распределенных медицинской организации решением Комиссии на квартал, медицинская организация до окончания отчетного квартала и формирования реестров счетов обязана обратиться в Комиссию с предложением о перераспределении объемов медицинской помощи и финансовых средств. Страховая медицинская организация в течение одного рабочего дня с даты принятия реестров счетов медицинской организации с учетом результатов медико-экономического контроля, при превышении объемов медицинской помощи и финансовых средств, распределенных медицинским организациям решением Комиссии на квартал, обязана обратиться в Комиссию с предложением о перераспределении медицинским организациям объемов медицинской помощи и финансовых средств.

Установив, что пункт 122 Правил не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Национальной Ассоциации медицинских организаций.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 сентября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Национальной Ассоциации медицинских организаций — без удовлетворения.

---